海南省在南海行政管理中的職能定位

□張禮祥

海南省在南海行政管理中的職能定位

□張禮祥

南海是我國面積最大、島嶼最多、漁業(yè)和礦產資源最豐富、航道最繁忙的海域，但同時也是領海爭端最多、問題最為復雜的海域。海南省作為南海主管省份，其海洋行政管理職能定位如何，直接關系到南海的有效管理。從歷史上看，地方政府職能定位主要是陸地上的管理，對于地方政府在海洋管理上如何發(fā)揮作用，中央政府沒有明確的規(guī)定。面對南海緊迫的形勢和海南國際旅游島上升為國家戰(zhàn)略，海南省在南海管理中的地位越來越重要，研究海南省在南海行政管理中的職能定位也顯得十分必要。

一、海南省在南海海洋行政管理中的地位和作用

（一）處在維護南海權益的最前沿

海洋的自然特征和海洋開發(fā)利用的特殊性使得海洋管理的范圍已超出了國內管理而走向國際海洋管理，國與國之間的海洋利益糾紛成為當前造成區(qū)域不穩(wěn)定的重要因素。南海海區(qū)擁有豐富的油氣資源使南海有望成為“第二個波斯灣”，區(qū)域外大國和南海周邊國家爭相爭奪南海資源，使得南海權益的爭奪空前加劇。海南地處南海最前沿，在南海行政管理中具有天然的優(yōu)勢，因此，強化海南省在南海行政管理中的作用和地位十分重要。從中央與地方的分工角度來說，國家從主權層面維護南海權益，海南省主要作為執(zhí)法巡查力量彌補中央政府的不便和不足，既符合《海洋法公約》中關于使用非正規(guī)武裝力量解決海區(qū)爭議的規(guī)定，同時也是維護我國海洋權益的重要舉措。

（二）南海開發(fā)的后勤保障基地

南海的有效管理與開發(fā)離不開強有力的后勤保障，海南省是大陸距南海最近的省份，提供后勤保障具有區(qū)位上的優(yōu)勢。經過建省20多年的發(fā)展，海南省基礎設施建設日趨完善，社會、經濟得到了較大程度的發(fā)展。目前海南省已具備了成為南海開發(fā)的物質供應基地的基礎條件。在南海開發(fā)過程中形成海南島——西沙永興島——南沙相關島嶼為基礎的前、中、后三級開發(fā)基地，集中體現并發(fā)揮海南省在南海開發(fā)中的強大后盾和強有力的支援作用，為開發(fā)南海源源不斷地提供各類所需的物資和后勤保障。

（三）南海資源開發(fā)的資金籌措和技術人才儲備基地

從國際情況看，世界海洋經濟經歷了以直接開發(fā)海洋資源的產業(yè)發(fā)展階段跨入了以高新技術為支撐、以經濟發(fā)展、社會和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體協(xié)調發(fā)展的階段。海洋資源的開發(fā)利用是一個復雜的過程，需要大量的資金投入以及先進技術和人才的培養(yǎng)投入。海南省作為我國最大的經濟特區(qū)在政策上享有一定的優(yōu)勢，隨著經濟、社會、教育等全方位的發(fā)展，培養(yǎng)出各類適于海洋開發(fā)與管理的人才。當然，要實現海洋資源的合理開發(fā)利用，海南省在未來的發(fā)展過程中應將科技、人才、融資以及政策支持提升到關系海南未來前景的戰(zhàn)略高度。海南國際旅游島建設以及自由貿易區(qū)的構想對于海南發(fā)揮政策優(yōu)勢進行大規(guī)模融資、吸引高科技人才和具有實力的企業(yè)參與南海開發(fā)與管理有重要的作用。

（四）有利于促進南海獨特旅游資源的開發(fā)與保護

海南國際旅游島建設既是促進海南區(qū)域發(fā)展的國家戰(zhàn)略，也是促進南海旅游資源開發(fā)與保護的重要舉措。近幾年來，海南省的旅游業(yè)發(fā)展迅速、成效顯著，對海南省生產總值的貢獻越來越大。在日趨激烈、雷同的世界旅游競爭市場中，海南省擁有獨特的資源、區(qū)位、生態(tài)和政策上的優(yōu)勢，以其獨特、新穎、健康的精神風貌蓄勢待發(fā)。南海擁有獨特的海洋、海島旅游資源，海南國際旅游島建設將使南海旅游有序、科學、合理開發(fā)，既是對南海獨特旅游資源的有效利用，也是對南海寶貴旅游資源的有效保護。

二、海南省在南海行政管理中的職能定位

目前我國海洋管理體制雖然有了一些新舉措，但仍然是由中央政府統(tǒng)一管理為主。海南省在法律上作為南海行政管理的主體，但事實上在南海管理與資源開發(fā)上話語權十分有限。海南省在南海的行政行為是為了服務于海南省國際旅游島建設和國家挺進南海的發(fā)展戰(zhàn)略，其職能主要圍繞著對海洋的經濟調節(jié)、海洋市場監(jiān)管、社會管理以及海洋公共服務的提供等方面進行。

（一）海洋經濟調節(jié)職能

政府的主要行為在很大程度上是經濟性的，隨著政府對社會經濟生活干預程度的加深，政府在經濟調節(jié)方面的功能大大強化且日益技術化。政府對市場的干預是彌補市場本身的缺陷和不足的表現。海洋經濟具有很強的外部性特征，諸如環(huán)境污染、資源浪費等由于各涉海主體的經濟理性難免會存在“公地”式的悲劇。建設國際旅游島、開發(fā)南海資源需要在充分發(fā)揮市場機制的作用下，堅持和進一步完善政府對經濟的宏觀調控，實現由海洋大省向海洋強省的跨越式發(fā)展。

1.海域功能區(qū)劃

海南省在南海海域進行區(qū)劃時應在統(tǒng)一認識的基礎上經過充分科學論證，依據南海資源開發(fā)后方戰(zhàn)略基地的基本構想將南海海域資源劃分為濱海綜合開發(fā)區(qū)、近海綜合開發(fā)區(qū)和遠洋綜合開發(fā)區(qū)。在濱海開發(fā)區(qū)中主要發(fā)展砂礦、濱海休閑運動、熱帶高效農業(yè)、港口建設、鹽化工和海水綜合利用等相關產業(yè)；在近海綜合開發(fā)區(qū)重點發(fā)展?jié)O業(yè)、油氣、游艇等項目；在遠洋綜合開發(fā)區(qū)形成以遠洋運輸、油氣開發(fā)、海島觀光旅游為主體的一系列產業(yè)，行成遠、中、近相互銜接的產業(yè)鏈條，將豐富的南海資源轉變?yōu)樯鐣敻唬苊饽虾ｉ_發(fā)管理過程中的盲目性和無序性。

2.區(qū)域整合職能

海洋區(qū)域的劃分不僅僅是中央與地方之間職能、利益的分配，同時也是地方與地方之間的利益協(xié)調。關于海南省在南海資源開發(fā)后方戰(zhàn)略基地的定位不僅要求人們對于海南省在南海資源開發(fā)中的地位、作用和任務有明確的認識，而且必須明確僅僅依靠海南省自身的力量無法實現功能定位目標和國際旅游島建設目標。海南省目前的經濟狀況上不足以形成足夠的經濟力量和執(zhí)法力量用于南海資源的開發(fā)與管理，南海資源的開發(fā)必須依靠外部的支持。因此海南省政府在南海行政管理中必須具有一定的前瞻性和導向性，立足于泛珠三角地區(qū)和環(huán)北部灣地區(qū)，甚至和臺灣加強海洋經濟的合作、整合執(zhí)法檢查隊伍。

3.海洋科技發(fā)展

針對目前海南省大多數企業(yè)自身偏小偏弱以至無法成為海洋科技發(fā)展主體的現狀，海南省政府應通過積極的引導措施和政策扶持，加大開放力度，以建設海洋強省為目標，以促進海洋科技成果轉化和產業(yè)化為主線提升海洋經濟的發(fā)展水平。通過政府的政策措施帶領海南省做到傳統(tǒng)產業(yè)支持新興產業(yè)，新興產業(yè)帶動傳統(tǒng)產業(yè)，逐步實現海洋經濟產業(yè)優(yōu)化升級。重點扶持一批掌握核心技術、擁有自主知識產權、技術創(chuàng)新活躍、規(guī)模效益突出的海洋高新技術企業(yè)，同時鼓勵高新技術企業(yè)家洽購合作，形成一批擁有較強科研開發(fā)實力和國際競爭力的大型高新技術企業(yè)集團，以科技創(chuàng)新帶動海南省海洋資源開發(fā)和海洋經濟高端化。

（二）海洋市場監(jiān)管職能

海洋經濟的發(fā)展引起了政府社會治理與公共管理范圍的擴大，海洋經濟健康發(fā)展的關鍵在于政府的管理。海洋市場是正在形成中的新型市場，作為地方政府，海南省在海洋市場監(jiān)管中應突出地方立法和海洋秩序管理。

1.制定地方海洋法規(guī)

法治是現代政府公共管理的基本特征。從國家層面來說，維護海洋權益、規(guī)范海域分配必須加強國家海洋法律體系的構建。從地方層面來說，規(guī)范各類涉海行為、發(fā)展海洋經濟必須強化海洋法律法規(guī)的作用，在國家海洋法律體系的框架內，根據本地區(qū)海洋管理的需要和立法權限，制定與國家海洋法律體系相銜接的本轄區(qū)海洋法律法規(guī)。面對日益增多的海洋事務糾紛，實現海洋開發(fā)管理過程的有法可循、依法保護各涉海主體的合法權益顯得非常必要。總體來說，海南省的地方海洋立法工作逐步向海域規(guī)范化管理，并注重向綜合性和協(xié)調性的方向發(fā)展。

2.海洋秩序管理

實現南海良好的開發(fā)與管理秩序是海南省政府義不容辭的職責。當前存在的制度安排不合理、公共參與缺失及利益分配不協(xié)調等問題是海南省海洋公共政策無序運行的根源所在。長期的無序管理造成了沿海居民和部分組織的先占為主的觀念、執(zhí)法力量的缺乏無法實現對各類違法用海行為的有效打擊等都影響了南海海域行政管理的有效性。依托于高效、統(tǒng)一的海上執(zhí)法力量嚴厲打擊各類違法行為，通過利益整合規(guī)范各利益主體的利益關系，完善社會公眾的海洋參與機制和監(jiān)控機制，實現政策制定的科學化、民主化，避免海洋政策制定、執(zhí)行過程中的盲目性、隨意性和專斷性，實現良好的海洋開發(fā)與管理秩序，促進海洋經濟的和諧運轉，保障海洋事業(yè)的健康、穩(wěn)定、有序的發(fā)展，是海南省在南海管理中的應有職能。

3.海洋產業(yè)引導

產業(yè)政策是指政府為了實現一定的經濟和社會目標而對產業(yè)形成、發(fā)展進行干預的各種政策的總和，包括規(guī)劃、引導、促進、調整、保護、扶持、限制等各種手段。由于海洋產業(yè)具有特殊、不成熟及產業(yè)環(huán)境的不穩(wěn)定性特點，需要政府政策加以規(guī)范、扶持和引導。海南建省辦經濟特區(qū)20多年來初步實現了以海洋漁業(yè)、水產品加工業(yè)、海洋鹽業(yè)、海洋采礦業(yè)、交通運輸業(yè)為主的產業(yè)群。依托于南海資源開發(fā)以及國際旅游島建設的推動，海南省應實現上述傳統(tǒng)海洋產業(yè)的集群化和現代化發(fā)展，并在政策帶動下大力發(fā)展海洋油氣業(yè)、海洋服務業(yè)、海洋旅游業(yè)、海洋生物醫(yī)藥業(yè)以及海水綜合利用等產業(yè)，加大對海洋產業(yè)的宏觀調控力度，進一步優(yōu)化產業(yè)結構，實現傳統(tǒng)產業(yè)帶動新興產業(yè)，新興產業(yè)支持傳統(tǒng)產業(yè)，從而實現全省海洋產業(yè)規(guī)范、有序發(fā)展。

（三）社會管理職能

在海南省海洋事業(yè)的發(fā)展進程中，政府的關鍵性角色在于促進公民海洋觀念的養(yǎng)成和實現海洋事業(yè)主體的多元化，積極推動非政府組織、企業(yè)、公民個人參與到南海開發(fā)與管理建設過程中。

1.海洋意識宣傳教育

中華民族的陸生觀念比其它沿海大國都要強烈些，海洋長期以來只作為人們謀生的一個附屬領域并未形成真正的海洋觀念和社會財富。由于在思想上并未對海洋的開發(fā)與管理形成足夠的重視，導致海南省在發(fā)展過程中未能真正認識到自身的優(yōu)勢所在。提高公眾的海洋國土觀念、增強公眾的現代海洋意識和參與海洋管理的觀念是當前海南省在南海行政管理中的現實需要。地方政府不僅要將海洋經濟發(fā)展與海洋環(huán)境保護、資源的合理開發(fā)有機結合起來，還要建立廣泛參與、高效、靈活的海洋社會管理體制。政府首先要提高各級領導干部的海洋意識，率先樹立海洋發(fā)展觀念；其次要進行全方位的社會宣傳和教育，努力提高全省人民的海洋意識，形成全民自覺保護海洋環(huán)境、維護海洋發(fā)展、參與海洋管理的局面。

2.海洋文化建設

海洋文化是與陸地文化相對應的一種概念，是人們認識、開發(fā)、利用海洋過程中形成的一系列的物質成果和精神成果的統(tǒng)一體。具體表現為人們對海洋的認識、觀念、思想、意識、心態(tài)以及由此而形成的海洋開發(fā)利用方式。海洋事業(yè)的發(fā)展離不開海洋文化這一深層次人文意識觀念、社會組織制度和民眾生活方式等系統(tǒng)的支撐。海洋文化的構建不同于物質建設，其投入與產出之間并不能用簡單的經濟效益來衡量，因此海洋文化的構建必須依賴于政府的投入和主導作用。海南在國際旅游島建設過程中，要深度發(fā)展和不斷創(chuàng)造獨具魅力的海洋文化，立足于在休閑度假、保護海島資源的前提下營造具有海島文化的特色文化氛圍，把海洋文化建成海南國際旅游島的一大特色。

（四）海洋公共服務職能

海洋公共服務是指以政府為主體的公共組織為滿足各類海洋事業(yè)的發(fā)展，保證沿海人民的生產、生活而向各涉海主體提供公共服務的過程，是滿足人們基本共同需要所采取的公共行為。

1.海洋公共產品的供給

作為地方政府，海南省首先要搞清楚海洋公共產品供給的范圍，尤其是弄清楚中央與海南省在南海公共產品供給上的界限，既不能重復供給，也不能無人供給。其次是要建立海洋公共產品供給的運行機制，確保海洋公共產品供給的有序進行。再次是要建立完善的海洋公共產品供給體系，提高海洋公共產品供給的有效性。

2.海上安全服務

海上安全是指政府作為海洋管理主體確保國家海洋主權及各類涉海行為中主體的安全。大致可分為兩個方面來進行分析：首先是國家海洋主權的維護，這主要是中央政府的職責，但海南省在南海權益維護上也有義不容辭的責任，要堅決執(zhí)行中央的維權政策，時刻和中央保持高度一致。其次是保障涉海主體的安全。海南省涉海管理機構在諸如海上交通安全、海洋防災減災、海難救助等基本職責范圍內提供基本的公共服務，保障涉海行為主體的人身財產安全，建立相應的應急方案，加強應急處置的基礎設施建設和海洋災害應急演練，為海南省海洋事業(yè)的發(fā)展提供保障。

3.海洋環(huán)境保護

各海洋開發(fā)主體的逐利行為往往導致了對海洋環(huán)境產生負的外部效應。長期以來海洋作為人類天然垃圾場和凈化場使得海洋環(huán)境日益面臨著嚴峻的考驗。海南省要履行海洋環(huán)境保護職能，強化措施，全面推進海洋工程和海洋環(huán)境評估管理，加強海上執(zhí)法檢查，有效打擊和遏制破壞海洋環(huán)境的違法活動。

本文系海南省社科聯(lián)項目“海南省海洋行政管理體制創(chuàng)新研究”（HNSK(GJ)12-22）；教育部人文社科規(guī)劃項目“三沙市海洋管理體制創(chuàng)新研究”（13YJA810004）；海南省高等學?？茖W研究專項項目“海南省海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制研究——基于整體治理的視角”（Hnkyzy-201404）課題階段性成果。

[1]陳羽逸.海南省海洋產業(yè)發(fā)展路徑研究[D].海南大學，2013.6.

[2]中國海洋信息網.http://www.coi.gov.cn/news/guonei/201 308.

[3]2013年海南省人民政府工作報告[EB/OL].http://www. gov.cn/test/2013-02/20/content_2336438.htm.

[4]2014年海南省政府工作報告[EB/OL].海南省人民政府網http://www.hainan.gov.cn/hn/zwgk/jhzj/zfgzbg/szf/201402/t2 0140211_1151066.html.

作者：海南大學政治與公共管理學院副教授

責任編輯：宋英俊