國外新能源汽車財稅政策研究及啟示

摘要：在能源危機(jī)、環(huán)境污染和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的多重壓力下，發(fā)展壯大新能源汽車產(chǎn)業(yè)開始逐漸成為世界各國的共同選擇。作為新興產(chǎn)業(yè)，新能源汽車市場的形成需要經(jīng)歷一個培育和發(fā)展的過程，政策的激勵和引導(dǎo)在其中將發(fā)揮重要作用。近年來，世界主要發(fā)達(dá)國家均出臺了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠激勵政策以推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。文章將在梳理研究國外新能源汽車產(chǎn)業(yè)公共政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行思路總結(jié)，以期為相關(guān)政府部門的政策規(guī)劃和制定提供一定的經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞：新能源汽車；政策；經(jīng)驗總結(jié)

一、 引言

在全球能源危機(jī)和環(huán)境污染的雙重壓力下，如何轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的能源利用方式開始成為世界各國亟待解決的問題。在這種背景下，發(fā)展壯大新能源汽車產(chǎn)業(yè)開始逐漸成為世界各國的共識。特別是自2008年全球金融危機(jī)以來，世界主要發(fā)達(dá)國家還將該產(chǎn)業(yè)視為新的經(jīng)濟(jì)增長點。為此，各國紛紛制定了一系列政策以推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從當(dāng)前的形勢來看，這一新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)路線已基本確立，即從混合動力逐步過渡到純電力驅(qū)動。不過，受制于電池技術(shù)、配套基礎(chǔ)設(shè)施和消費成本等多種因素，新能源汽車產(chǎn)業(yè)的實際發(fā)展步伐仍相對緩慢。而且，由于存在外部性等問題，上述制約因素單純依靠市場力量很難克服。因此，推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，公共政策的支持、激勵和引導(dǎo)尤為重要。近年來，我國已經(jīng)有針對性地制定了一些優(yōu)惠政策和扶持措施，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造了良好的政策氛圍。目前，我國已經(jīng)在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和創(chuàng)新、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面取得了較大進(jìn)展。整車銷量也從2012年的不足1萬輛，發(fā)展到2014年的7.4萬輛，但和之前規(guī)劃的“2015年累計實現(xiàn)50萬輛的插電式混合動力和純電動車的目標(biāo)”仍然存在很大差距。從新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來看，其推廣應(yīng)用有明顯的政策依賴性。為此，本文將在梳理研究國外新能源汽車產(chǎn)業(yè)公共政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行思路總結(jié)，以期為相關(guān)政府部門的政策規(guī)劃和制定提供一定的經(jīng)驗借鑒。

二、 各國支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策

作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，新能源汽車產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展離不開政府的引導(dǎo)和支持。目前，世界主要發(fā)達(dá)國家均制定了相應(yīng)的公共政策以促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如歐盟各國普遍都針對新能源汽車的購置出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策（具體見表1）。美國和德國作為全球汽車產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先者，其在新能源汽車產(chǎn)業(yè)方面的公共政策尤其值得我們關(guān)注和學(xué)習(xí)。

1. 美國支持新能源汽車發(fā)展的財稅政策。美國政府高度重視新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在復(fù)蘇與再投資法案（American Recovery and Reinvestment Act）中，政府專門拿出24億美元資金用于支持新能源汽車項目。該筆資金旨在加速提升美國在電池和電力驅(qū)動組件領(lǐng)域的制造能力，推動電動車的發(fā)展。所有資金被分為3大部分：（1）15億美元支持企業(yè)生產(chǎn)電池及相關(guān)組件、加強(qiáng)電池的循環(huán)利用能力。（2）5億美元用于支持開發(fā)機(jī)動車的電力驅(qū)動組件，如電力發(fā)動機(jī)、電動器件（Power Electronics）等。（3）4億美元用于部署插電式混合動力和純電動機(jī)動車進(jìn)行性能測試、建設(shè)充電基礎(chǔ)設(shè)施，其中的一部分也用于教育和勞動力培訓(xùn)以積累電動交通體系所需的人力資本。而具體的支持項目則是由能源署通過競爭性過程選定。

此外，針對新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的各類問題，美國政府還實施了一系列優(yōu)惠和支持政策：

一是對新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈上相關(guān)配套設(shè)施的發(fā)展提供一定的稅收優(yōu)惠。根據(jù)美國政府提出的《能源獨立和安全法案》，無論是新能源汽車制造企業(yè)還是與汽車制造相關(guān)的零部件生產(chǎn)企業(yè)，均可以享受到政府給予的稅收減免政策支持。而且，為了鼓勵相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)能夠替代傳統(tǒng)化石燃料的新能源燃料，美國政府將這種企業(yè)也納入稅收減免政策的適用范圍，具體的稅收優(yōu)惠額度則是依據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行測定。充電設(shè)施作為新能源汽車不可或缺的配套基礎(chǔ)設(shè)施，是新能源汽車產(chǎn)業(yè)得以推廣和發(fā)展的核心支撐。為了鼓勵私人部門加大對這一基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，美國政府專門制定了相應(yīng)的的稅收減免優(yōu)惠政策。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，美國政府將按照充電設(shè)施安裝費用的一定比例給予相應(yīng)的稅收減免，同時，政府對私人部門所能享受的減免額度設(shè)置了上限且這一額度是逐年遞減的。例如，根據(jù)規(guī)定，2010年當(dāng)年的稅收減免金額為充電設(shè)施安裝費用的50%，其中家庭用戶可以享受到的稅收優(yōu)惠上限是2 000美元，而企業(yè)用戶則是50 000美元。2011年當(dāng)年的稅收減免金額為充電設(shè)施安裝費用的30%，其中家庭用戶可以享受到的稅收優(yōu)惠上限是1 000美元，而企業(yè)用戶則為30 000美元。

二是對購置新能源汽車的消費者提供相應(yīng)的財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。2009年7月1日，美國政府推出了一項總額為10億美元的財政補(bǔ)貼計劃，該政策的持續(xù)時間為一年。這項優(yōu)惠政策的主要是向符合節(jié)能條件的汽車消費者提供財政補(bǔ)貼支持，以鼓勵消費者購置能耗效率更高的機(jī)動車。例如，如果消費者新購置的汽車每加侖行駛里程數(shù)比原有汽車提高4公里，就可以獲得3 500美元的財政補(bǔ)貼。不過，根據(jù)該項政策的規(guī)定，隨著能耗效率的提高，消費者所能獲得的補(bǔ)貼額度增幅是遞減的。此外，美國政府還對購置新能源汽車的消費者提供相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。根據(jù)相關(guān)政策，自2010年1月1日起，購置插電式混合動力汽車和純電動汽車的消費者將可以享受到2 500美元～7 500美元的稅收減免優(yōu)惠，優(yōu)惠金額則是參考汽車的動力電池組能量來測定。例如，如果所購買汽車的電池組能量為4kWh，消費者能夠享受2 500美元的稅收優(yōu)惠，如果所購買汽車的電池組能量為16kWh，消費者則能夠享受7 500美元的稅收優(yōu)惠。而且，政府還為上述優(yōu)惠政策設(shè)計了退出機(jī)制——當(dāng)某一廠商銷售的插電式混合動力汽車和純電動汽車的累計銷量達(dá)到20萬輛后，從下一個季度開始，政府提供的稅收減免額度將減少50%，從第四個季度開始會進(jìn)一步再減少25%，從第六個季度開始該產(chǎn)品將不再享受稅收減免優(yōu)惠。

三是通過政府采購的形式擴(kuò)大新能源汽車的市場需求。為了鼓勵各州和地方政府部門加強(qiáng)對新能源汽車政府購買的支持力度，美國政府運用專項財政資金資助實施了一個涵蓋30個地區(qū)的新能源汽車示范性項目。根據(jù)該項目的相關(guān)政策，受資助對象最多可以獲得1 500萬美元的財政資金支持，該筆資金的資助范圍不僅包括各類新能源機(jī)動車輛的購置，還包括新能源汽車運行相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備的建設(shè)、運維支出等。同時，聯(lián)邦政府本級也獲得了相應(yīng)的政府采購支持。按照美國能源法案通過的政府資助計劃，聯(lián)邦政府本級分別在2008年～2010財年享受到了1 500萬美元、2 500萬美元、6 500萬美元的財政撥款支持來進(jìn)行新能源汽車及相關(guān)設(shè)備的購置和租賃。另據(jù)本屆政府的要求，自2015年起，聯(lián)邦政府在實施公務(wù)用車的政府采購時將只考慮各種類型的新能源汽車。

2. 德國支持新能源汽車發(fā)展的財稅政策。和美國一樣，德國政府也將經(jīng)濟(jì)刺激計劃中的相當(dāng)一部分資金用于支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在2009年施行的經(jīng)濟(jì)救助計劃中，德國政府投入大筆資金設(shè)立了專項規(guī)劃項目，用于支持新能源整車研發(fā)及包括充電網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的一系列產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)。

為了保持在汽車領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，德國政府在新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中高度重視對關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)支持。首先，德國政府制定了新能源汽車的技術(shù)路線規(guī)劃并將鋰離子電池技術(shù)確立為相應(yīng)的關(guān)鍵技術(shù)突破點。其次，為保障上述重點項目的順利實施，德國政府牽頭建立了包括汽車工業(yè)界和各類研發(fā)機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的鋰離子電池聯(lián)盟開展跨部門協(xié)作攻關(guān)，并在此過程中提供了高達(dá)6 000萬歐元的財政預(yù)算資助。另外，根據(jù)2011年實施的政府行動計劃，德國將在2013年底之前累計投入20億歐元的財政資金用于資助電動汽車的研發(fā)工作。同時，在新能源汽車產(chǎn)業(yè)的推進(jìn)中，德國政府也高度重視充電基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。按照德國在上述配套設(shè)施方面的規(guī)劃，聯(lián)邦政府將給予總額達(dá)3 600萬歐元的財政資金支持用于擴(kuò)大充電網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模，目標(biāo)是截止到2020年在境內(nèi)擁有90萬個充電站點。

為了推動電動汽車市場的形成，德國政府曾制定了一項政府采購計劃，目標(biāo)是截止到2013年，政府新購買或租賃的機(jī)動車中，10%的機(jī)動車污染排放標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到每公里二氧化碳排放量低于50克。為了保障該項政府采購計劃的持續(xù)推進(jìn)，政府還將電動汽車領(lǐng)域的一些專家納入進(jìn)來，并會同各自治區(qū)和州議員共同制定了相應(yīng)的政府采購指導(dǎo)手冊。而在推動社會需求方面，2012年10月25日，德國聯(lián)邦議院通過的交易稅修正案提出，對于首次登記不晚于2015年12月31日的非混合動力電動轎車和其他機(jī)動車輛，將機(jī)動車稅的免稅時間從5年延長到10年；對于在2016年1月1日到2020年12月31日之間登記注冊的車輛，則可享受5年的免稅優(yōu)惠。另據(jù)2013年聯(lián)邦參議院通過的年度稅收議案，為了鼓勵機(jī)構(gòu)購買新能源汽車，德國還將對電動和混合動力型公務(wù)車實施一定的稅收優(yōu)惠政策。該政策將依據(jù)電池的動力來計算公務(wù)購車的稅收優(yōu)惠額度，優(yōu)惠金額大致相當(dāng)于電池的價格。

三、 國際經(jīng)驗的政策啟示

總結(jié)德國和美國的財稅政策，盡管兩國在具體的激勵措施上存在差異，但有一些優(yōu)秀做法是值得我國借鑒學(xué)習(xí)的：

一是重視財稅激勵政策的系統(tǒng)性。無論美國還是德國，其財稅激勵政策大都具有較為明確的規(guī)劃，且在企業(yè)自主研發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場培育、人才培養(yǎng)、政策法規(guī)等各個環(huán)節(jié)均作出了全面、細(xì)致的安排，保證了較強(qiáng)的可操作性和指導(dǎo)價值。例如，德國政府對于新能源汽車產(chǎn)業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新支持提出了明確的技術(shù)路線規(guī)劃，這有利于技術(shù)創(chuàng)新沿著既定的方向持續(xù)推進(jìn)，從而也有助于確保財政資金支持的效用最大化。相比之下，目前我國的產(chǎn)業(yè)政策還缺乏系統(tǒng)性，且存在各地方政府相關(guān)優(yōu)惠政策不夠協(xié)調(diào)、新能源汽車市場割裂等問題。因此，未來我國在制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策時應(yīng)遵循統(tǒng)籌兼顧的原則，推動各產(chǎn)業(yè)主管部門及地方政府之間的協(xié)調(diào)合作，構(gòu)建更加系統(tǒng)性和中立性的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策體系。

二是相關(guān)優(yōu)惠政策特別是稅收政策的出臺都經(jīng)過立法或議院審議，例如，美國的稅收優(yōu)惠政策一般都會以法案的形式公布實施，德國的稅收優(yōu)惠政策也是經(jīng)議院審議批準(zhǔn)通過之后才開始執(zhí)行。通過這種方式實施稅收優(yōu)惠，保證了相關(guān)政策的合法性，而且能避免政府利用優(yōu)惠政策對微觀市場運行進(jìn)行隨意干預(yù)，這有助于穩(wěn)定各方的市場預(yù)期，避免了政策的隨意性及由此引發(fā)的市場行為扭曲，因此也更有利于發(fā)揮市場機(jī)制在推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的決定性作用。

三是重視對相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是人力資源培育的政策支持。例如，美國復(fù)蘇與再投資法案中的新能源汽車發(fā)展支撐計劃中，專門有一部分資金用于教育和勞動力培訓(xùn)以積累電動交通體系所需的人力資本。德國在“國家電動交通工具發(fā)展計劃”中，也提出要加大對相關(guān)產(chǎn)業(yè)人才職業(yè)培養(yǎng)的支持力度，并特別指出要為本產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的技術(shù)人員提供技能再培訓(xùn)。作為新興產(chǎn)業(yè)，配套基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)人才的相對匱乏均是新能源汽車產(chǎn)業(yè)得以發(fā)展的重要制約，而且這些因素特別是人力資源積累往往也容易被政策所忽視。目前，我國針對新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共政策中也缺乏專門針對產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)的措施。為此，未來的財稅激勵政策在這方面應(yīng)有所加強(qiáng)。另外，政府對于相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)制定相應(yīng)的規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，同時可以考慮在條件合適的地區(qū)通過PPP模式（Public-Private-Partnership，即公私合作模式）引入社會資本參與相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，從而更好發(fā)揮財政資金的杠桿效應(yīng)。

四是重視對于技術(shù)研發(fā)的政策支持。無論是德國還是美國都對新能源汽車所涉及的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)工作給予了高度重視，并專門撥付了大規(guī)模財政資金用于鼓勵研究機(jī)構(gòu)或企業(yè)進(jìn)行研究開發(fā)工作。德國政府采用公共政策和財政資金引導(dǎo)支持工業(yè)界和研究機(jī)構(gòu)合作攻關(guān)的做法尤其值得我國借鑒學(xué)習(xí)。未來，我國也可以考慮設(shè)立專項產(chǎn)業(yè)研發(fā)基金，并鼓勵企業(yè)和科研院所加大產(chǎn)學(xué)研的合作力度，尋求產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)突破。

五是重視財稅政策在電動汽車市場培育初期的推動和支撐作用。與傳統(tǒng)機(jī)動車相比，新能源汽車的私人消費成本相對較高且面臨著配套基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的困境。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，單純依靠消費者的自發(fā)購買行為很難形成足夠的市場規(guī)模，這時就需要充分發(fā)揮財稅政策在市場培育階段的支撐作用。從國外的經(jīng)驗來看，針對私人部門的優(yōu)惠政策主要應(yīng)用于銷售環(huán)節(jié)，使產(chǎn)業(yè)政策的最終受益者為機(jī)動車消費者。而在政府采購環(huán)節(jié)，往往也會引入社會資源（如外部專家）和地方政府力量，并制定詳盡的方案，確保政府采購政策的可實施性和財政資金的效率。

四、 結(jié)束語

推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展是世界各國應(yīng)對能源危機(jī)、環(huán)境污染和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的共同選擇。對我國而言，發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，一方面，該產(chǎn)業(yè)擁有巨大的發(fā)展空間和潛力，也有助于實現(xiàn)我國汽車工業(yè)的彎道超車；另一方面，關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力欠缺、配套基礎(chǔ)設(shè)施匱乏和產(chǎn)業(yè)市場化程度不足等問題也是相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要制約因素。新能源汽車產(chǎn)業(yè)同時具備戰(zhàn)略性和新興性的特征，其在培育和發(fā)展初期離不開政府的政策支持。要推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，既要發(fā)揮政府公共政策在鼓勵政府和企業(yè)投入方面的推動作用，也應(yīng)在充分發(fā)揮相關(guān)政策在新能源汽車市場培育期的引導(dǎo)支持作用。作為政府實施微觀市場干預(yù)的重要經(jīng)濟(jì)和政策工具，財稅優(yōu)惠政策在推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中扮演著重要角色。要充分體現(xiàn)財稅政策的價值，不應(yīng)局限于其在短期內(nèi)的刺激效應(yīng)，而更應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮其在產(chǎn)業(yè)培育期對市場供給和需求的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用，從而推動建立行業(yè)的持續(xù)發(fā)展機(jī)制。

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基金項目：教育部人文社會科學(xué)青年基金項目“基于低碳經(jīng)濟(jì)的中國可持續(xù)發(fā)展研究”（項目號：12YJC630297）。

作者簡介：王坤（1986-），男，漢族，湖北省襄陽市人，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院財政學(xué)博士生，研究方向為財政理論與政策。

收稿日期：2015-08-18。