人民監(jiān)督員制度的改革與完善

席志芳

摘 要：從開始試點(diǎn)到全面推進(jìn)，多年來的實(shí)踐證明，推行人民監(jiān)督員制度，能有效彌補(bǔ)職務(wù)犯罪偵查外部監(jiān)督薄弱的一面，切實(shí)促進(jìn)訴訟民主和保障人權(quán)。新刑訴法對檢察機(jī)關(guān)依法辦理職務(wù)犯罪案件提出了新的更嚴(yán)格要求，然而新刑訴法并未將人民監(jiān)督員制度納入其中，這必然影響人民監(jiān)督員制度的發(fā)展運(yùn)行，迫切需要在執(zhí)行新刑訴法過程中加以完善。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員制度；完善

人民監(jiān)督員制度的根本目的，是要通過有效的外部監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)解決檢察機(jī)關(guān)辦理直接立案偵查案件工作中的突出問題，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，確保依法公正履行檢察職能，維護(hù)社會公平正義。修改后刑事訴訟法，進(jìn)一步完善和強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟監(jiān)督職能，同時(shí)也對檢察機(jī)關(guān)依法辦理直接受理立案偵查案件即職務(wù)犯罪案件提出了新的更嚴(yán)格要求。作為專門強(qiáng)化對檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件工作外部監(jiān)督的人民監(jiān)督員制度，與之相應(yīng)迎來了更為縱深的監(jiān)督空間。當(dāng)前，迫切需要加強(qiáng)理論研究，努力推行和完善人民監(jiān)督員制度以便與新刑訴法有效銜接。

一、新刑訴法的實(shí)施對人民監(jiān)督員制度的影響

1.人民監(jiān)督員制度的施行沒有直接法律依據(jù)

我國《憲法》第27條、第41條作為人民監(jiān)督員制度的憲法依據(jù)，《人民檢察院組織法》第7條作為人民監(jiān)督員制度的法律依據(jù)，均為間接性、原則性規(guī)定。人民監(jiān)督員制度僅僅來源于最高人民檢察院的規(guī)定，是由最高人民檢察院自主創(chuàng)立的一項(xiàng)吸收公民參與刑事司法，致力于建立對職務(wù)犯罪案件外部監(jiān)督機(jī)制的新探索，并未進(jìn)入立法范疇，且此次新刑訴法也未將人民監(jiān)督員制度納入其中，使得這項(xiàng)制度仍屬于訴訟外的監(jiān)督。而人民監(jiān)督員制度是以刑訴法為監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，自2010年10月在全國檢察機(jī)關(guān)全面推行后，其監(jiān)督程序已與檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法程序同步并行，因此，刑訴法的修改必然會對這一制度產(chǎn)生影響，也為今后進(jìn)一步完善和發(fā)展人民監(jiān)督員制度，推進(jìn)其法制化進(jìn)程提出了新的課題。

2.刑訴法修改為人民監(jiān)督員工作提供了更為縱深的監(jiān)督空間

監(jiān)督范圍更廣?！蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第十七條第三項(xiàng)規(guī)定：人民監(jiān)督員對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件存在“違法搜查、扣押、凍結(jié)或者違法處理扣押、凍結(jié)款物的”情形可以實(shí)施監(jiān)督。而刑訴法修改后第一百三十九條將“扣押”修改為“查封、扣押”，將“物品”改為“財(cái)物”，增加了查封的內(nèi)容，同時(shí)擴(kuò)充了查封、扣押、凍結(jié)的對象范圍。這一修改在更符合偵查工作實(shí)際的基礎(chǔ)上，一定程度上拓寬了人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。

知情渠道更多。人民監(jiān)督員知情權(quán)的保障缺乏剛性的條文支持，雖然高檢院在《規(guī)定》中的一些條款規(guī)定了人民監(jiān)督員應(yīng)該享有履行監(jiān)督職責(zé)所必需的知情權(quán)，如第五章內(nèi)容為人民監(jiān)督員履行職責(zé)的保障，但在實(shí)踐中，這些規(guī)定則過于籠統(tǒng)，缺乏剛性。新刑訴法關(guān)于辯護(hù)制度的完善以及強(qiáng)化偵查活動(dòng)監(jiān)督等內(nèi)容，為進(jìn)一步保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)提供了更多獲取信息的渠道。如新刑訴法第三十三條將犯罪嫌疑人委托辯護(hù)人的時(shí)間提前到了偵查階段；第一百一十五條規(guī)定了當(dāng)事人和辯護(hù)人、訴訟代理人、利害關(guān)系人有權(quán)對司法機(jī)關(guān)及其工作人員的五種違法偵查行為進(jìn)行申訴或者控告。上述兩條規(guī)定的修改拓寬了人民監(jiān)督員通過辯護(hù)律師、相關(guān)訴訟參與人了解偵查活動(dòng)情況的途徑。

延伸空間更大。新刑訴法還完善了訊問犯罪嫌疑人的程序和必要的偵查措施，賦予了檢察機(jī)關(guān)對非法證據(jù)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，對特別重大賄賂犯罪可以在指定的居所執(zhí)行監(jiān)視居住，在特別程序中還增加了對貪污賄賂犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人逃匿，在通緝一年后不能到案或者死亡，依照刑法規(guī)定應(yīng)當(dāng)追繳其違法所得及其他涉案財(cái)產(chǎn)的，人民檢察院可以向人民法院提出沒收違法所得的申請等等。這些內(nèi)容都為延伸人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍提供了更大的探索空間。

3.監(jiān)督程序與辦案程序的沖突在刑訴法修改后仍然不可避免

由于本次刑訴法修改沒有將人民監(jiān)督員制度納入其中，人民監(jiān)督員監(jiān)督程序仍然是嵌入刑事訴訟程序中的一個(gè)外部程序，因此監(jiān)督期限一定程度上擠占辦案期限的問題依然存在。特別是對擬撤銷和不起訴案件的監(jiān)督是事中監(jiān)督，其監(jiān)督程序與辦案程序同步進(jìn)行，尤其在對犯罪嫌疑人已采取羈押強(qiáng)制措施情況下，必然增加超期羈押的風(fēng)險(xiǎn)。

二、當(dāng)前人民監(jiān)督員制度存在的問題

1.人民監(jiān)督員選任制度存在缺陷，缺乏廣泛代表性

《規(guī)定》的第九條對人民監(jiān)督員的選任作了如下規(guī)定：“省級、地市級人民檢察院可以商請機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和基層組織推薦人民監(jiān)督員人選；公民個(gè)人可以向本人工作單位所在地或者住所地的人民檢察院自薦報(bào)名”。以筆者所在的人民檢察院為例，5名由上級院選任的人民監(jiān)督員基本上都是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦產(chǎn)生，沒有體現(xiàn)出普通民眾的參與性和民主性，不具有普遍民眾的代表性。這部分人員作為“人民的代表”在多大程度上是站在普通群眾的角度來監(jiān)督？隨著人民監(jiān)督員制度的深入推進(jìn)，這種選任模式值得商榷。

2.人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序設(shè)置有缺陷，監(jiān)督力度不夠

《規(guī)定》第33條規(guī)定：“承辦案件的人民檢察院應(yīng)當(dāng)對人民監(jiān)督員的表決進(jìn)行審查。檢察長不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應(yīng)當(dāng)提交檢察委員會討論決定。檢察委員會應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件事實(shí)和法律規(guī)定，全面審查、認(rèn)真研究人民監(jiān)督員的評議和表決意見，依法作出決定”。第34條規(guī)定，檢察委員會的決定與人民監(jiān)督員表決意見不一致的，應(yīng)當(dāng)向參加監(jiān)督的人民監(jiān)督員作出必要的說明。這兩條規(guī)定的言外之意是人民監(jiān)督員的表決意見，承辦案件的檢察院可以采納也可以不予采納，監(jiān)督意見對檢察機(jī)關(guān)缺乏約束力，人民監(jiān)督員的監(jiān)督勢必成為走過場、流于形式。

3.人民監(jiān)督員監(jiān)督手段單一，監(jiān)督能力受限

根據(jù)《規(guī)定》的條文理解，人民監(jiān)督員對案件是通過書面閱卷來了解，并不參與案件的審查過程，人民監(jiān)督員在整個(gè)監(jiān)督程序中缺乏主動(dòng)性，案件是否需要監(jiān)督由檢察院決定，審查哪些材料和證據(jù)由檢察機(jī)關(guān)提供，人民監(jiān)督員只能被動(dòng)地書面審查，缺少發(fā)現(xiàn)問題的調(diào)查方式。沒有機(jī)會接觸最了解事實(shí)真相的犯罪嫌疑人，無權(quán)詢問證人，無法核實(shí)有關(guān)物證書證及有關(guān)視聽資料，對有疑問的鑒定結(jié)論也無權(quán)要求重新鑒定。人民監(jiān)督員用單一的書面審查方式來審查專業(yè)性較強(qiáng)的檢察業(yè)務(wù)，無法也無力發(fā)現(xiàn)問題，勢必會造成人民監(jiān)督員監(jiān)督的虛無化。

三、應(yīng)對刑訴法修改，完善人民監(jiān)督員制度的思路

1.推進(jìn)人民監(jiān)督員制度法律化

目前關(guān)于人民監(jiān)督員制度規(guī)定在最高人民檢察院的《規(guī)定》以及一些規(guī)范性文件當(dāng)中，在《刑事訴訟法》及其他相關(guān)法律中均無明文規(guī)定。有關(guān)人民監(jiān)督員制度的規(guī)定、規(guī)范性文件并不是嚴(yán)格意義上的法律，其只能適用于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部。人民監(jiān)督員制度是規(guī)范檢察機(jī)關(guān)接受外部監(jiān)督的一種程序化工作機(jī)制，需要在法律中加以明確。雖然修改后的刑訴法未將人民監(jiān)督員制度納入其中，但可以抓住《人民檢察院組織法》修改的時(shí)機(jī)，爭取將人民監(jiān)督員制度法律化。

2.建立科學(xué)的人民監(jiān)督員選任制度

改革人民監(jiān)督員選任制度，將選聘范圍從特定的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位的固定階層擴(kuò)充至全社會的普通群眾。設(shè)立人民監(jiān)督員制度的目的是為了讓人民群眾對檢察機(jī)關(guān)的司法行為進(jìn)行監(jiān)督，具有較強(qiáng)的人民性，這就要求人民監(jiān)督員應(yīng)該代表各個(gè)階層的普通公民。從英美法系的陪審團(tuán)制度來看，他們的主要任務(wù)就是通過普通民眾的立場來認(rèn)定事實(shí)，由此得出的法律事實(shí)具有普遍的合理性。再者，公平正義一般應(yīng)由大眾來評判，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行人民監(jiān)督員制度就是要引入民眾來評價(jià)檢察機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)，普通民眾可以克服職業(yè)司法人員的弊端，通過其樸素的社會正義感、公平感及自身的社會經(jīng)驗(yàn)結(jié)合司法人員的專業(yè)法律知識，真正體現(xiàn)社會正義，從而實(shí)現(xiàn)司法公正。

3.強(qiáng)化人民監(jiān)督員制度的履職保障

要保證人民監(jiān)督員制度在檢察實(shí)踐中有效依法獨(dú)立運(yùn)行，需要切實(shí)強(qiáng)化對人民監(jiān)督員制度的履職保障。一要建立健全人民監(jiān)督員信息通報(bào)制度，由相關(guān)業(yè)務(wù)部門定期通報(bào)本部門辦案工作情況，尤其要將新刑訴法規(guī)定的上述新增內(nèi)容納入通報(bào)范圍，真正使人民監(jiān)督員知曉明了有關(guān)監(jiān)督事項(xiàng)，便于發(fā)表監(jiān)督意見和建議；二要保障好人民監(jiān)督員充分熟悉案件情況，案件承辦人須向人民監(jiān)督員詳細(xì)介紹案件情況，解答人民監(jiān)督員針對案件事實(shí)、法律等提出的問題，并在監(jiān)督程序中規(guī)定人民監(jiān)督員對監(jiān)督案件擁有閱卷、調(diào)取所涉案件的卷宗材料、詢問案件承辦人、證人等權(quán)利；最后.要保障好人民監(jiān)督員依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，不受檢察機(jī)關(guān)及其他黨政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體等的干涉。只有這樣，才能讓人民監(jiān)督員更好負(fù)責(zé)任的履行監(jiān)督職責(zé)。

4.擴(kuò)大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍

檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件中被決定逮捕的犯罪嫌疑人在不服時(shí)，可以有人民監(jiān)督員制度保障其合法權(quán)益，然而大量的公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的案件中犯罪嫌疑人卻沒有此救濟(jì)渠道，這種因?yàn)椴煌淖锒鴧^(qū)別對待的做法對犯罪嫌疑人是不公平的。隨著新刑訴法對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的強(qiáng)化，從完善人民監(jiān)督員制度的要求來看，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。對案件的監(jiān)督應(yīng)從檢察機(jī)關(guān)直接受理的職務(wù)犯罪案件擴(kuò)大到檢察機(jī)關(guān)辦理的所有刑事案件，對于其他檢察工作的監(jiān)督，不能局限于“七種情形”，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要，穩(wěn)步擴(kuò)大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍。檢察機(jī)關(guān)通過建立和完善人民監(jiān)督員制度，讓普通公民能夠監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的司法行為的思路是正確的，但不應(yīng)該只局限在檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查的案件上。隨著各地人民監(jiān)督員工作的穩(wěn)步開展，在廣泛取得經(jīng)驗(yàn)和實(shí)效的基礎(chǔ)上，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)制定或修改相關(guān)法條，將人民監(jiān)督員案件監(jiān)督范圍擴(kuò)大到普通案件上，全面實(shí)現(xiàn)程序公正。

5.規(guī)范人民監(jiān)督員監(jiān)督程序

程序是實(shí)體的有效保障，嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的程序設(shè)計(jì)是人民監(jiān)督員工作實(shí)效的有力保障。一是人民監(jiān)督員的人選。每當(dāng)人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序啟動(dòng)之初，人民監(jiān)督員辦公室應(yīng)遵循“交叉監(jiān)督”的原則，從辦案單位所在地以外的相鄰地區(qū)隨機(jī)抽選人民監(jiān)督員。二是案情了解過程。先由案件承辦人向人民監(jiān)督員介紹案件的相關(guān)情況，再由人民監(jiān)督員根據(jù)所了解的案件事實(shí)和法律適用等問題向經(jīng)辦人提問，經(jīng)辦人應(yīng)一一解答。三是案件評議過程。在聽取案件情況匯報(bào)后，參與評議的人民監(jiān)督員應(yīng)自行推選一名主持人，主持進(jìn)行獨(dú)立評議，并記錄評議內(nèi)容和表決結(jié)果，該過程中檢察機(jī)關(guān)工作人員需回避，以保證評議結(jié)果的公正性。同時(shí)，在監(jiān)督程序中應(yīng)增加人民監(jiān)督員對監(jiān)督案件的審查權(quán)和調(diào)查權(quán)設(shè)置。審查權(quán)內(nèi)容包括查閱案卷、詢問案件承辦人或辯護(hù)律師等；調(diào)查權(quán)包括在評議案件之前詢問證人、犯罪嫌疑人等，變“被動(dòng)地聽”為“主動(dòng)地問”，使走過場式的監(jiān)督變?yōu)閷?shí)際有效的監(jiān)督。

6.優(yōu)化人民監(jiān)督員監(jiān)督方式

首先是避免人民監(jiān)督員“本地化”、“熟人化”的問題，應(yīng)采取人民監(jiān)督員監(jiān)督評議案件一律實(shí)行“上下級交叉、同級異地交叉監(jiān)督”的模式。市級檢察院辦理的案件，由基層院的人民監(jiān)督員監(jiān)督；基層院辦理的案件，由市院或者其他基層院的人民監(jiān)督員監(jiān)督，形成了“相對于接受監(jiān)督的檢察院是外部監(jiān)督、相對于整個(gè)檢察系統(tǒng)是內(nèi)部監(jiān)督”的格局，這在一定程度上凸顯了監(jiān)督的“外部性”特點(diǎn)。再次是讓人民監(jiān)督員的監(jiān)督不流于形式。針對不同情形分別為人民監(jiān)督員的詢問、質(zhì)詢、評議制定合理的程序，做到輕重有別，繁簡得當(dāng)，重點(diǎn)放在意見、建議和評議結(jié)果的落實(shí)上。

人民監(jiān)督員制度建立的目的是加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約，其監(jiān)督程序應(yīng)與檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法程序同步運(yùn)行，新刑訴法的貫徹實(shí)施，也就不可避免地會對人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生影響。檢察干警應(yīng)積極應(yīng)對新刑訴法，克服心理上畏懼監(jiān)督和認(rèn)為接受監(jiān)督是“自找麻煩”的思想，主動(dòng)接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督，為新刑訴法的有效施行做好準(zhǔn)備。

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