重慶市推進權(quán)力清單制度的實踐與探索

□金燦燦

☆公共行政☆

重慶市推進權(quán)力清單制度的實踐與探索

□金燦燦

推進權(quán)力清單制度是轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在要求。近年來，重慶市在推進權(quán)力清單制度方面進行了諸多探索。本文力圖對重慶市推進權(quán)力清單制度的成就與問題、現(xiàn)狀與前景進行探討，以期從一個新的側(cè)面為政府改革提供幫助。

一、推進權(quán)力清單制度的重要性和緊迫性

推行權(quán)力清單制度，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措。權(quán)力清單制度是為了規(guī)范權(quán)力運行，把政府及政府部門的行政職能、權(quán)限徹底公布在陽光下，并通過清單方式進行列舉而構(gòu)建的一項權(quán)力規(guī)范制度，在權(quán)力清單制度下各級行政機關(guān)履行職能、行使權(quán)力的范圍邊界，必須依法按照法規(guī)清單運行，不列入清單列舉范圍內(nèi)的職能權(quán)限，行政機關(guān)不許越界行使權(quán)力。

（一）推進權(quán)力清單制度，是依法行政的內(nèi)在要求

推進權(quán)力清單制度是推進依法行政的內(nèi)在要求。依法治國的重點是依法治權(quán)，深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府是全面推進依法治國、建設(shè)法治國家的重要環(huán)節(jié)。推進依法行政，要求建立良好的制度體系和體制機制，用制度管權(quán)管事管人，使政府各部門依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。中央政府高度重視建立和推行權(quán)力清單制度，中央政府領(lǐng)導(dǎo)人將之列為施政三大清單中的一項。[1]從中央到地方各級政府的探索實踐，無一不體現(xiàn)著對加快推進依法行政的迫切需求。

（二）推進權(quán)力清單制度，是監(jiān)督權(quán)力的有效手段

推進建立權(quán)力清單有利于強化對權(quán)力的監(jiān)督。權(quán)力清單制度其目標直指政治現(xiàn)象的核心——權(quán)力。[2]權(quán)力清單制度的推行使權(quán)力在法治軌道上全面正確行使，防止權(quán)力任意擴張，做到“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”。構(gòu)建一套以權(quán)力運行為核心的制度架構(gòu)來規(guī)范權(quán)力運行，既從整體上標明權(quán)力的運行軌跡，又在微觀上劃定部門的權(quán)力邊界，這對于當(dāng)代中國政治和政府的現(xiàn)代化建設(shè)有著重要的意義。

（三）推進權(quán)力清單制度，是依法治市的重要保障

推進權(quán)力清單制度是重慶市依法治市的重要保障。重慶市通過推行權(quán)力清單制度，把重慶市政府部門的權(quán)力和責(zé)任以清單形式明確下來，以明確各級政府該干什么、不該干什么，厘清政府部門哪些權(quán)力應(yīng)該保留，哪些權(quán)力應(yīng)該取消或下放，因而確定政府部門的權(quán)責(zé)內(nèi)容，實現(xiàn)政府法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為，是重慶市依法治市的重要保障。

一項制度的構(gòu)建和推行是一個長期的歷史的過程，權(quán)力清單制度的建設(shè)和推行仍然面臨著相關(guān)制度的缺位，法治保障不足等困境。因此，需要從各級地方政府的經(jīng)驗實踐中發(fā)現(xiàn)問題，并提出可能的政策建議，如此，才能不斷增強權(quán)力清單的制度功效。

從目前重慶市的實踐來看，一些政府部門認識到要公開權(quán)力清單只是“萬里長征第一步”，更為重要的是建立健全權(quán)力清單動態(tài)管理機制，積極推進責(zé)任清單工作，強化權(quán)力監(jiān)督和問責(zé)等工作。

同時，重慶市在2014年入圍全國超級大城市，城市人口多，行政機關(guān)權(quán)力大，以之為考察對象，可以映射出大城市政府職能改革面臨的經(jīng)驗和困難，對在全國推進權(quán)力清單制度可能遇到的工作難點以及風(fēng)險點有一定借鑒意義，為全面建設(shè)和推進權(quán)力清單制度奠定了良好的基礎(chǔ)，有利于提出進一步推行權(quán)力清單制度的實施路徑和戰(zhàn)略構(gòu)想。

二、重慶市推行權(quán)力清單制度的探索與成效

（一）進程：兩個階段

權(quán)力清單制度早在2005年就在全國個別省市開始了試點工作。直到2009年，重慶市部分行政機構(gòu)才開始有權(quán)力清單制度的試行?？疾熘貞c市的權(quán)力清單制度可以分為兩個階段，第一個階段是2009年到2013年之間的權(quán)力清單制度試行階段，第二個階段是2013年到2015年之間的權(quán)力清單制度全面推行階段。權(quán)力清單制度的推行在這兩個階段都遵循著“清權(quán)-制權(quán)”的這個核心路徑。

第一階段，即重慶市政府試行階段的權(quán)力清單制度的推行可以分為崗位清單和職位清單兩項，依據(jù)法律法規(guī)，對政府崗位職位進行清理。典型的崗位清單例子是2009年11月重慶市財政局率先在該市行政事業(yè)單位中公布權(quán)力清單，依法確認295項行政權(quán)力，并在網(wǎng)上公布權(quán)力運行流程圖[3]。其中，295項權(quán)力中機關(guān)各處室246項，局屬事業(yè)單位49項。同時，為了保證權(quán)力不被濫用，重慶市財政局為合法用權(quán)設(shè)了“三道杠”：一是用程序控權(quán)。各處室、單位對依法確認的295項行政權(quán)力分別繪制了流程圖，并在網(wǎng)上公布，誰在哪個環(huán)節(jié)上利用權(quán)力營私舞弊，一對照流程圖便會知曉。二是用標準制權(quán)。堅持在資金分配中，依據(jù)定額、標準、公式量化后的指標，剛性安排資金，減少人為因素。三是用制度管權(quán)。重點對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力進行監(jiān)督，制定了《重慶市財政局工作規(guī)則》、《重慶市財政局行政審批工作規(guī)程》等30個規(guī)則，突出強調(diào)民主決策機制。

另一個職位清單的例子是永川區(qū)。自2009年開始，永川區(qū)作為重慶市兩個黨務(wù)公開試點區(qū)縣之一，大膽探索黨務(wù)公開透明運行工作機制，在重慶市率先開通了“區(qū)委黨務(wù)公開網(wǎng)”，開出了第一份區(qū)委權(quán)力清單。2010年12月，永川區(qū)開出重慶市第一份《永川區(qū)黨代會、區(qū)委全委會、區(qū)委常委會、書記專題會及區(qū)委常委會成員職權(quán)目錄（暫行）》，梳理出區(qū)黨代會、區(qū)委全委會、常委會、書記專題會集體職權(quán)共40項，其中黨代會集體職權(quán)5項、全委會集體職權(quán)9項，常委會集體職權(quán)22項，書記專題會集體職權(quán)4項。[4]

根據(jù)上述重慶市財政局和重慶市永川區(qū)對權(quán)力清單制度的試行經(jīng)驗?zāi)芸闯鰴?quán)力清單制度的運行基本狀況良好，但是權(quán)力清單制度并不是僅僅單純將權(quán)力列出然后公布即可，應(yīng)該本著“能減則減、能放則放”的原則，堅持邊論證、邊清理，響應(yīng)中央簡政放權(quán)的改革方向。

第二個階段，即全面推行階段，在黨的十八屆三中全會之后重慶市政府開始全面推行權(quán)力清單制度。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推進地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”之后，重慶市開始全面推行政府權(quán)力清單制度，從市政府部門到各區(qū)縣政府部門，重點推進行政許可和非行政許可審批事項公開，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。建立行政權(quán)力清單以及運行流程動態(tài)調(diào)整機制，確保管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。

2014年8月5日上午，中共重慶市市委書記孫政才主持召開市委常委會會議，審議通過了《重慶市市級行政權(quán)力清理規(guī)范工作方案》，要求以轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力為核心，對市級行政權(quán)力摸清底數(shù)、全面清理，建立市級行政權(quán)力清單，做到“行政權(quán)力進清單、清單之外無權(quán)力”。這意味著政府一邊要堅持簡政放權(quán)，促進政府職能轉(zhuǎn)變，另一邊要加大向市場、社會和區(qū)縣的放權(quán)力度，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展動力和社會活力，把不必要的審批抓緊放，把不合理的規(guī)定抓緊改，把不規(guī)范的收費抓緊清，把該放的權(quán)力放開、放到位，把該管的事務(wù)管住、管好，努力建設(shè)法治政府、服務(wù)政府和廉潔政府，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在2015年重慶市政府工作報告里，也涉及到政府要加強自身建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府職能，提高治理水平。建立政府權(quán)力清單、責(zé)任清單和負面清單，厘清行政權(quán)力邊界。深入推進政府機構(gòu)改革，合理劃分市和區(qū)縣政府職責(zé)權(quán)限，做到上下聯(lián)動、前后銜接、權(quán)責(zé)一致。

從重慶市政府推行權(quán)力清單制度的第一階段到正在進行的第二階段，重慶市政府始終堅持實事求是、公開透明，堅持依法依規(guī)，確保清理工作精準到位。特別是在全面推進權(quán)力清單制度的第二階段，將政府部門（條）層面和區(qū)縣政府（塊）層面進行了有效結(jié)合，從而使之相互制約相互促進，有利于提高權(quán)力清單制度構(gòu)建的綜合性和完整性。

（二）實踐經(jīng)驗：“3+3”模式

重慶市在推進權(quán)力清單制度實踐中，初步形成了“3+3”模式，即權(quán)力清單制度推行主體包括各級政府及部門，社會公眾，第三方機構(gòu)，同時圍繞這三個主體進行了有機的系統(tǒng)功能體系建設(shè)，即：政府政策建設(shè)、社會公眾監(jiān)督體系建設(shè)、第三方機構(gòu)法規(guī)政策建議體系，建設(shè)三位一體的功能體系。

這樣的模式有著制度建構(gòu)及實踐的學(xué)理依據(jù)，同時在制度實踐中也符合制度運行規(guī)律。就政府層面而言，重慶市政府的主要措施有：市級政府制定工作方案和建立考核指標；推行試點政策并給予下級政府支持。就公眾層面來講，政府部門各單位通過網(wǎng)站建設(shè)“曬權(quán)力”，將政府職權(quán)列出清單、制定權(quán)力流程圖表向社會公示，便將社會公眾納入到權(quán)力清單制度建設(shè)體系中來。就第三方機構(gòu)而言，將學(xué)界納入制度建設(shè)體系中：因重慶市下轄政法類高校，政府權(quán)力清單制度便有了良好的智力支持，政府通過與高校建立良好的互動機制，定時征求學(xué)界意見和尋求法律法規(guī)的支持，重慶市推行權(quán)力清單建設(shè)相較于其他地區(qū)政府便有了相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢。例如，2014年10月26日，重慶市“市級行政權(quán)力清單”清理研究項目溝通協(xié)調(diào)會在西南政法大學(xué)召開，該項工作已完成前期調(diào)研和文件起草、動員培訓(xùn)、部門自行清理三個階段。審核專家將對照法律、法規(guī)、規(guī)章及“三定”規(guī)定，按照清理標準對市政府各部門和有關(guān)單位的清理結(jié)果進行逐項審核，重點對每項行政權(quán)力的保留、取消、下放、轉(zhuǎn)移等提出處置建議。正是這種“3+3”模式的建立保證了多方參與共同推進重慶市權(quán)力清單制度的建設(shè)，這也正是重慶市推進權(quán)力清單制度的一大經(jīng)驗特色。

三、進一步推行權(quán)力清單制度的基本思路

（一）面臨的問題

雖然這樣的模式建立對于建設(shè)和實施權(quán)力清單制度有著長效的促進作用，但模式本身也處在基本架構(gòu)初步形成階段，在具體實踐過程中仍然存在著一些問題。

1.權(quán)力劃分依據(jù)的參考標準不清晰，法理層面權(quán)威性不足?，F(xiàn)行權(quán)力清單制度建設(shè)和推行的主體是政府行政部門，是將行政權(quán)力的規(guī)范作為制度設(shè)計的目的。而從法理層面而言，行政權(quán)作為公共權(quán)力的重要構(gòu)件，其權(quán)威和規(guī)范來源應(yīng)是立法機構(gòu)的立法活動和立法結(jié)果。而在具體實踐過程中，行政部門在對權(quán)力進行劃分和清理時，首先考慮的是如何解決政府機構(gòu)的結(jié)構(gòu)性問題，這樣做當(dāng)然有其合理的依據(jù)，但是法理層面的合理性也是政府劃分權(quán)力的重要參考依據(jù)。因此，政府在推行權(quán)力清單制度的同時，理應(yīng)跳出行政部門的框子，將人大立法機構(gòu)納入進來，從而做到法理層面的合理性，這樣才能保證權(quán)力在權(quán)威和根本依據(jù)上的合理。[5]這也是“法治中國”建設(shè)的題中之意。

2.職權(quán)標準不統(tǒng)一，事權(quán)劃分不清晰，劃分精細化不足。權(quán)力清單制度推行過程中遇到的這類問題其根本是政府結(jié)構(gòu)和政府職能問題，這是當(dāng)代所有現(xiàn)代國家都面臨著的政府問題?，F(xiàn)代國家政府具有大政府的特征，表現(xiàn)在政府結(jié)構(gòu)高度復(fù)雜和精細化，政府部門職能龐雜，各部門職能交叉；公共服務(wù)的對象復(fù)雜且利益多元化。這對政府權(quán)力清單制度的推行造成很大的困擾：職能分離和職能交叉帶來權(quán)責(zé)歸屬問題，如此便會出現(xiàn)職權(quán)具體劃分到各部門時的重疊和沖突；同時，社會生產(chǎn)和生活部門利益多元化的沖突需要協(xié)調(diào)治理，這從另一層面給政府職能的有效履行帶來巨大的壓力，進而造成權(quán)力清單的權(quán)力劃分和原本職責(zé)劃分的沖突。

（二）穩(wěn)步推進權(quán)力清單制定工作的基本思路

盡管政府結(jié)構(gòu)問題普遍存在，結(jié)構(gòu)和職能的挑戰(zhàn)并非一夕一朝之功，但是權(quán)力清單制度正是面對這一問題的有效解決途徑。權(quán)力清單制度的建構(gòu)和推行在這樣背景下大有作為,因此對于重慶市繼續(xù)推行權(quán)力清單制度有以下幾點基本思路：

1.在推行權(quán)力清單制度的同時，把行政權(quán)力與區(qū)域治理有效結(jié)合起來，一個部門負責(zé)行政審批，一個部門負責(zé)市場監(jiān)管，一個部門負責(zé)綜合執(zhí)法，實現(xiàn)行政權(quán)力履行的規(guī)制化、標準化，減少自由裁量和權(quán)力尋租的空間。要把有利于服務(wù)人民、有利于群眾辦事作為推行權(quán)力清單制度的基本出發(fā)點，抓好清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)等主要環(huán)節(jié)，把與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動關(guān)系緊密、審批權(quán)力集中的部門作為重點，把與群眾生活密切相關(guān)的職權(quán)事項放在優(yōu)先位置，著力解決行政許可、行政處罰、行政強制等領(lǐng)域社會反映強烈的突出問題，讓公眾切身感受到改革帶來的變化。

2.考慮到重慶行政單元多，可以多個職能部門聯(lián)合公布“權(quán)力清單”。例如對區(qū)政府各部門和派出機構(gòu)、各鎮(zhèn)人民政府、法律法規(guī)授權(quán)的單位和組織的行政審批、行政處罰、行政征收、行政強制、行政確認、行政裁決、行政給付、行政規(guī)劃、其他行政權(quán)力等9類事項進行全面統(tǒng)一清理，沒有法律法規(guī)、相關(guān)規(guī)范性文件賦予的行政權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任全部被取消。對審查核實的行政權(quán)力分類編制行政權(quán)力清單,建立清單動態(tài)管理機制，沒有納入“權(quán)力清單”的事項一律不得實施。

3.要緊密結(jié)合重慶本地實際制定工作部署，提出有針對性的政策措施。要把推行權(quán)力清單制度與簡政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變等結(jié)合起來，形成一股改革合力。重慶市部分已經(jīng)推行權(quán)力清單制度的部門，要不斷深化和完善；尚未推行的部門，要學(xué)習(xí)借鑒其他地方經(jīng)驗，抓緊做好相關(guān)工作。重慶市政府爭取在2015年年底前、區(qū)縣兩級政府爭取在2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。

任何制度創(chuàng)新都必須立足本國國情，任何制度創(chuàng)新在地方的推進都需要從地方特有的制度基礎(chǔ)出發(fā)，考慮地方獨特的歷史文化、特殊的現(xiàn)實背景等地域因素。重慶市推行權(quán)力清單制度已經(jīng)初步形成了科學(xué)的模式，在堅持這種模式下，政府應(yīng)該把一般慣例與特殊因素相結(jié)合，秉持制度創(chuàng)新與歷史傳承相銜接、近期改革與遠景規(guī)劃相統(tǒng)一、重點突破與綜合施策相協(xié)調(diào)的原則，充分考慮各項事權(quán)的內(nèi)在屬性和外部性、管理信息復(fù)雜程度等因素，通過完善不同層級政府權(quán)力清單制度，建立各級政府分工合理、職責(zé)明確、各司其職、各負其責(zé)、控制有力、運轉(zhuǎn)高效的國家權(quán)力縱向配置與運行機制。

[1]陳月石.李克強詳解三張施政“清單”.[N].東方早報，2014-09-21.

[2]馬雪松.政治世界的制度邏輯:新制度主義政治學(xué)理論研究[M].北京：光明日報出版社，2013.

[3]重慶市財政局公眾信息網(wǎng)[EM/OL].http://jcz.cq.gov.cn/.

[4]中共重慶市永川區(qū)委員會門戶網(wǎng)http://qw.cqyc.gov.cn/.

[5]趙勇，馬佳錚.大城市推行權(quán)力清單制度的路徑選擇[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2015，16卷（2）：12-19.

作者單位：西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯：張波