審判委員會(huì)改革的模式設(shè)計(jì)、基本路徑及對(duì)策

摘要：黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)均提出了完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)制度。由此，審判委員會(huì)制度的改革勢(shì)在必行。實(shí)際上，學(xué)界對(duì)審判委員會(huì)制度存廢的討論由來已久。各級(jí)法院也在嘗試采取各種改革措施，回應(yīng)社會(huì)的批評(píng)和建議?；趪鴥?nèi)目前司法運(yùn)行環(huán)境和基礎(chǔ)條件等因素，審判委員會(huì)不宜被廢除，但應(yīng)創(chuàng)新制度安排的理念，對(duì)其改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，可以修改國內(nèi)相關(guān)法律，突破現(xiàn)有的二元制審判體制為“二元半體制”——“一審+二審/審判委員會(huì)”，在審委會(huì)內(nèi)部設(shè)立大審判庭，并按照案件性質(zhì)對(duì)審委會(huì)委員進(jìn)行專業(yè)分工，明確賦予其就重大和疑難的個(gè)案進(jìn)行審判的權(quán)能及問責(zé)機(jī)制，同時(shí)，積極發(fā)揮審判委員會(huì)的監(jiān)督、咨詢職能。

關(guān)鍵詞：審委會(huì)；改革模式設(shè)計(jì)；職能歸位

中圖分類號(hào)：DF82文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.05.03

一、問題的提出黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出構(gòu)建符合“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”司法規(guī)律的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，再次提出完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)；同時(shí)強(qiáng)調(diào)應(yīng)實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。全面推進(jìn)依法治國是舉國上下的一致共識(shí)，為了實(shí)現(xiàn)這一既定治國方略，一個(gè)重要方面即是解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，進(jìn)而構(gòu)建一個(gè)合理的、去司法行政化的審判體制，使司法管理既富有效率，又有助于實(shí)現(xiàn)“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的目標(biāo)。

毋庸置疑，在給定的目標(biāo)約束條件下，如何改革以“院、庭長層層把關(guān)、審判委員會(huì)（以下簡稱審委會(huì)）討論”為主要特征的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，成為依法治國語境下健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵。尤其是，傳統(tǒng)上被學(xué)界普遍批評(píng)的所謂從根本上違反“讓審判者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的審委會(huì)判案機(jī)制成為改革的重點(diǎn)所在。具言之，審委會(huì)制度萌芽于上世紀(jì)30年代 由于當(dāng)時(shí)司法人員較少、司法資源相當(dāng)匱乏，對(duì)于一些疑難、復(fù)雜和重大的案件，法庭難以做出裁判。1932年中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會(huì)頒布的《裁判部暫行組織及裁判條例》規(guī)定，縣以上裁判部組織裁判委員會(huì)（審委會(huì)的前身）。，正式形成于1954年。當(dāng)時(shí)《人民法院組織法》規(guī)定在我國各級(jí)法院內(nèi)部設(shè)立審委會(huì)，作為對(duì)審判工作的集體領(lǐng)導(dǎo)形式。1979 年《人民法院組織法》（2006年修改）進(jìn)一步規(guī)定，審委會(huì)實(shí)行民主集中制，其任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。2010年最高人民法院《關(guān)于改革和完善人民法院審委會(huì)制度的實(shí)施意見》第3條指出，審委會(huì)是人民法院的最高審判組織，在總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，審理疑難、復(fù)雜、重大案件中具有重要的作用。

不可否認(rèn)，審委會(huì)作為當(dāng)下中國法院制度體系中一個(gè)頗具中國特色的司法制度，在法院審判工作中曾經(jīng)和現(xiàn)在都扮演著重要的角色，具有舉足輕重的地位。然而，自上世紀(jì)80年代開始，法院內(nèi)部針對(duì)審委會(huì)討論刑事案件存在問題——基層法院把關(guān)不嚴(yán)，甚至作出錯(cuò)誤決定；討論案件時(shí)憑直觀判斷多，從理論上探討少；討論認(rèn)定案件事實(shí)時(shí)，籠統(tǒng)研究多，具體分析少等——強(qiáng)調(diào)審委會(huì)應(yīng)認(rèn)真履行職責(zé)，切實(shí)起到審批案件的把關(guān)作用，保證辦案質(zhì)量。與此同時(shí)，學(xué)界也開始關(guān)注審判獨(dú)立與體制改革，指出審委會(huì)作為“不出臺(tái)”的“審判組織”，不僅嚴(yán)重違背了以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則和合議制原則，而且破壞了訴訟程序的連續(xù)性和完整性，成為審判組織的一大障礙[1]，因此應(yīng)將案件的決定權(quán)下放給審判組織，其職能應(yīng)回歸于監(jiān)督本位。

晚近以來，隨著司法與國際接軌流行“號(hào)角”的吹響，以及司法制度改革不斷向縱深推進(jìn)，學(xué)界對(duì)審委會(huì)制度提出更多的質(zhì)疑、批評(píng)和建議。主要觀點(diǎn)有廢除說和改革說。持廢除說者又分為審判職能廢除說和概括廢除說。審判職能廢除說認(rèn)為，審委會(huì)對(duì)案件的決定與實(shí)際審理過程相脫節(jié)，“審而不判、判案不審”，這是對(duì)我國法律規(guī)定的公開原則的公然違反。但鑒于目前的現(xiàn)實(shí)情況應(yīng)限制審委會(huì)行使審判權(quán)，改革其工作方式，可以考慮經(jīng)過5-10年，在法官制度和相關(guān)審判制度較為成熟的情況下，最終取消審委會(huì)的審判職能[2]。

概括廢除說認(rèn)為，審委會(huì)定案機(jī)制有違于完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，推動(dòng)建立權(quán)責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致、監(jiān)督有序、配套齊全的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，且不符合國際慣例及影響司法獨(dú)立。但是，并未嚴(yán)格區(qū)分審委會(huì)的審判職能和監(jiān)督職能，且缺乏對(duì)實(shí)踐中審委會(huì)運(yùn)作情況進(jìn)行實(shí)證分析等，而是籠統(tǒng)從文化論，規(guī)范論或組織結(jié)構(gòu)—功能論理論視角，主張審委會(huì)是一種反法律、反司法的制度，是一種得不償失、弊大于利的制度安排，也是一種應(yīng)該廢除的制度[3]。

現(xiàn)代法學(xué)張衛(wèi)彬：審判委員會(huì)改革的模式設(shè)計(jì)、基本路徑及對(duì)策與之相比，改革說也分為概括保留說和職能擴(kuò)張說。前者以蘇力為代表的社會(huì)結(jié)構(gòu)功能論者，認(rèn)為在目前中國社會(huì)條件下審委會(huì)利大于弊，應(yīng)保留之，如以后前提條件發(fā)生變化時(shí)，視情況決定是否廢除或職能轉(zhuǎn)化[4]；后者以米健為代表職能擴(kuò)張論者，認(rèn)為不僅不應(yīng)該取消，而是應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，明確其地位和作用，如可通過憲法規(guī)定或修訂人民法院組織法有關(guān)條款，賦予審委會(huì)在司法活動(dòng)與事務(wù)中更大的權(quán)力；通過修改相關(guān)法律制度，賦予審委會(huì)以司法審判權(quán)能，等[5]。

近年來，隨著社會(huì)上要求改革審委會(huì)的呼聲越來越多，法院系統(tǒng)因此面臨的外部壓力越來越大。相對(duì)學(xué)界而言，法院和多數(shù)法官認(rèn)為，審委會(huì)確有諸多弊端，如行政化色彩濃厚、議事規(guī)則不透明、權(quán)責(zé)不明晰等，理應(yīng)加以改革，但鑒于目前缺乏降低法院及法官職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制而不應(yīng)取消[6]。最高人民法院在不同場(chǎng)合均承認(rèn)審委會(huì)制度存在諸多問題，并且肯定了改革審委會(huì)的必要性。各級(jí)人民法院也采取了多種改革措施，如安徽省開展庭審經(jīng)歷活動(dòng)；廣東省推行審委會(huì)委員回避制度；吉林長春中院打破行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審委會(huì)的壟斷，任用一線資深法官擔(dān)任審委會(huì)委員；浙江寧波江北區(qū)法院邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派員列席審委會(huì)以增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效[7]；?？谥性簩徫瘯?huì)內(nèi)設(shè)刑事民事兩個(gè)專業(yè)委員會(huì)，“刑民分家”拉升審委會(huì)評(píng)案質(zhì)效[8]；尤其是，貴定法院率先改革，明確審委會(huì)職責(zé)是指導(dǎo)監(jiān)督審判工作，不討論個(gè)案，把審委會(huì)從以往討論個(gè)案的具體事務(wù)中解放出來，將精力放在審判經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)推廣和裁判尺度的統(tǒng)一，把審判權(quán)還于合議庭[9]。

但是也產(chǎn)生一定問題。各地法院改革不僅存在各行其是的情況，甚至個(gè)別改革嘗試突破了人民組織法的相關(guān)規(guī)定。實(shí)際上，無論是廢除說抑或改革說，爭論焦點(diǎn)主要是審委會(huì)的定案機(jī)制。前者過于注重從法理角度論證廢除審委會(huì)定案機(jī)制的應(yīng)然性，但脫離于我國法院系統(tǒng)的司法運(yùn)行環(huán)境、基礎(chǔ)條件和實(shí)踐特色；后者雖然主張對(duì)其進(jìn)行改革，但改革措施缺乏頂層設(shè)計(jì)，多呈現(xiàn)治標(biāo)不治本態(tài)勢(shì)，難以有效破解司法行政化難題。為此，如何改革審委會(huì)制度，使其符合“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”司法規(guī)律運(yùn)行機(jī)制就顯得尤為必要了。

二、改革的理論基礎(chǔ)及模式設(shè)計(jì)司法改革成為當(dāng)下法院系統(tǒng)去行政化的主題詞。然而，這絕非等同于經(jīng)濟(jì)改革和行政管理制度改革。雖然審委會(huì)制度存在諸多缺陷，但如果以此為據(jù)建議將其立即廢除并不可取。審委會(huì)作為我國司法特有的決策機(jī)制和工作模式，已構(gòu)成中國特色社會(huì)主義司法制度的重要組成部分。因此，審委會(huì)改革不能脫離中國司法實(shí)踐而盲目推進(jìn)。理論是實(shí)踐的指南。實(shí)際上，改革和完善而非取消審委會(huì)制度也存有相關(guān)理論的支持，主要包括情境理性理論、群體決策理論和職能歸位論等，筆者認(rèn)為，應(yīng)以這些理論為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)改革的模式。

（一）改革的理論基礎(chǔ)

1.情境理性理論

維克托·尼認(rèn)為，情境理性是行動(dòng)者的行動(dòng)選擇，受到嵌入于制度環(huán)境的成本與收益計(jì)算的影響，并非經(jīng)濟(jì)學(xué)語境下的行動(dòng)選擇完全理性[10]。該觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)學(xué)語境下，人的理性與選擇必須從特定的社會(huì)、歷史時(shí)代制度框架下去理解。在馬克思關(guān)于資本主義社會(huì)的分析中，制度架構(gòu)也是分析工人行動(dòng)取向的重要因素?；谏鲜鲇^點(diǎn)，我們?cè)诜治鰧徫瘯?huì)運(yùn)行機(jī)制及其發(fā)展方向時(shí)不應(yīng)不加區(qū)別地完全接受其他國家的范式，應(yīng)符合目前我國的文化觀念、制度架構(gòu)，尤其是典型的科層型司法特點(diǎn)。

與此同時(shí)，在司法過程中，法律并非司法裁判的終極標(biāo)準(zhǔn)，法律效果與政治效果、社會(huì)效果的統(tǒng)一方為司法裁判的應(yīng)然狀態(tài)。雖然法院或法官的角色是居中裁判者，卻深深嵌入于復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系和社會(huì)關(guān)系之中?，F(xiàn)實(shí)并不存在純粹的法律邏輯，目前司法遵循的是一個(gè)實(shí)用主義的邏輯，即以化解具體的糾紛、解決實(shí)際問題為目標(biāo)[11]。這些都影響審委會(huì)的職能定位，以及與合議庭的關(guān)系界定等重大問題。

此外，在基層法院，審委會(huì)還擔(dān)當(dāng)起集體防范的任務(wù)[12]，這些都是西方國家所沒有碰到的問題。在職能定位上，審委會(huì)除了審判案件，擔(dān)起統(tǒng)一法律適用的重要職能外，還要面對(duì)一些敏感、重大社會(huì)影響的案件，為合議庭提供“庇護(hù)”。與合議庭的關(guān)系上，在目前仍存在“相信權(quán)力，輕信法律”、“權(quán)力是權(quán)威的保障”的情況下，不宜采取“口口”型架構(gòu)，應(yīng)以“品”字型架構(gòu)較宜。其他改革與完善的路徑也應(yīng)在此原則下拓展。

2.群體決策理論

群體決策是建立在個(gè)體決策基礎(chǔ)之上，為應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的重大問題而產(chǎn)生的一種決策方式。群體決策通過個(gè)體間的聯(lián)合來實(shí)現(xiàn)更優(yōu)化的決策，而且它不是個(gè)體決策簡單的相加和平均，而有其自身優(yōu)勢(shì)。與個(gè)體決策相比，群體決策提供的信息、方案比較豐富，具有“增效”作用，在易出錯(cuò)時(shí)也有更多的檢驗(yàn)和矯正機(jī)制[13]，因此被廣泛應(yīng)用。但是群體決策也存在須克服效率低下的問題。審委會(huì)討論案件的實(shí)質(zhì)是在法律規(guī)范框架內(nèi)進(jìn)行判斷與決策的行為，遵循群體決策行為的基本規(guī)律，故應(yīng)考慮群體決策的績效因素，如決策目標(biāo)、群體規(guī)模、群體意識(shí)、決策能力、決策時(shí)間、交互方式、集結(jié)規(guī)則等。無疑這些因素是新形勢(shì)下審委會(huì)改革的理論基礎(chǔ)。

具體而言，較之合議庭，審委會(huì)決策有利于集中法院的優(yōu)勢(shì)司法資源，以討論決定重大、疑難、復(fù)雜案件。這對(duì)于提高司法公信力，增強(qiáng)司法權(quán)威具有重要意義。但是這種決策目標(biāo)存在模糊之處——何為重大、疑難、復(fù)雜案件，不僅缺乏界定的基準(zhǔn)，對(duì)此判斷的主體也不夠清晰。對(duì)于審委會(huì)群體意識(shí)而言，也存在與法官獨(dú)立意識(shí)相沖突的問題，影響合議庭審判獨(dú)立的能力，從而造成法官路徑依賴于審委會(huì)的群體決策意識(shí)，容易使主審法官怠于對(duì)案件的認(rèn)真審理。而且鑒于審委會(huì)群體規(guī)模較大，決策能力的均衡化也為委員選任提出較高專業(yè)化要求。因此，需進(jìn)一步優(yōu)化審委會(huì)結(jié)構(gòu)，積極探索科學(xué)合理的委員選任機(jī)制，將資深法官和專家學(xué)者吸納審委會(huì)，提高案件討論質(zhì)量。

3.職能本位論

審委會(huì)是我國獨(dú)具特色的一項(xiàng)司法審判制度。其長期存在的合理性和必要性主要包括：我國法官整體素質(zhì)不高，須審委會(huì)加以制約；法官的遴選制度不健全；審委會(huì)大多是業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和資深法官，具有豐富的審判經(jīng)驗(yàn)，且人數(shù)多，不容易被普遍賄賂[14]；針對(duì)法院和法官的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)制度尚未完全建立等等。但是，也存在性質(zhì)和地位、作用和職能不夠明確等問題。根據(jù)《人民法院組織法》第11條規(guī)定，審委會(huì)具有討論決定案件的職能，但是實(shí)際上該項(xiàng)職能并非意味著審委會(huì)可直接進(jìn)行審判活動(dòng)。其職能的實(shí)現(xiàn)只能通過合議庭或獨(dú)任庭的判決予以實(shí)現(xiàn)。簡言之，審委會(huì)并非一級(jí)審判組織，否則將突破二審終審制理論設(shè)計(jì)，落入“審而不判、判而不審、歸責(zé)不明”的“三不”桎梏。

然而，在實(shí)踐中，審委會(huì)的職能發(fā)生了擴(kuò)張和一定程度的變異審委會(huì)討論是中國社會(huì)結(jié)構(gòu)下法官司法行為“單位化”的表現(xiàn)，其存在是基于法官對(duì)單位的依賴，審委會(huì)的功能也因此而發(fā)生變異。（參見：吳英姿.審委會(huì)討論的群體決策及其規(guī)制[J].南京大學(xué)法律評(píng)論，2006（1）：186.），引起學(xué)界及相關(guān)人士的廣泛關(guān)注和質(zhì)疑。2010年最高人民法院《關(guān)于改革和完善人民法院審委會(huì)制度的實(shí)施意見》界定審委會(huì)為人民法院的最高審判組織，但是這種職能定位缺乏直接法理依據(jù)。因此，審委會(huì)改革須明確其職能本位。一則，可回歸于審委會(huì)討論決定重大疑難案件職能本位，將其討論結(jié)果視為審判咨詢意見，由合議庭決定是否采納——審委會(huì)的決定通過法庭判決得以體現(xiàn)，但由此產(chǎn)生的責(zé)任審委會(huì)不負(fù)擔(dān)，進(jìn)而可以擺脫“審而不判、判而不審、歸責(zé)不明”的制度質(zhì)疑。二則，可修改相關(guān)的法律，使得審委會(huì)成為審判監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及對(duì)重大、疑難的案件保留最終裁判權(quán)力的審判組織，繼而可以理順?biāo)痉▽徏?jí)制度，使之符合審判權(quán)運(yùn)行規(guī)律，以及落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制。

（二）改革的模式設(shè)計(jì)

通常根據(jù)國內(nèi)相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)，合議庭負(fù)責(zé)審判和評(píng)議案件，庭長負(fù)有審判監(jiān)督和管理職責(zé)，就合議庭報(bào)請(qǐng)審委會(huì)討論的重大疑難案件向院長提出建議，正副院長也具有審判監(jiān)督職能，院長負(fù)責(zé)決定合議庭案件是否提交審委會(huì)討論。但隨著審判活動(dòng)日趨行政化，院庭長的辦案職責(zé)逐漸淡化，日常忙于行政管理事務(wù)，很少親自參加庭審。具體運(yùn)行模式參見模式A，即“口口”型結(jié)構(gòu)。這種傳統(tǒng)模式因有違于“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”司法規(guī)律的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制而備受爭議。

基于此，近年來無論是學(xué)界抑或法院自身實(shí)踐均嘗試新的運(yùn)行模式。如前所述，一種是學(xué)界多數(shù)觀點(diǎn)和個(gè)別法院（如貴定法院）實(shí)踐的模式B：實(shí)行合議庭辦案責(zé)任制，由審判長直接簽發(fā)法律文書；廢除審委會(huì)定案機(jī)制，改審委會(huì)的討論決定重大疑難案件職能為審判監(jiān)督、咨詢，院庭長的職能回歸為提供服務(wù)保障。

由于在B模式運(yùn)行機(jī)制下，審委會(huì)具有審判監(jiān)督和咨詢職能，仍然存在行政干涉的可能性，于是部分學(xué)者提出模式C，主張“畢其功于一役”，直接廢除審委會(huì)制度，確立合議庭的審判獨(dú)立地位，確保其不受任何行政干涉，讓審判權(quán)在真空狀態(tài)下自由運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，無論是模式B還是模式C，不僅脫離了目前國內(nèi)司法基礎(chǔ)條件，也割裂了法院上下部門和內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與協(xié)調(diào)關(guān)系，且過于追求西方模式化和所謂國際慣例。概言之，最起碼在基礎(chǔ)和前提條件未能得以改善及有效支撐這種模式設(shè)計(jì)的情況下，廢除論不宜施之過急。

與之相比，模式D“品”字型架構(gòu)更符合審委會(huì)改革趨向。在該模式下合議庭負(fù)責(zé)審判、評(píng)議案件，獨(dú)立簽發(fā)文書，庭長和正副院長僅提供服務(wù)保障和監(jiān)督職能，不再審核和簽發(fā)文書，確立合議庭辦案主導(dǎo)地位，實(shí)行誰辦案誰負(fù)責(zé)原則。但是，考慮到當(dāng)下司法運(yùn)行大環(huán)境、基礎(chǔ)條件薄弱以及法律適用的模糊或缺位等諸多因素，應(yīng)修改相關(guān)的法律制度，除確立審委會(huì)審判監(jiān)督和咨詢職能外，賦予審委會(huì)對(duì)重大、疑難和復(fù)雜的案件進(jìn)行審判的權(quán)能。當(dāng)然，在這種情況下，應(yīng)嚴(yán)格限制討論決定案件的范圍，由審委會(huì)決定其是否應(yīng)當(dāng)上會(huì)討論并作出裁定。另外，為了避免“審而不判、判而不審、歸責(zé)不明”，審委會(huì)一旦裁定受理案件，就應(yīng)對(duì)此類案件開庭審判，重點(diǎn)厘清爭議事實(shí)及其法律適用問題，并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。即在這種模式下，兩審終審審級(jí)制度得以突破，審委會(huì)對(duì)個(gè)案擁有最后的裁判權(quán)。三、域外實(shí)踐與啟發(fā)如前文所述，主張取消審委會(huì)的根本論點(diǎn)大致有兩方面的理由：一是所謂的國際通例，因?yàn)闊o論是英美法系還是大陸法系的發(fā)達(dá)國家的司法體制中都沒有設(shè)置審委會(huì)；二是審委會(huì)不利于法官的獨(dú)立審判。對(duì)于前者，正如蘇力所言，即使是一個(gè)在西方已經(jīng)通行甚至成為通例的東西，也未必能在中國目前的現(xiàn)實(shí)中扎根，繼而他得出結(jié)論：西方的做法有西方的道理，中國的做法也有中國的道理，兩者誰也代替不了誰[11]235。簡言之，脫離了中國的國情和司法語境討論審委會(huì)存廢，只能陷入制度虛無主義。至于審委會(huì)影響法官獨(dú)立審判，則需辯證分析。實(shí)際上，在國外也有大法官會(huì)議、資深法官會(huì)議，當(dāng)法官覺得爭議很大、把握不大時(shí)就可以提交會(huì)議討論，哪怕形成兩種建議，他也可以通過討論考慮自己采納哪種建議[6]。基于審委會(huì)與合議庭關(guān)系的語境，審委會(huì)的問題實(shí)質(zhì)就是合議庭間的建構(gòu)問題。合議庭如何設(shè)置，以及如何配置合議庭間的權(quán)限，因文化、觀念結(jié)構(gòu)不同，兩大法系各有差異。但面對(duì)相同的問題，域外國家采取的對(duì)策則可以借鑒。

（一）域外實(shí)踐與啟發(fā)

“同案不同判”是每個(gè)國家司法機(jī)關(guān)都要面臨的重大問題。如何避免“同案不同判”，合議庭的建構(gòu)便是一個(gè)重要制度設(shè)置。為避免類似問題發(fā)生，美國聯(lián)邦地區(qū)法院自發(fā)產(chǎn)生“滿席聽審”制度，該巡回區(qū)所有法官坐在一起審案。聯(lián)邦最高法院更徹底，完全是制度設(shè)計(jì)出來的，全院9名大法官共同組成一個(gè)合議庭來審理[15]。針對(duì)上述問題，德國、法國、日本的最高法院則構(gòu)建出“大法庭”、“聯(lián)合大法庭”、“混合庭”等的方式來解決此問題[16]。具體情況如下表

從上表可以看出：第一，解決法律適用沖突等重大問題，需要在一般的合議庭之外再設(shè)立一個(gè)合議庭。這個(gè)合議庭職能定位、人員組成均與一般合議庭有所區(qū)別。目前我國在一般合議庭之外設(shè)立審委會(huì)符合國際慣例，并非如部分學(xué)者所述的觀點(diǎn)——取消審委會(huì)[17]，否則一個(gè)法院內(nèi)部的法律統(tǒng)一職能等重大問題則無具體組織來承擔(dān)。

第二，“大法庭”、“混合庭”的主要職能定位是解決法律統(tǒng)一等重大問題。同一法律適用的問題如何解決？當(dāng)然是通過個(gè)案裁判來實(shí)現(xiàn)。何謂重大？各國因文化觀念不同，對(duì)“重大”理解各有差異。但其中對(duì)統(tǒng)一法律適用認(rèn)為是“重大”，符合國際一般規(guī)則。當(dāng)前我國審委會(huì)職能定位于“審判、監(jiān)督、指導(dǎo)”，都是統(tǒng)一法律適用的具體措施，并無不當(dāng)。我國學(xué)者異議較大的是，審委會(huì)屬于法院內(nèi)部最高審判組織，定案機(jī)制并不透明，上會(huì)案件也存在過多的問題[18]。如何界定和限制提交審委會(huì)討論的案件范圍，可以借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，但也要符合我國的制度約束。如有可能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大額經(jīng)濟(jì)案件、當(dāng)事人身份特殊的案件、涉及群體較大，影響社會(huì)穩(wěn)定的案件，在我們文化、觀念、規(guī)范下可判斷為“重大”，然后提交審委會(huì)來討論，并無不妥。

第三，“大法庭”、“混合庭”等審判組織主要采取直接審理制度，而不是“書面審”或“半截審”。如日本《法院法》規(guī)定，判斷是否違憲、變更案例時(shí)，不能在小法庭審理[16]172。美國聯(lián)邦最高法院的案件全部由9位大法官組成合議庭審理。聯(lián)邦法律規(guī)定“滿席”程序，來解決類似案件的裁決可能互相沖突[15]。德國實(shí)行“提請(qǐng)決定”制度，但僅限法律問題[19]。審理方式的選擇、決定的內(nèi)容體現(xiàn)對(duì)審判規(guī)律的認(rèn)識(shí)與理解，也必然受到直接審理、言辭辯論、公開原則等程序原則的制約。我國審委會(huì)是民主集中制原則的體現(xiàn)，而非程序原則的體現(xiàn)，因而應(yīng)有所調(diào)整。通過上述國家實(shí)踐，也可得出這樣結(jié)論：如不限制討論的內(nèi)容，則必須限定審理的方式；如限制討論的內(nèi)容，則不必限制審理的方式；如僅討論法律理解問題，那么可以為“書面審”；如對(duì)案件作出決定，則必須進(jìn)行直接審理。故此，我國審委會(huì)審理方式改革的一個(gè)趨勢(shì)，就是改變目前的“間接審理”為“直接審理”。討論范圍也可以“一分為二”：對(duì)案件討論和對(duì)法律爭議討論。兩者改革路徑如下表：

第四，“大法庭”、“混合庭”等審判組織的人員組成專業(yè)、職業(yè)化。不同于一般審判庭，如日本，一般合議庭可以由3名法官6名裁判員組成[16]178，而“大合議庭”則由院長1人和最高院法官14人組成，即凡法官均參與合議庭。美國則完全由法官組成合議庭，德國也是如此，對(duì)待“重大”問題的處理上，是通過更依賴專業(yè)知識(shí)判斷來獲得權(quán)威和社會(huì)認(rèn)可的。這對(duì)于我國審委會(huì)委員的選任具有啟發(fā)意義，審委會(huì)討論決定的均為重大案件，應(yīng)采取專業(yè)化、精英化模式，而不是“榮譽(yù)化”等。在選任上，各國并無特殊規(guī)定，而是采取與一般合議庭成員或法官“雷同”方法。如日本，大合議庭成員也是各位大法官；美國，“滿席”合議庭成員就是各合議庭成員，并無特殊規(guī)定。

第五，“大法庭”、“混合庭”等審判組織與一般合議庭是平行結(jié)構(gòu)，即“口口”型結(jié)構(gòu)，不像我國目前的“品”字型結(jié)構(gòu)。主要表現(xiàn)：各審判庭的管轄權(quán)均有法律規(guī)定，不存在審者不判問題，如德國《聯(lián)邦憲法法院法》規(guī)定，聯(lián)邦憲法法院由兩個(gè)審判庭組成，每庭擁有8名法官……兩個(gè)審判庭地位平等，每個(gè)審判庭都代表了“聯(lián)邦憲法法院”。審判庭的管轄權(quán)由法律規(guī)定作出[15]65。我國審判組織架構(gòu)為在每個(gè)審判庭基礎(chǔ)上再設(shè)更高級(jí)別的審委會(huì)，是典型的“品”字型結(jié)構(gòu)，是典型的層級(jí)型架構(gòu)，符合我國科層型司法體系。文化、觀念、規(guī)范決定身份認(rèn)同，決定選擇目標(biāo)，審判組織架構(gòu)設(shè)置并無對(duì)與錯(cuò)之分，只有何種設(shè)置對(duì)程序原則落實(shí)更為有效之別。

第六，對(duì)如何處理“重大”問題的策略不同于我國。上述國家的實(shí)踐是依靠專業(yè)化來處理“重大”問題，依靠更多的知識(shí)精英來處理“重大”問題，如美國的“滿席”審判程序、日本的“全員審判”等具有典型的自然科學(xué)特征。我國目前情況下仍是靠行政權(quán)力來解決“重大”問題。如法院內(nèi)部將審委會(huì)定位為最高審判組織，高于一般審判組織等，均是行政化思維在審判中的體現(xiàn)。上述差別根源在于文化差異、觀念結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、國家權(quán)力架構(gòu)等。這也構(gòu)成推進(jìn)和完善我國審委會(huì)制度的一個(gè)約束因素。

四、審委會(huì)改革的基本路徑及對(duì)策根據(jù)上述實(shí)踐和理論分析，改革審委會(huì)的基本路徑有宏觀和微觀兩個(gè)方面：

（一）宏觀路徑：革新審委會(huì)在審判組織間的權(quán)力結(jié)構(gòu)

外部制度因素是人們作出理性選擇的重要條件。改革和完善審委會(huì)制度首先必須考慮審判組織如何架構(gòu)的環(huán)境問題。目前西方國家采取的審判組織建構(gòu)具有典型的特點(diǎn)，即在一般合議庭之外，又設(shè)立一個(gè)合議庭，來協(xié)調(diào)解決一般合議庭的法律適用沖突問題；合議庭與合議庭之間是平行結(jié)構(gòu)，一個(gè)合議庭不能審查另一合議庭的裁判。我國目前合議庭的架構(gòu)為“品”字型結(jié)構(gòu)，如審監(jiān)庭可以審查其他審判庭合議庭作出的裁判。審委會(huì)可以討論所有合議庭討論的案件，具有行政化色彩。這與我國法院管理行政化、法官科層化、審判行政化具有密切關(guān)系，是上述因素的客觀反映，亦是我國獨(dú)特體制下的理性選擇。但從發(fā)展趨勢(shì)來看，對(duì)于一般案件應(yīng)構(gòu)建“口口”字型合議庭機(jī)構(gòu)，明確合議庭的管轄范圍，強(qiáng)化審委會(huì)其監(jiān)督、指導(dǎo)的職能。

但是，對(duì)于重大、疑難和復(fù)雜案件，可以通過修訂有關(guān)法律，突破現(xiàn)有的二元制審判體制為“二元半體制”——“一審+二審/審委會(huì)”，明確賦予審委會(huì)就此類特殊案件進(jìn)行審判的權(quán)能。質(zhì)言之，審委會(huì)可以就個(gè)別案件作出終審判決，但須對(duì)外公開其審判規(guī)則及判案依據(jù)。如前所述，統(tǒng)一法律適用是“大合議庭”、“混合庭”的首要職能，“同案不同判”嚴(yán)重?fù)p害司法公信力、損害司法權(quán)威，故統(tǒng)一法律適用應(yīng)為審委會(huì)的最重要職能。

對(duì)于如何發(fā)揮此項(xiàng)最重要職能問題，一是借鑒域外實(shí)踐，在審委會(huì)內(nèi)部設(shè)立大審判庭，審理重大疑難個(gè)案。為避免“判而不審”，大審判庭審理案件同樣應(yīng)遵循司法程序，在聽取律師的陳述和辯論后作出裁判。當(dāng)然，大審判庭的審判人員應(yīng)針對(duì)個(gè)案的性質(zhì)進(jìn)行專業(yè)分工，避免委員履職“虛化”和“非專業(yè)化”。二是針對(duì)類案發(fā)布指導(dǎo)意見。我國并非判例法國家，法律制度的司法續(xù)造乃是通過指導(dǎo)意見實(shí)現(xiàn)的，故發(fā)布指導(dǎo)意見應(yīng)為工作之要義。

（二）微觀路徑及對(duì)策：鞏固完善審委會(huì)自身運(yùn)行制度

有學(xué)者指出，部分人士明確提出應(yīng)讓審委會(huì)直接進(jìn)入審判活動(dòng)，獨(dú)立開庭審判，但這種觀點(diǎn)缺乏制度基礎(chǔ)，打破我國法院司法審判制度二審終審的原則，形成制度上的第三審，違背既有司法制度和原理[20]。因此，應(yīng)根據(jù)我國現(xiàn)有的司法體制和司法系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)情況，明確審委會(huì)的職能和作用。

1.明確職能，限制案件范圍

我國是典型的權(quán)力社會(huì)、鄉(xiāng)土社會(huì)、熟人社會(huì)，審委會(huì)要主動(dòng)審理有重大影響的社會(huì)案件、群體性案件、信訪案件等為一般合議庭提供“庇護(hù)”。但是，提交審委會(huì)討論案件范圍過寬、過泛，討論案件占比高等問題都是學(xué)者意見比較集中的地方，也是詬病“審者不判、判者不審”的關(guān)鍵所在。

目前情況下可以通過兩個(gè)方式解決：一是增加“庭審親歷”占比?！巴徲H歷”是安徽省為解決“審者不判、判者不審”的一個(gè)創(chuàng)造性舉措。庭審親歷不僅有利于審判規(guī)律的落實(shí)，實(shí)踐證明經(jīng)過“庭審親歷”后，案件發(fā)回率、改判率、申請(qǐng)延期率均大幅度下降。例如根據(jù)調(diào)研，蚌埠中院2014年尚未有一件被發(fā)改。二是附加限制條件?？梢栽凇蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于改革和完善審委會(huì)制度的實(shí)施意見》第8、9、10條確定的案件范圍基礎(chǔ)上再附加限制條件：如“凡上會(huì)案件必有審委會(huì)委員旁聽”等限制。該部分可規(guī)定為：審委會(huì)具有審判、監(jiān)督、指導(dǎo)職能，應(yīng)當(dāng)通過審理典型案件、總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、發(fā)布指導(dǎo)意見來統(tǒng)一法律適用，通過直接審理重大、疑難、復(fù)雜、涉眾、涉穩(wěn)、涉訪案件，減輕其他審判庭社會(huì)壓力。

2.調(diào)整審理方式，拓寬其他功能

在案件范圍縮小的情況下，可以改“會(huì)議式審理”為“直接審理”，采取審委會(huì)委員“滿席合議庭”式來審理重大、疑難、復(fù)雜案件。但是，對(duì)僅限于法律適用問題的，仍可以進(jìn)行“會(huì)議式審理”。上述可規(guī)定為：（1）提交審委會(huì)討論的案件，主審法官應(yīng)提前申請(qǐng)審委會(huì)委員旁聽，對(duì)于合議庭認(rèn)為重大、疑難、復(fù)雜的案件可以在法庭辯論前申請(qǐng)審委會(huì)審理；（2）被發(fā)回重審的案件一般由一審法院審委會(huì)審理，一審法院審委會(huì)審理后，當(dāng)事人又上訴的，二審法院不得發(fā)回；（3）審委會(huì)審理案件可以采取直接審理案件方式和討論決定式審理方式；（4）討論決定式審理僅對(duì)合議庭意見發(fā)表意見，不得提出其他意見，該方式可以對(duì)法律分歧與爭議作出決定；（5）經(jīng)過審委會(huì)委員旁聽的案件，審委會(huì)委員可以針對(duì)案件事實(shí)、法律適用等發(fā)表意見。

與此同時(shí)，在當(dāng)前權(quán)力結(jié)構(gòu)框架下，還應(yīng)當(dāng)拓展審委會(huì)的監(jiān)督功能，尤其是即將建立的錯(cuò)案責(zé)任制實(shí)施問題?！板e(cuò)案”認(rèn)定的主體應(yīng)是審委會(huì)，做出責(zé)任追究的主體也應(yīng)與一般行政處分的主體相區(qū)別，如發(fā)生錯(cuò)案由審委會(huì)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。

3.夯實(shí)基礎(chǔ)工作

首先，委員任職“榮譽(yù)化”問題。應(yīng)當(dāng)樹立靠專業(yè)知識(shí)解決重大、疑難、復(fù)雜問題，而非靠權(quán)力來解決的理念。同時(shí)個(gè)體的決策能力也影響到群體決策的績效。鑒于審委會(huì)處理的均是重大問題，故委員的組成應(yīng)走專業(yè)化、精英化之路，可以借鑒其他國家的做法，將委員同資深法官等同，與業(yè)務(wù)庭庭長等同，實(shí)現(xiàn)審委會(huì)委員自動(dòng)資格獲得制，這樣既能解決“榮譽(yù)化”問題，也能解決行政化問題。其次，明確審委會(huì)發(fā)言的順序。發(fā)言順序是化解從眾現(xiàn)象、權(quán)力壓制的有效方式?？梢越①Y歷淺者先發(fā)言，資歷深者后發(fā)言，院長最后發(fā)言的模式。最后，加強(qiáng)學(xué)習(xí)。例如，據(jù)統(tǒng)計(jì)安徽省法院系統(tǒng)審委會(huì)委員大約有21.9%無審判工作經(jīng)歷，因此加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，尤其是立法背后精神的把握顯得尤為重要。此部分可以規(guī)定如下：（1）審委會(huì)委員一般由具有審判工作經(jīng)歷的法官擔(dān)任，資深法官、業(yè)務(wù)庭庭長、法院聘請(qǐng)的專家學(xué)者當(dāng)然為審委會(huì)委員；（2）審委會(huì)發(fā)言順序?yàn)椋悍前讣鲗徣怂谕ナ业膶徫瘯?huì)委員發(fā)言、案件主審人所在庭室委員發(fā)言、分管該庭室分管副院長發(fā)言、專家學(xué)者發(fā)言、主持人發(fā)言；（3）審委會(huì)應(yīng)定期實(shí)行集體學(xué)習(xí)制度。

五、結(jié)語審委會(huì)制度的改革事關(guān)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整與完善，是推進(jìn)主審法官責(zé)任制、增強(qiáng)合議庭獨(dú)立裁判職能的重要保障措施。審委會(huì)制度調(diào)整涉及因素較多，其中審委會(huì)與合議庭的關(guān)系、審委會(huì)的職能定位、審理模式等是審委會(huì)制度改革完善的核心與關(guān)鍵。雖然各級(jí)法院一直在嘗試采取各種改革措施，回應(yīng)社會(huì)的批評(píng)和建議。但是，這種改革并沒有真正觸及審委會(huì)對(duì)重大疑難復(fù)雜案件的定案機(jī)制。即審委會(huì)作為人民法院的內(nèi)部最高審判組織，從根本上違反了二審終審制的司法審級(jí)制度。

基于國內(nèi)目前司法運(yùn)行環(huán)境和改革的基礎(chǔ)條件等因素，審判委員會(huì)不宜被廢除，但應(yīng)創(chuàng)新制度安排的理念，對(duì)其改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，確定改革的邊界。同時(shí)，為了理順與合議庭之間的關(guān)系，遵循司法審判權(quán)運(yùn)行規(guī)律，可以修改國內(nèi)相關(guān)法律，突破現(xiàn)有的二元制審判體制為“二元半體制”——“一審+二審/審判委員會(huì)”，在審委會(huì)內(nèi)部設(shè)立大審判庭，對(duì)于重大、疑難和復(fù)雜案件進(jìn)行獨(dú)立審判，并按照案件性質(zhì)對(duì)審委會(huì)委員進(jìn)行專業(yè)分工，明確賦予其就重大、疑難和復(fù)雜個(gè)案進(jìn)行審判的權(quán)能及問責(zé)機(jī)制。同時(shí)，積極發(fā)揮審判委員會(huì)的監(jiān)督、咨詢職能，這也是完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)，以及實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制的應(yīng)然要求。ML

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Abstract：Both the CCP’s 3rd and 4th Plenary of 18th Session have advocated to improve the selection mechanism of presiding judges， and to clarify the court responsibility， namely “Judge tries， judge be held responsible”. We can conclude that the reformation of Judicial Committee is imperative. In fact， the discussion about whether to abolish the establishment has been lasted for a long time. The court at all levels has been trying to take all kinds of measures to respond to the critics and recommendations. Considering the current factors of judicial environment and basic conditions， creative conceptions and top level designs are required in the arrangement of the system instead of simple abandonment. Meanwhile， we may make a breakthrough by revising the relative domestic law to add a half to the present binary system. That is to say， “first instance +second instance” plus the Trial Committee. The Judicial Committee has authority to deal with difficult and important specific cases. At the same time， the functions of supervision and consultation should be exerted positively.

Key Words： judicial committee reform； mode design； basic path

本文責(zé)任編輯：龍大軒