上海地方標(biāo)準(zhǔn)出臺背后

楊天

2011年11月，上海市老齡辦決定編制上海自己的“指南”，參與編制的單位有19家

復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院教授傅華第一次聽到“老年友好城市”，是在2006年。

那一年，他參加世界衛(wèi)生組織在溫哥華召開的一次大會，與來自22個國家33個城市的專家一起討論如何應(yīng)對老齡化問題。在會上，他首次接觸到這個新鮮的概念。

那次會后，與會的專家回到本國，紛紛開展了“老年友好城市”的前期可行性調(diào)研。

作為中國唯一的參會代表，傅華和他的團(tuán)隊在上海選取位于市中心區(qū)的一個街道、次中心區(qū)的一個街道，以及城郊結(jié)合部的一個鎮(zhèn)為研究現(xiàn)場，圍繞老年人口的生活設(shè)施環(huán)境和社會環(huán)境現(xiàn)狀，對102位老人進(jìn)行訪談。

2007年，根據(jù)各國調(diào)研情況，世界衛(wèi)生組織設(shè)計形成了一套便于城市進(jìn)行自我評估和規(guī)劃發(fā)展藍(lán)圖的指導(dǎo)性手冊——《全球老年友好城市建設(shè)指南》（以下簡稱《指南》）。

《指南》中提出了構(gòu)建老年友好城市涉及的8個主題：室外空間和建筑、交通、住所、社會參與、尊重和社會包容、社區(qū)參與和就業(yè)、信息交流以及社區(qū)支持與健康服務(wù)。

傅華告訴《瞭望東方周刊》，這些有關(guān)城市生活的8個方面相互交叉，相互影響。比如尊重和社會包容可以在建筑物和空間可及性上反映出來，也可以從城市給予老年人社會參與、娛樂和就業(yè)的機(jī)會中反映出來。“所以，對于老齡化問題的思考必須具有系統(tǒng)性?！?/p>

上海是老年友好城市建設(shè)的排頭兵

中國老年友好城市的建設(shè)始于2009年。彼時，上海進(jìn)入人口老齡化城市行列已經(jīng)30年，戶籍人口老齡化率超過20%，常住人口老齡化率超過15%，老齡人口的比重接近全國平均水平的2倍，老齡化程度全國最高。上海也因此成為老年友好城市建設(shè)的排頭兵。

2009年2月，上海市民政局與世界衛(wèi)生組織老齡化和生命歷程司共同召開了視頻會議，討論了上海開展老年友好城市項目的意義和可行性。

世界衛(wèi)生組織國際老年友好城市項目負(fù)責(zé)人約翰·比爾德博士在會上強(qiáng)調(diào)，上海無論從項目開展具備的基礎(chǔ)、人口老齡化帶來的發(fā)展需求、還是從政府體制所具備的優(yōu)勢來看，都是開展該項目最適合的城市。

2009年9月15日，全國老齡工作委員會在遼寧省營口市舉行會議，討論“老年宜居社區(qū)”和“老年友好城市（區(qū)）”的建設(shè)試點工作。會議決定，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，老齡工作基礎(chǔ)較好的東部沿海地區(qū)和東北老工業(yè)基地的6個省份的9個城市和城區(qū)進(jìn)行試點。

接下來的每一年，相關(guān)的試點城市均在增加。上海參與試點的城區(qū)最多，楊浦區(qū)、長寧區(qū)和后來加入的浦東新區(qū)都是“老年友好城市（區(qū)）”的試點，黃浦區(qū)成為“老年宜居社區(qū)”試點。

從指南到導(dǎo)則

雖然世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《指南》提出了8個方面的基本標(biāo)準(zhǔn)，但也同時強(qiáng)調(diào)，這既不是技術(shù)指南，也不是設(shè)計規(guī)范，每一個城市都可以運用其他合適的技術(shù)方法來開展老年友好城市的建設(shè)。

遵循這樣的原則，在中國陸續(xù)展開試點的城市紛紛結(jié)合自己的實際制定標(biāo)準(zhǔn)與實施細(xì)則。比如，湖州設(shè)定了26大項96條具體指標(biāo)，落實到30個責(zé)任部門。青島則將指標(biāo)體系涉及的100項目標(biāo)責(zé)任落實到67個責(zé)任部門。

2011年11月，上海市老齡辦決定結(jié)合試點工作，編制上海自己的“指南”。

“當(dāng)時我們考慮再稱‘指南似乎不好，因為指南指出的是一個大方向，而上海一個地區(qū)還叫指南，太粗。我們就提出叫導(dǎo)則。導(dǎo)帶有指南的方向性，則是具體的規(guī)則?！必?fù)責(zé)起草的上海老齡科研中心主任殷志剛告訴《瞭望東方周刊》。

2014年初，為了推動“老年友好城市”建設(shè)工作的制度化、規(guī)范化和長效化，《導(dǎo)則》正式被確立為上海的地方標(biāo)準(zhǔn)。

《導(dǎo)則》規(guī)定了老年友好城市建設(shè)的戶外環(huán)境和設(shè)施、公共交通和出行、住房建設(shè)和安全、社會保障和援助、社會服務(wù)和健康、文化教育和體育、社會參與和奉獻(xiàn)、社會尊重和優(yōu)待等基本內(nèi)容。

“大部分內(nèi)容與全球指南相似。但我們在其中特別增加了社會保障與援助的條目。這部分在全球指南中是沒有的，是我們的特色?！?/p>

《導(dǎo)則》也借鑒了一些國際上的經(jīng)驗和做法。如，“公共廁所宜配有方便老年人的坐式便器，并安裝扶手，宜配呼救電鈴或同類功能的設(shè)備，以備意外發(fā)生時求救”;“人行橫道線信號燈宜設(shè)置倒計時顯示器，路口宜安裝聽覺信號裝置，綠燈總時長應(yīng)確保安全過街時段，方便老年人有效把握過街時間，提高過街安全性”等。

留出發(fā)展空間

在上海的《導(dǎo)則》中，特別注意到了要留出發(fā)展空間。

這個發(fā)展空間首先是留給具體執(zhí)行的各個區(qū)縣的?！耙驗楦鱾€區(qū)縣情況不盡相同，我們的《導(dǎo)則》沒有規(guī)定一些具體的達(dá)標(biāo)條件，更多地是建議和倡導(dǎo)?！币笾緞傉f。

在他看來，老年友好城市建設(shè)不是花大力氣或很多錢推倒重來，其最需要的反而是挖掘城市自身的潛力和資源。

比如，作為上海的老城廂，黃浦區(qū)地少人多，如果嚴(yán)格以面積作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，黃浦區(qū)的很多指標(biāo)都不達(dá)標(biāo)。因此他們更注重在細(xì)節(jié)上下功夫，把重點放在老式住宅改造等惠民工程方面。

上海大學(xué)社會學(xué)系教授張鐘汝參與過上海市老年友好城市的多次調(diào)研。她告訴《瞭望東方周刊》，在調(diào)研中，除了必須達(dá)成的“規(guī)定動作”外，他們也特別注意各區(qū)結(jié)合自身情況所做的“自選動作”。這種創(chuàng)新分、特色分在他們的調(diào)研打分中大概占到了30%。

《導(dǎo)則》的發(fā)展空間同樣留給了未來。殷志剛介紹，《導(dǎo)則》在今后會不斷完善。

“老年友好城市建設(shè)，只有起點，沒有終點。始終可以搞下去。這和老年人的幸福度和滿意度有關(guān)。老年友好城市始終在路上?！币笾緞傉f。

老年友好的環(huán)境有利于各個年齡段的人群

本刊記者采訪的多位專家都認(rèn)為，目前老年友好城市建設(shè)最大的困難在于大眾對于“老年友好”這一概念的不理解。

上海市靜安區(qū)預(yù)防醫(yī)學(xué)會會長丁曉滄至今還記得，幾年前，當(dāng)他在一個會議上提及上海建設(shè)老年友好城市的構(gòu)想時，遭到了不少人的質(zhì)疑，“在上海這么有活力的城市建設(shè)老年友好，不是顯得太暮氣沉沉了嗎？”

“整個社會還是不太理解為什么要建設(shè)老年友好城市，也不太知道該怎么做。”殷志剛說，老年友好主要是指一個城市從硬件到軟件（硬件主要指安全，環(huán)境等，軟件主要指敬老氛圍等等）對老年人表示出一種友好的姿態(tài)。在這種姿態(tài)下老年人是主動的參與者，而不是被動的、被關(guān)愛的對象。

在傅華看來，老年友好的環(huán)境同樣有利于各個年齡段的人群。比如，空氣和水源質(zhì)量的提高能夠保護(hù)對環(huán)境較為敏感的老年人及兒童，而有保障的周邊環(huán)境能為兒童、青年、女性和老年人提供安全的環(huán)境。

殷志剛也認(rèn)為，激發(fā)社會包括老年人在內(nèi)的所有人群參與到老年友好城市的建設(shè)中來，這是一個非常重要的觀念?！梆B(yǎng)老保障做好了，老年人生活幸福了，年輕人也可以看到這個社會的希望，敢于大膽消費，不再為未來的養(yǎng)老問題擔(dān)憂?！?