我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策變遷：回顧、挑戰(zhàn)與展望

王西琴　李蕊舟　李兆捷

摘要：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益凸顯。針對(duì)不同時(shí)期農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)了不同的環(huán)境保護(hù)政策。文章結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以厘清我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策的發(fā)展脈絡(luò)。文章最后簡(jiǎn)要介紹了當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)，展望了我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策的未來(lái)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境保護(hù)；政策回顧；挑戰(zhàn)；展望

自2004年以來(lái)，連續(xù)十二個(gè)中央一號(hào)文件高度集中"三農(nóng)"領(lǐng)域，各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策密集出臺(tái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得長(zhǎng)足發(fā)展。然而，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)政府出臺(tái)了大量政策來(lái)解決農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題。本文結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展歷程，將農(nóng)村環(huán)境政策的發(fā)展脈絡(luò)完整的呈現(xiàn)，為未來(lái)政策改進(jìn)的重點(diǎn)和方向提供決策參考。

一、 我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策歷史回顧

針對(duì)不同時(shí)期農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)了不同的環(huán)保政策，本文主要著力分析我國(guó)出臺(tái)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策中涉及保護(hù)環(huán)境的部分。結(jié)合我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，本文將我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策劃分為5個(gè)階段：

1. 第一階段（1949年～1977年） 以水土保持、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)為主的起步階段。這一階段處于新中國(guó)成立初期，各項(xiàng)工作尚屬起步階段，我國(guó)政府高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，實(shí)行以“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”為主要特征的農(nóng)業(yè)政策，和以工業(yè)化為中心、重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展觀。這一階段對(duì)環(huán)境保護(hù)有了初步的緊迫感，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作開(kāi)始受到關(guān)注。

建國(guó)初期（1949年～1957年），農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)是如何通過(guò)土地改革，提高糧食產(chǎn)量。農(nóng)村政策以農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)工業(yè)化、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平為目標(biāo)，這一階段的農(nóng)村環(huán)境政策以水土保持、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)為主。1949年全國(guó)政協(xié)第一次全體會(huì)議《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，初步提出保護(hù)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的立場(chǎng)。1957年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)水土保護(hù)暫行綱要》成為我國(guó)第一個(gè)綜合性的水土保持政策文件。

大躍進(jìn)及文革時(shí)期（1958年～1977年），我國(guó)農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模毀林開(kāi)荒及圍湖造田等舉措，對(duì)農(nóng)村礦產(chǎn)、土地、森林等資源要素造成極大破壞。為此，國(guó)家圍繞自然資源保護(hù)、水土保持等出臺(tái)的相關(guān)環(huán)境政策都涉及到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。1972年，聯(lián)合國(guó)“人類環(huán)境會(huì)議”在瑞典召開(kāi)，通過(guò)這次會(huì)議，我國(guó)政府認(rèn)識(shí)到中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的緊迫性，次年8月，我國(guó)召開(kāi)第一次全國(guó)性環(huán)境保護(hù)會(huì)議，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)邁出關(guān)鍵性的一步。

2. 第二階段（1978年-1991年）以農(nóng)業(yè)面源污染和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染控制為主的強(qiáng)化階段。這一階段經(jīng)歷了農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革時(shí)期（1978年-1985年）和農(nóng)村市場(chǎng)化改革時(shí)期（1986年～1991年），在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，鼓勵(lì)發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提出了城鄉(xiāng)同步發(fā)展的新目標(biāo)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展在這一時(shí)期取得了超常規(guī)的高速增長(zhǎng)。農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題從一元的農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題過(guò)渡為農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并存的二元環(huán)境問(wèn)題。這一階段農(nóng)村環(huán)境政策圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染防治、農(nóng)村居住環(huán)境改善展開(kāi)，農(nóng)村環(huán)境政策密集出臺(tái)，環(huán)境保護(hù)工作被提到新的高度。

1979年我國(guó)正式出臺(tái)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，要求“節(jié)約農(nóng)業(yè)用水”、“發(fā)展和保護(hù)牧草資源”、“推廣高效、低毒、低殘留農(nóng)藥”。1982年中央一號(hào)文件明確提出我國(guó)必須堅(jiān)持走農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的道路。1983年召開(kāi)的第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議將環(huán)境保護(hù)確定為我國(guó)基本國(guó)策，并要求城鄉(xiāng)同步發(fā)展。1984年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》，首次提出“生態(tài)農(nóng)業(yè)”的概念并針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展方向做出明確規(guī)定。1986年，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》重申保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，并明確要求制止城市向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁污染。1986年農(nóng)業(yè)部在全國(guó)開(kāi)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染源調(diào)查工作、1987年之后實(shí)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境管理、1988年部分地區(qū)開(kāi)始實(shí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排污許可證制度，都對(duì)這一時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染防治起到了促進(jìn)作用。

3. 第三階段（1992年～2002年）污染防治與生態(tài)保護(hù)并重的轉(zhuǎn)型階段。1992年～2002年是農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，在我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)體制全面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的大背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大。1992年受鄧小平南巡講話的鼓舞，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇；2001年，我國(guó)正式成為WTO成員，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村逐步向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌。高速發(fā)展帶來(lái)了更嚴(yán)重的生態(tài)破壞，從這一階段開(kāi)始，農(nóng)村環(huán)境政策開(kāi)始形成經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展觀。政策內(nèi)容更加全面、更加綜合，政策實(shí)施手段也更加細(xì)化和具體，可操作性大大增強(qiáng)。

1992年，聯(lián)合國(guó)召開(kāi)世界環(huán)境發(fā)展大會(huì)，隨后我國(guó)出臺(tái)了《中國(guó)環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》，強(qiáng)調(diào)大力推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)是我國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展必由之路。同年，《中國(guó)21世紀(jì)議程_中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》頒布，提出中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。1996年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》出臺(tái)，細(xì)化有關(guān)部門(mén)要按照“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開(kāi)發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的原則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行管理。1997年，世界環(huán)境發(fā)展委員會(huì)首次提出“追求人與自然界和諧共處的可持續(xù)發(fā)展觀”。 2001年，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》出臺(tái)，對(duì)“十五”期間農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作提出了新的目標(biāo)，具體提出了農(nóng)田灌溉水質(zhì)、農(nóng)村飲用水水質(zhì)、全國(guó)秸稈綜合利用率、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)污水排放達(dá)標(biāo)率等農(nóng)村環(huán)保指標(biāo)。

4. 第四階段（2003年～2012年）以生態(tài)補(bǔ)償和村鎮(zhèn)綜合整治為主的多元化階段。2003年到2012年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村也進(jìn)入新的發(fā)展階段，主要特征是“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，努力實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展階段。2003年，中共十六屆三中全會(huì)提出科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)“可持續(xù)的發(fā)展觀”。2006年，我國(guó)政府推出了可謂農(nóng)業(yè)改革壯舉的農(nóng)業(yè)政策“全面取消農(nóng)業(yè)稅”，啟動(dòng)了適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的農(nóng)業(yè)政策架構(gòu)。這一階段，中央提出“以人為本”的發(fā)展理念，我國(guó)政府從農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、農(nóng)村社會(huì)保障、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展角度對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行布局，農(nóng)村環(huán)境政策的主要目標(biāo)在于改善農(nóng)村人居環(huán)境，提升農(nóng)民生活質(zhì)量。

2004年，《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)正式進(jìn)入全民環(huán)保的新階段。2006年，《國(guó)家農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃》由國(guó)家環(huán)保總局正式發(fā)布，提出了“十一五”期間農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的新目標(biāo)。2007年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求落實(shí)“以獎(jiǎng)促治”，加快用財(cái)政手段解決農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的新方向。2008年我國(guó)召開(kāi)首屆農(nóng)村環(huán)保會(huì)議，提出綜合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把農(nóng)村環(huán)保放到更為重要的戰(zhàn)略地位。

2004年開(kāi)始連續(xù)12年的中央一號(hào)文件高度集中于“三農(nóng)”事業(yè)，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作也受到廣泛關(guān)注和高度重視。2004年中央一號(hào)文件具體提出了“六小工程”、天然林保護(hù)工程和濕地保護(hù)工程等項(xiàng)目；2005年增加了測(cè)土配方施肥、農(nóng)村飲用水安全和水土保持工程的相關(guān)內(nèi)容；2006年新增了節(jié)約型農(nóng)業(yè)、村莊規(guī)劃和人居環(huán)境治理、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制若干規(guī)定；2007年強(qiáng)調(diào)了節(jié)約集約用地、制止污染企業(yè)向農(nóng)村擴(kuò)散，并對(duì)農(nóng)村飲水安全問(wèn)題解決作出具體規(guī)定；2008年新增完善小城鎮(zhèn)規(guī)劃的內(nèi)容；2009年提出了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度以及集約用地制度，并將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)責(zé)任具體到各地方政府的職責(zé)內(nèi)；2010年提出了防止城市工業(yè)污染向農(nóng)村擴(kuò)散的要求。2012年提出了把我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境整治作為環(huán)保工作的重點(diǎn)，并特別強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)村面源污染的控制。這些政策的頒布和執(zhí)行，有效的控制了農(nóng)村污染的進(jìn)一步擴(kuò)展，在部分地區(qū)取得了良好的效果。

5. 第五階段（2013年至今）以生態(tài)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為主的綜合治理階段。2013年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題凸顯，農(nóng)業(yè)資源要素更加緊缺，生態(tài)環(huán)境承載力接近極限，農(nóng)業(yè)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)現(xiàn)象頻頻發(fā)生。黨的十八大召開(kāi)，把生態(tài)文明建提到了前所未有的戰(zhàn)略高度，并提出新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的新目標(biāo)。優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展布局，全面推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，成為此期間關(guān)注農(nóng)村環(huán)境政策的重點(diǎn)。全面推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，是這一階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重中之重。

2013年，黨的十八大報(bào)告中提出建設(shè)美麗中國(guó)的新目標(biāo)，同年中央一號(hào)文件繼續(xù)鎖定“三農(nóng)”，相應(yīng)的提出了建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的新目標(biāo)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是建設(shè)生態(tài)文明的重要組成部分，更是建設(shè)美麗中國(guó)的重要組成部分。一號(hào)文件指出通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和綜合整治等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。2014年中央一號(hào)文件針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，提出八項(xiàng)重點(diǎn)工作。同年，《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作又有了新的標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)格的要求。2015年3月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》，提出實(shí)施水土資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理等重大工程，把促進(jìn)節(jié)約高效用水，防治農(nóng)田和養(yǎng)殖污染，發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)等作為主要工作目標(biāo)。

這一階段，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的政策主要目標(biāo)在于全面提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，從農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展角度對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行總體部署，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作有了更高的要求和目標(biāo)。

二、 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策面臨的主要挑戰(zhàn)

伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村改革進(jìn)程，農(nóng)業(yè)已被證實(shí)為面源污染最廣泛的行業(yè)。經(jīng)過(guò)50多年的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中越來(lái)越受到重視，已經(jīng)出臺(tái)的很多政策也在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮了積極作用。然而，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)保形勢(shì)依然嚴(yán)峻，現(xiàn)有政策仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

1. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間相互制約，使得農(nóng)業(yè)政策與環(huán)保政策面臨取舍矛盾。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》相關(guān)數(shù)據(jù)，1978年～2013年，我國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由1 397億元增長(zhǎng)到96 995.3億元，年均增長(zhǎng)5.8%，飛速的增長(zhǎng)與國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策密切相關(guān)，但與此同時(shí)，在農(nóng)業(yè)政策制定過(guò)程中僅僅或者主要顧及農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展而沒(méi)有或較少考慮農(nóng)業(yè)政策實(shí)施后對(duì)環(huán)境可能造成的負(fù)面影響，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境政策相脫節(jié)，出現(xiàn)“政策真空”。

我國(guó)過(guò)去施行的一系列農(nóng)村環(huán)境補(bǔ)貼政策，短期內(nèi)可以顯著提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，但長(zhǎng)期來(lái)看，不合理的要素價(jià)格必將會(huì)導(dǎo)致不合理的資源利用，最終導(dǎo)致生態(tài)破壞和環(huán)境污染?；?、農(nóng)藥補(bǔ)貼的施行，可以有效降低農(nóng)民的生產(chǎn)成本，同時(shí)也刺激農(nóng)民使用更多的化學(xué)品投入，據(jù)有關(guān)資料顯示，我國(guó)目前化肥農(nóng)藥利用率僅為35%造，造成環(huán)境污染；我國(guó)畜牧業(yè)近年來(lái)發(fā)展迅猛，畜禽養(yǎng)殖總量不斷上升，禽糞便有效處理率極低，成為困擾養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展的重大瓶頸和影響農(nóng)村環(huán)境的突出問(wèn)題。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展造成嚴(yán)重的農(nóng)村工業(yè)污染；農(nóng)村生活打破了過(guò)去的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”。

2. 資金投入不足、監(jiān)管機(jī)制不健全等問(wèn)題極大影響了農(nóng)村環(huán)境政策的執(zhí)行效果。2008年起，環(huán)保部推出“以獎(jiǎng)促治”和“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)財(cái)政資金，到2013年，中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金共投入135億元，支持2.6萬(wàn)個(gè)建制村開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治和生態(tài)示范建設(shè)，5 700多萬(wàn)農(nóng)村人口直接受益。然而，2010年全國(guó)污染源普查顯示，中國(guó)環(huán)保方面城鄉(xiāng)差距非常明顯，農(nóng)村的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護(hù)都需要財(cái)政資金大力投入，應(yīng)適當(dāng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家采用市場(chǎng)化、項(xiàng)目制等舉措來(lái)治理農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題。此外，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行大多依賴于行政手段，在監(jiān)管方面，我國(guó)針對(duì)農(nóng)村環(huán)保問(wèn)題由農(nóng)業(yè)部門(mén)和環(huán)保部門(mén)交叉治理。我國(guó)出臺(tái)了多部農(nóng)村環(huán)境政策，然而具體到農(nóng)村層面，實(shí)際執(zhí)行率卻不盡人意，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保意識(shí)較為薄弱，導(dǎo)致很多農(nóng)業(yè)環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中違背了法律法規(guī)的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，導(dǎo)致執(zhí)行效果大打折扣。

3. 農(nóng)村環(huán)境污染日益加劇要求政策體系更具專業(yè)化、系統(tǒng)化、多元化。我國(guó)的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策早期多集中于水土保持、農(nóng)業(yè)要素保護(hù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染防治幾個(gè)方面，1992年之后逐步增加了控制農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)村生活污染、生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)村居住環(huán)境改善、農(nóng)村飲用水安全建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等多方面內(nèi)容。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程加快，農(nóng)村的污染物排放量還將不斷增加，這些污染既有從工業(yè)和城市轉(zhuǎn)移而來(lái)的，也有農(nóng)村自身產(chǎn)生的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)約有1.5億耕地受到不同程度污染，農(nóng)村有3億多人喝不上干凈的水，在某些領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為超越工業(yè)的主要污染來(lái)源。隨著農(nóng)村環(huán)境的繼續(xù)惡化，要求我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策更加專業(yè)，更加系統(tǒng)，政策工具更加多元。

三、 幾點(diǎn)展望

歷史、現(xiàn)實(shí)、未來(lái)從來(lái)都是相通的?；谵r(nóng)村環(huán)境政策歷史發(fā)展脈絡(luò)，針對(duì)上述面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，本文有如下幾點(diǎn)政策展望。

1. 完善我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)-環(huán)境政策一體化。目前，我國(guó)已經(jīng)整體進(jìn)入“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的新階段，可以預(yù)計(jì)在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)對(duì)農(nóng)民直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等各項(xiàng)惠農(nóng)政策不但不會(huì)取消，而且會(huì)加大力度。將惠農(nóng)政策與農(nóng)村環(huán)保掛鉤，發(fā)揮政策間協(xié)同效益。農(nóng)業(yè)-環(huán)境政策一體化將是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的趨勢(shì)，在制定農(nóng)業(yè)政策時(shí)，必須評(píng)價(jià)其對(duì)農(nóng)村環(huán)境的影響，同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)黨中央“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的總方針。

2. 加大資金投入力度，完善監(jiān)管體系，重視農(nóng)村環(huán)境政策的執(zhí)行效果。利用多種手段來(lái)刺激農(nóng)民環(huán)保的內(nèi)在動(dòng)力，具體表現(xiàn)在：充分運(yùn)用公共財(cái)政政策，實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行低息貸款等經(jīng)濟(jì)手段，建立全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性參與到農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。與此同時(shí)，通過(guò)多種渠道，繼續(xù)大力推行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等手段，推動(dòng)一系列農(nóng)村生態(tài)示范建設(shè)工作的順利開(kāi)展。農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的有效實(shí)施，必須建立自上而下的垂直監(jiān)管體系，專門(mén)負(fù)責(zé)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)。地方政府及其環(huán)保部門(mén)應(yīng)在發(fā)展規(guī)劃中明確相關(guān)部門(mén)的職能范圍，對(duì)各級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職能分配、隸屬關(guān)系做出明確規(guī)定，統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)，避免權(quán)力交叉或者權(quán)力真空。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境政策執(zhí)法，不斷提高基層執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法水平。

3. 政策體系更加專業(yè)化、系統(tǒng)化、多元化。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)的農(nóng)村環(huán)境政策，例如農(nóng)藥管理?xiàng)l例、基本農(nóng)田保護(hù)條例、水土保持法等等，由于缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，在實(shí)際應(yīng)用中存在一定困難。因此，盡快制訂農(nóng)村環(huán)保的專項(xiàng)法律、法規(guī)，約束和規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中對(duì)環(huán)境的危害行為，使農(nóng)村環(huán)境政策更加專業(yè)化，更具可操作性，是我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作未來(lái)的方向和重點(diǎn)。因地制宜制定農(nóng)村環(huán)境政策，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，環(huán)境保護(hù)體系等存在顯著的地區(qū)差異，必須根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)，采取相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)政策措施和方法。同時(shí)，由于農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題的復(fù)雜性，要求在制定農(nóng)村環(huán)境政策時(shí)，必須系統(tǒng)思考，宏觀上要有全局觀、戰(zhàn)略思維，微觀上要綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多元政策工具。

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基金項(xiàng)目：國(guó)家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)（項(xiàng)目號(hào)：2012ZX07501-001）；中國(guó)科學(xué)院開(kāi)放基金（項(xiàng)目號(hào)：KF311201303081）。

作者簡(jiǎn)介：王西琴（1965-），女，漢族，陜西省西安市人，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)管理；李蕊舟（1986-），女，漢族，山西省大同市人，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士生，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)政策與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；李兆捷（1987-），女，白族，云南省大理市人，云南省大理市農(nóng)業(yè)局副主任科員，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

收稿日期：2015-08-21。