武隆縣農民因病因殘致貧問題研究

張小平

中共重慶市委書記孫政才同志在全市扶貧攻堅工作會議上強調：新時期扶貧開發(fā)貴在精準、重在精準，要瞄準貧困戶，找準“窮”根。筆者通過調查發(fā)現，武隆縣有部分農民由于身患重大疾病、特殊慢性疾病及遭遇意外傷害等原因，背負沉重醫(yī)療費用負擔，而導致更加貧困或者返回貧困狀態(tài)。按照市委要求，武隆縣在2016年要擺脫貧困，為此“破解因病殘致貧返貧問題”是一個值得研究的課題。

一、武隆縣因病殘致貧返貧的現狀

疾病已成為農民致貧返貧的首要因素，其引起貧困表現在兩個方面：一是直接引起勞動力短期或長期失能，導致家庭勞動力喪失收入降低而致貧，二是由于因重大疾病花費巨額醫(yī)藥費用導致家庭深度貧困。武隆縣農民因貧殘致貧的情況較為復雜，千差萬別，歸納有以下幾種：

（一）農村家庭因病致貧返貧的多。從扶貧部門統(tǒng)計數據來看，2014年全縣農村建卡貧困戶14009戶，49467人，占農業(yè)人口的16.6%。全縣農村因病致貧返貧家庭有4867戶，16881人，占貧困人口的34.1%，占比較大，但低于全國平均水平37.8%。從民政部門統(tǒng)計的數據來看，2014年農村低保11852人，90%以上是因病致貧?？h醫(yī)保部門初步統(tǒng)計，2014年全年住院病人5萬余人次，參保居民次均住院費用為4266元，總計醫(yī)療費用高達2.13億元；次均住院報銷金額1854元，住院實際報銷比例為43%，總計報銷0.93億元，有1.2億元沒有報銷，由城鄉(xiāng)居民自行承擔。

（二）身患重大疾病深度貧的多。扶貧和民政部門統(tǒng)計，農村患重特大疾病611人，占因病致貧人口的3.6%。因病致貧的家庭中，絕大部分是因為有人患絕癥、重特大疾病，一次性需要支付大額醫(yī)藥費用的家庭。從單次發(fā)生醫(yī)療費用的情況來看，農村居民身患大病致貧的現象比較普遍。農村居民中，累計發(fā)生醫(yī)療費用10萬元以上的2014年有2000余人。

（三）身患特殊慢性疾病致貧的多。困難家庭成員中有身患特殊慢性疾病，需長期服藥，高昂的醫(yī)療費用導致家庭貧困。據初步統(tǒng)計，2014年患有嚴重糖尿病、高血壓、癱瘓、精神類等特殊慢性疾病的有700余人，占因致貧人數的4%。

（四）重度殘疾致貧的多。絕大部分重度殘疾人由于喪失勞動能力，需常年就醫(yī)用藥，需專人陪護，導致家庭致貧的現象比較多。據殘聯(lián)統(tǒng)計的數據，全縣辦理了殘疾人證的農村人口有11152人，其中一、二、三、四級殘疾人分別為1198人、1871人、4540人、3608人，分別占10.7%、16.3%、40.7%、32.4%。屬于重癥殘疾的一級、大部分二級殘疾人家庭基本上都處于貧困水平。

（五）因年老貧困而無錢治病的多。根據實地調研發(fā)現，部分農村家庭因各種原因與老人分家并單獨生活，老人久病后而無子女愿意長期贍養(yǎng)的現象存在，導致家庭貧困而無能力脫貧。

二、導致因病致貧的主要原因和存在的主要問題

（一）醫(yī)療費用成本上升。隨著經濟社會的發(fā)展，現代醫(yī)療技術水平的提升，醫(yī)藥成本均大幅提升，導致家庭醫(yī)療成本逐步升高。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室的醫(yī)療設備和醫(yī)療水平有限，群眾對基層醫(yī)院缺乏信心，對一般能夠在基層醫(yī)療機構診治好的病，也要選擇到更高級別的醫(yī)院，特別是大病患者首選三甲以上大型綜合性醫(yī)院，這也直接提高了醫(yī)療成本。從2014年縣醫(yī)保中心的數據得知，住院次均費用為4266元，其中一級醫(yī)療機構1128元，二級醫(yī)療機構4879元，三級以上醫(yī)療機構13894元。醫(yī)療機構的級別越高，費用越高，一級和三級醫(yī)療機構相差12.3倍。

（二）家庭收入減少，隱形支出較大。農村家庭有人身患重大疾病、重癥殘疾、突遭意外傷害事故、久治不愈的特殊慢性疾病患者，除本人勞動能力的下降或者完全喪失外，還需要家人專人陪護，需要花大量的醫(yī)療費用，家庭收入大幅減少或失去經濟來源，這些都在很大程度上給家庭帶了沉重的經濟壓力，增加了致貧的程度。

（三）大病醫(yī)療費用報銷比例不高?，F行新農合政策是由全市統(tǒng)籌，對就診醫(yī)療機構、用藥目錄和報銷費用比例等都有明確規(guī)定。因報銷局限于基本用藥、基本治療，所以有部分治療和藥品是自費。2014年，武隆縣城鄉(xiāng)居民次均住院金額為4266元，實際報銷金額1854元，住院實際報銷比例為43%。其中一級醫(yī)療機構報銷67%，二級醫(yī)療機構報銷47%，三級以上醫(yī)療機構報銷30%。越是重大疾病，越是在高一級醫(yī)院就診其醫(yī)療費用報銷比例越低。

（四）農村殘疾人就業(yè)較困難，救助力度不是很大。農村的殘疾人情況復雜特殊，全縣一、二級殘疾人3069人，只有部分盲人或者健康狀況稍好的，少數能就業(yè)以外，多數沒有就業(yè)。三、四級殘疾人8220人，據初步統(tǒng)計20%左右在市、縣企業(yè)上班以外，80%在家務農，收入不高。雖然殘聯(lián)在低保、大病保險等政策上給予救助，新型合作醫(yī)療籌集資金由相關部門按最高標準代繳，但是在費用報銷上不能夠全部報銷，現金救助的力度不大，特別是重癥殘疾人，生活不能自理那部分人，生活狀況較差。

三、改變因病殘致貧返貧的建議

從本次調研的情況來看，武隆縣因病殘致貧現象仍然比較突出，重病大病、重癥殘疾、重大慢性疾病仍是我縣部分家庭承受不起的痛，是新時期扶貧工作的重點，是精準扶貧、精準脫貧的難點。為此，調研組提出以下建議。

（一）動態(tài)管理，精準幫扶。全面準確掌握全縣因病殘致貧家庭情況，重點對因病殘致貧的特困家庭進行幫扶，擺脫貧困。

1.摸清情況，建立數據庫。一是要地毯式摸底，全面掌握我縣因病殘致貧家庭的詳細情況。要通過個人申請，登門走訪、入戶登記，村社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)核實、張榜公布等程序，對轄區(qū)內因病殘致貧家庭人員、健康狀況、家庭收支、醫(yī)療費用及致貧原因等情況進行全面細致的調查摸底，建立臺賬。二是整合扶貧救助、民政低保、醫(yī)療保險、殘聯(lián)救助、紅會救助信息系統(tǒng)，精準建立因病殘致貧家庭情況、社會救助項目、救助頻次和金額等信息為一體的信息數據庫。

2.實時監(jiān)測，動態(tài)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部以及結對幫扶干部對因病家庭進行實時監(jiān)測機制，做到每月更新，動態(tài)管理。讓新發(fā)生的和已經脫貧的家庭公開透明，讓因病家庭得到及時救助，不發(fā)遺漏。已經脫貧的家庭不重復救助，讓救助工作更加科學、合理、公開、公平。

3.建立基金、長效救助。政府要進一步加大投入，整合部門專項資金用對重大疾病、重度殘疾、特殊慢性疾病的家庭，要在現有各種救助的基礎上對個人醫(yī)療費用自付部分進行二次補償，建立長效救助機制。一是建立救助基金。要按照“資金整合、集中使用”的原則，財政每年預算一部分，整合民政、醫(yī)保、工會、殘聯(lián)、紅會、社會捐助資金等，建立全縣因病殘致貧特困家庭救助專項基金，專門用于對因病殘致貧特困家庭的重點救助。二是分類救助。按照“以人為本、公正公開”的原則，以因病殘致貧家庭信息數據庫為基礎，確定救助對象。由縣政府分管領導牽頭，民政、衛(wèi)生、人社、財政、工會、紅會、殘聯(lián)、監(jiān)察等部門單位聯(lián)合組成因病殘致貧家庭救助審核小組，對救助對象嚴格審核把關，對因病殘貧困程度和自付部分數額大小來核定救助金額。三是公開透明救助資金。對因病殘致貧對象的救助，按照“一事一議、特事特辦”的原則。不定期召開審核小組會議，確定救助標準，向社會進行公示，接受社會監(jiān)督。

（二）創(chuàng)新舉措，加快改革。政府要不斷創(chuàng)新思維，多措并舉，不斷提高因病脫貧的效果，達到精準扶貧的目標。

1.加大宣傳力度，提高健康衛(wèi)生意識?？h級宣傳、衛(wèi)生、扶貧等部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要通過電影、送文化下鄉(xiāng)、報刊、宣傳小冊子、宣講等形式，進一步加大對農村健康衛(wèi)生知識的宣傳力度，提高農民公共衛(wèi)生知識、疾病預防知識。環(huán)保、建委等部門要不斷改善農村衛(wèi)生環(huán)境，改造農村廚房、廁所、院壩以及房屋周邊的衛(wèi)生環(huán)境，減少患病的土壤。把改變農村衛(wèi)生環(huán)境，降低農民患病率納入相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社目標考核任務。

2.加大投入力度，改善基層醫(yī)療條件?？h政府要加大投入，要切實加強醫(yī)療服務體系建設，改善基層醫(yī)療硬件設施。要建好鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村級衛(wèi)生室，增加醫(yī)療設備，配齊配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村醫(yī)生，不斷提高基層公共醫(yī)療服務水平，提升群眾對基層醫(yī)療機構的信心。讓農民自愿到村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構就診，達到逐級轉診、雙向轉診，做到患者小病不出村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中病不出縣，從整體上降低醫(yī)療成本。

3.加大醫(yī)療改革力度，降低農民的就醫(yī)成本。一是擴大報銷范圍、提高報銷比例?？h政府要積極向市政府或者市級衛(wèi)生部門建議擴大新型農村合作醫(yī)療報銷范圍，減少自費藥品的種類和數量，降低或者取消住院起付線，住院提高報銷比例。對于未納入大病醫(yī)療統(tǒng)籌范圍的、長期用藥的慢性病種和病人要增加特殊門診治療的補助。二是提高縣級醫(yī)療改革實效。改變目前醫(yī)療機構按醫(yī)生業(yè)績實施績效考核的分配方式，嚴格杜絕醫(yī)生給病人開大處方，多開自費藥品等，切實降低醫(yī)療費用?？h級醫(yī)療機構需要晉級晉職或者剛參加工作需要轉正的醫(yī)生要形成到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層醫(yī)療服務的機制，要分類提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)生和鄉(xiāng)村醫(yī)生的待遇，改變鄉(xiāng)、村醫(yī)療機構留不住醫(yī)生的現狀。三是衛(wèi)生部門和醫(yī)保部門積極探索出臺單病種控費措施，對常規(guī)性疾病住院費用報銷比例降低，來提高和保障重大疾病的報銷比例。各種救助基金也要減少在一般性疾病方面的救助比例，騰出資金用于重大疾病、重癥殘疾、特殊慢性疾病和意外傷害等醫(yī)療救助，不斷提高醫(yī)保救助基金的使用效益。

4.加大商業(yè)保險力度，建立重大疾病自費部分商業(yè)保險。政府要積極主動與商業(yè)保險機構合作，探索建立重大疾病自費部分商業(yè)保險，為重大疾病家庭增加一層保障。在現有的醫(yī)保政策報銷和各種政策救助后不能報銷那部分自付費用，由商業(yè)保險來承擔一部分。自付費部分商業(yè)保險的保費籌集，建議全縣城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一參保，對農村因病因殘?zhí)乩Ъ彝ビ韶斦鉀Q大部分，個人承擔小部分。這樣可以降低農村家庭重大疾病自付費用。

5.加大社會扶持力度，架起愛心橋梁。一是政府要要動員全社會力量積極參與因病致貧特困家庭的幫扶，引導、鼓勵慈善組織、企事業(yè)單位、專業(yè)社會工作服務機構和志愿者、愛心人士、社會賢達、社會工作者，通過公開因病因殘致貧家庭的詳細資料，主動建立“一對一”幫扶。二是要動員武隆籍在外工作或創(chuàng)業(yè)的成功人士積極捐款，建立專項幫扶基金，加大對因病殘致貧家庭的救助。三是教育部門要根據需求，采取減免相關費用、發(fā)放助學金、給予生活補助、安排勤工儉學等方式，對因病殘致貧家庭學生進行教育救助。

6.加大定向扶持制度，做好“一對一”精準幫扶?？h級各級干部要以黨的群眾路線教育實踐活動為載體，廣泛開展干部長期“一對一”結對幫扶因病殘致貧家庭的活動。建立每位在職干部（教師和醫(yī)生等事業(yè)干部）結對扶持一戶或多戶因病特困戶，定期或不定期深入幫扶對象家中，進行生產和生活幫助。特別就醫(yī)就業(yè)、小孩上學、產業(yè)發(fā)展等方面獻計獻策，直到脫貧為止。

7.加大尊老養(yǎng)老教育力度，樹立孝敬父母的社會氛圍?？h級相關部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部要開展對農民孝敬老人的教育活動，讓社會充滿親情，對因病致貧的老人，要讓所有子女和親屬主動瞻養(yǎng)。

（三）整合資源，增強造血功能。政府要整合各種資源，積極為因病殘致貧家庭創(chuàng)造各種有利條件，努力搭建因病殘致貧家庭的自救平臺，提高自救能力。

1.提高就業(yè)技能。要整合各部門單位和全社會的資源，充分發(fā)揮“陽光工程”等項目的培訓功能，對因病殘致貧家庭中有勞動能力、無就業(yè)技能的勞動力（含康復后的患者）組織免費的、中短期且針對性、實用性較強的職業(yè)技能和實用技術培訓，提高家庭自力更生的能力，特別是對有勞動能力的殘疾人，要通過開展崗前培訓，增強家庭的“造血功能”。

2.拓寬就業(yè)渠道。政府出臺有關政策，為因病殘致貧家庭搭建好就業(yè)平臺。政府要在本縣組織的各類招聘會中，適當提供和優(yōu)先滿足因病殘致貧家庭求職人員；在本縣工業(yè)園區(qū)企業(yè)用工上，優(yōu)先因病殘致貧家庭求職人員。要對吸納因病殘致貧家庭中的勞動力（或者已經康復的患者、具有一定勞動能力）、有勞動力的殘疾人就業(yè)的企業(yè)，實行稅費減免、貸款貼息、資金補償等多種激勵措施，鼓勵企業(yè)為因病殘致貧家庭提供適宜的就業(yè)崗位。要對企業(yè)約定，對有就業(yè)能力的殘疾人，用工單位不得歧視，切實維護好其合法權益。

3.鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。要鼓勵因病殘致貧家庭、殘疾人積極自主創(chuàng)辦微型企業(yè)。各級政府要根據創(chuàng)業(yè)需求，提供各種有利于創(chuàng)業(yè)的優(yōu)越條件，要降低因病殘致貧家庭及成員申辦實體、個體戶的“門檻”，簡化辦理程序，提供啟動資金，進行稅費減免等；要對有因病殘致貧家庭參與聯(lián)辦的個體戶和私營企業(yè)，根據規(guī)模和效益，給予適當的稅費優(yōu)惠；要充分發(fā)揮金融機構的作用，要在銀信部門開設小額低（免）息專項貸款業(yè)務，對因病殘致貧家庭和殘疾人創(chuàng)業(yè)予以資金支持，幫助他們獲得寬松創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

作者單位：中共重慶市武隆縣委黨校

責任編輯：胡 越