秦巴山區(qū)避災(zāi)移民搬遷政策執(zhí)行的效應(yīng)分析

何得桂+董倩倩+曾昌儉

摘要：貧困山區(qū)實(shí)施避災(zāi)移民搬遷政策是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、擺脫貧困的有效路徑?；趯?shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在一系列制度安排和行政行為的有力推動(dòng)下，作為挖“窮根”與拔“險(xiǎn)根”為核心追求的陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷活動(dòng)總體向好，從高寒偏遠(yuǎn)和深受災(zāi)害威脅村莊搬遷出來(lái)的群眾生活條件得到了明顯改善；與此同時(shí)，避災(zāi)移民搬遷不僅僅是簡(jiǎn)單地“搬家”和物理空間的變化，還是增強(qiáng)社會(huì)互動(dòng)、推動(dòng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)程。山區(qū)避災(zāi)移民搬遷政策在基層實(shí)踐中取得了一定程度的群眾滿意，社會(huì)認(rèn)可，國(guó)家支持和生態(tài)良好等若干預(yù)期成效。

關(guān)鍵詞：避災(zāi)移民；移民搬遷；政策執(zhí)行；社會(huì)互動(dòng)；精準(zhǔn)扶貧；成效

中圖分類號(hào)：D632.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

被稱為新中國(guó)成立以來(lái)“最大規(guī)?！钡年兡系貐^(qū)避災(zāi)移民搬遷工程是一項(xiàng)區(qū)域性的重大移民工程，也是陜西省的發(fā)展工程和惠民工程。它于2011年5月6日正式啟動(dòng)實(shí)施，計(jì)劃通過(guò)十年（2011-2020年）的時(shí)間對(duì)陜南地區(qū)（商洛、漢中、安康）28個(gè)縣（區(qū)）中的60萬(wàn)戶、240萬(wàn)人進(jìn)行遷移，所規(guī)劃的公共財(cái)政投資至少達(dá)1110億元。因?yàn)榈刭|(zhì)災(zāi)害移民、洪澇災(zāi)害移民、生態(tài)移民、扶貧移民等多種類型的移民搬遷活動(dòng)都有所涉及，它被統(tǒng)稱為避災(zāi)移民搬遷。對(duì)于這項(xiàng)史無(wú)前例的移民工程，學(xué)術(shù)界給予了廣泛關(guān)注并產(chǎn)生了諸多研究成果。[1-2] 但是已有研究的關(guān)注點(diǎn)側(cè)重于政策出臺(tái)的背景和價(jià)值，[3]政策執(zhí)行的困境，[4]移民社區(qū)治理，[5]移民生計(jì)發(fā)展[6]以及如何進(jìn)一步優(yōu)化政策安排[7]等方面，還相對(duì)地缺乏對(duì)這項(xiàng)大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷政策執(zhí)行效果的評(píng)估與分析。避災(zāi)移民搬遷政策在山區(qū)實(shí)踐中到底取得怎樣的成效，還有待考察和分析。本研究將從實(shí)證調(diào)查出發(fā)，從經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)成效和社會(huì)效應(yīng)等三個(gè)維度對(duì)以陜南地區(qū)為代表的秦巴山區(qū)移民搬遷政策執(zhí)行效果進(jìn)行較為系統(tǒng)地評(píng)估，試圖拓展既有研究的議題。

一、經(jīng)濟(jì)效益較為突出

陜南避災(zāi)移民搬遷工程最為直接和明顯的是其經(jīng)濟(jì)成效?！皩?duì)多災(zāi)多難的陜南而言，它的實(shí)施可能足以與廢除幾千年來(lái)的農(nóng)業(yè)稅政策相提并論。[8]”這是因?yàn)?，減少災(zāi)害事實(shí)上是等于在增加效益。到2013年底，已有20.0723萬(wàn)戶，75.35萬(wàn)人搬進(jìn)新房，累計(jì)完成投資374.87億元。從高山偏遠(yuǎn)村莊遷移出來(lái)群眾的生活條件明顯改善。搬遷戶從“隔山為鄰、十里同村”偏遠(yuǎn)危險(xiǎn)的深山區(qū)搬到水、電、路、訊、視、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善，醫(yī)療、教育、文化、出行辦事等服務(wù)較為便捷的移民搬遷安置社區(qū)，從原先居住的土坯房搬遷住進(jìn)了外墻有民俗文化傳承、室內(nèi)家電一應(yīng)齊全的磚瓦房或樓房，三市累計(jì)增加搬遷群眾財(cái)產(chǎn)161億元。

陜南三市2013年度共建設(shè)622個(gè)移民集中安置項(xiàng)目，完成126億元的投資；其中：開(kāi)工建設(shè)了526個(gè)集中安置項(xiàng)目，建成6.02萬(wàn)套移民安置房，占到年度所計(jì)劃的6萬(wàn)套（戶）的100.3%；安置了6.02萬(wàn)戶移民搬遷家庭，占到2013規(guī)劃任務(wù)的100.3%。其中：陜南移民集中安置率是91%，集中安置的戶數(shù)為5.48萬(wàn)個(gè)，安置受地質(zhì)威脅戶1.17萬(wàn)戶、洪澇災(zāi)害威脅戶1.16萬(wàn)戶，占安置總戶數(shù)的38.7%；特困戶免費(fèi)入住安置房，安置特困戶0.53萬(wàn)戶、五保戶0.22萬(wàn)戶，占安置總戶數(shù)的12.5%。三市城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)安置移民4.56萬(wàn)戶，城鎮(zhèn)安置率為75.7%，超額15.7%。樓房化安置3.86萬(wàn)戶，樓房化安置率為64.1%。統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建安置4.43萬(wàn)戶，統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建率為73.6%，超額13.6%。抽查2013年度建設(shè)的373個(gè)集中安置點(diǎn)“小配套”建設(shè)情況，計(jì)劃建設(shè)小配套項(xiàng)目1865個(gè)，完成1850個(gè)，占99.2%。核查2011-2012年100戶以上集中安置點(diǎn)“大配套”建設(shè)情況，計(jì)劃建設(shè)大配套項(xiàng)目1500個(gè)，完成1481個(gè)，占98.7%。抽查2012年度搬遷安置戶3.14萬(wàn)戶入住情況，已搬遷入住2.68萬(wàn)戶，入住率為85.4%。抽查2012年度55個(gè)集中安置點(diǎn)搬遷群眾入住后管理情況，54個(gè)完成社區(qū)建設(shè)，開(kāi)展有序管理，占到了98%。

2011—2014年安康市累計(jì)搬遷了近37萬(wàn)人，占到總規(guī)劃戶數(shù)的42%，完成投資200多億元。四年來(lái)陜西省直接投資近百億元，拉動(dòng)投資200多億元，建設(shè)了853個(gè)集中安置社區(qū)，投資大、效果好，不僅群眾受益，而且有力地拉動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化率將提高近15 個(gè)百分點(diǎn)。特別是四年來(lái)搬遷危居困難群眾2.23萬(wàn)戶、特困戶1.16萬(wàn)戶、受災(zāi)害威脅群眾3.3萬(wàn)戶，展現(xiàn)出了陜南移民搬遷的“民生工程”的特征。

2014年陜西省給漢中市下達(dá)移民搬遷任務(wù)2.2萬(wàn)戶8.36萬(wàn)人。全市已建設(shè)移民搬遷集中安置點(diǎn)164個(gè)，集中安置移民1.99萬(wàn)戶，集中安置率90.5%，城鎮(zhèn)安置率84.6%，統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建率90.2%，各項(xiàng)指標(biāo)均高于全省考核指標(biāo)。集中安置開(kāi)工建房1.99萬(wàn)戶，占到集中安置計(jì)劃任務(wù)的100%，其中主體在建3608戶，主體完工7175戶，達(dá)到入住條件9123戶；分散安置開(kāi)工2094戶，占分散安置計(jì)劃任務(wù)的100%，主體已全部完工，按照省上時(shí)間節(jié)點(diǎn)已順利完成了年度任務(wù)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少已搬遷的農(nóng)戶反映，“搬下來(lái)好呀，地勢(shì)平坦、開(kāi)闊，不用像住山上那樣爬坡了，出門散步方便安心，心情比過(guò)去好多了?！痹瓉?lái)的土木結(jié)構(gòu)房變成樓房以后，不少搬遷戶將遷出村莊中的土地流轉(zhuǎn)了出去，每畝能拿到600-800元的流轉(zhuǎn)費(fèi)，有的還可以到移民安置社區(qū)附件的農(nóng)業(yè)園區(qū)或工業(yè)小區(qū)打工掙錢。目前“共流轉(zhuǎn)耕地10萬(wàn)多畝、林地30多萬(wàn)畝，培育了一批農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶和農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司?！焙茱@然，陜南移民搬遷加快了土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加了他們的財(cái)產(chǎn)性收入?！鞍徇w搬出新天地，移民移出好日子”……這些貼在安置房門前的春聯(lián)，道出了廣大避災(zāi)扶貧移民的共同心聲。目前，“陜南移民搬遷群眾已有22萬(wàn)余群眾接受就業(yè)培訓(xùn)，8萬(wàn)余人到產(chǎn)業(yè)園就業(yè)，不少山區(qū)群眾通過(guò)搬遷改變了命運(yùn)?！雹贋橥苿?dòng)陜南移民搬遷對(duì)象做到“就業(yè)致富”，漢中市洋縣出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)移民搬遷就業(yè)致富優(yōu)惠政策》，主要舉措有“鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)扶持、技能培訓(xùn)”等。洋縣陜南移民搬遷辦2014年已累計(jì)向移民搬遷對(duì)象進(jìn)行免費(fèi)技能培訓(xùn)，同時(shí)發(fā)放8000余本的《技能證書(shū)》，免費(fèi)介紹了2661人進(jìn)行勞務(wù)輸出，介紹1389人移民對(duì)象就近從事第二、三產(chǎn)業(yè)。安康市3年來(lái)已經(jīng)爭(zhēng)取中省直接投資42億元，累計(jì)拉動(dòng)投資超過(guò)150億元，全市城鎮(zhèn)化率由2010年34.6%提升到2013年41%，每年提升近兩個(gè)百分點(diǎn)。②

以安康市為例，截止目前，全市累計(jì)搬遷安置了7.5萬(wàn)戶28.6萬(wàn)人，約占十年搬遷總?cè)蝿?wù)的34%，直接投資超過(guò)100億元。如果從整個(gè)陜南地區(qū)來(lái)看，“據(jù)統(tǒng)計(jì)，4年來(lái)，陜南移民搬遷包括群眾自籌資金、吸納社會(huì)資本、整合各類項(xiàng)目資金等共投入469億元，其中省級(jí)投入126億元，市縣配套41億元?！睂?shí)現(xiàn)了投資拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，探索出一條推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新路子。

案例1 “前幾年，一到七八月份汛期的時(shí)候，我們那里晚上根本不敢睡覺(jué)，只要下大暴雨，就有可能發(fā)生山洪和泥石流，我住的房屋隨時(shí)都有被沖毀的可能?！被貞浧鸢徇w前的居住條件，董所學(xué)③就搖起頭來(lái)。它原先居住于丹鳳縣武關(guān)鎮(zhèn)羅子村的一條深山溝中，那里背靠山坡、前靠山溝，孩子上學(xué)不便、家人出行艱難；修建于上世紀(jì)80年代的三間瓦房，被2010年“7·23”那場(chǎng)特大洪災(zāi)徹底沖毀，他家在一夜之間變?yōu)椤叭裏o(wú)”戶，被迫在武關(guān)鎮(zhèn)的街道租房居住。在2011年上半年進(jìn)行的陜南移民搬遷調(diào)查摸底中，董所學(xué)第一個(gè)報(bào)名參加并被確定為第一批的避災(zāi)移民搬遷對(duì)象?！敖衲辏?013年）3月，我搬到了這里（東川移民集中安置點(diǎn)），包括建房和裝修，總共花了14.6萬(wàn)元，其中政府補(bǔ)助了4萬(wàn)元。現(xiàn)在我們?cè)僖膊挥眠^(guò)那種擔(dān)驚受怕的日子啦。”（案例來(lái)源：作者在陜南地區(qū)訪談所得，2013年7月）

2012年10月，漢中市漢臺(tái)區(qū)褒河河?xùn)|店鎮(zhèn)13棟6層高的移民搬遷安置樓竣工，小區(qū)完全按城市化要求建設(shè)，規(guī)劃整齊，環(huán)境怡人，避災(zāi)移民戶劉勇（化名）從褒河馬潢溝二組搬到了這里。汶川地震后，老房無(wú)法居住，種地收成無(wú)保障，劉勇根據(jù)移民搬遷政策繳納了7萬(wàn)元房款后，一家4口住進(jìn)了建筑面積100㎡的2室2廳1廚1衛(wèi)的搬遷房，房間結(jié)構(gòu)布局合理，光線充足，干凈衛(wèi)生。目前劉勇以打工為主，收入水平顯著提升，孩子和家人就學(xué)、就醫(yī)也便利了很多。鄧貴友原先住在褒河土地嶺的光明村，家有4口人，移民搬遷后住進(jìn)安置樓，不僅便利了進(jìn)城務(wù)工，月收入增加2000～3000元，同時(shí)還可以兼顧照看離搬遷地不遠(yuǎn)的原自留地、責(zé)任田，打工、種地兩不誤。

與此同時(shí)，如果將移民搬遷戶與沒(méi)有進(jìn)行移民搬遷的對(duì)象進(jìn)行比較，也可以看出這項(xiàng)避災(zāi)移民搬遷安置政策的經(jīng)濟(jì)成效也是較為明顯的。移民搬遷戶的出行成本、財(cái)產(chǎn)遭受損失情況都比沒(méi)有進(jìn)行移民的農(nóng)戶要明顯降低。更為重要的是，由于住所不再遭受地質(zhì)災(zāi)害或洪澇災(zāi)害的威脅，移民搬遷戶的生命安全有了較高的保障，這對(duì)于避災(zāi)移民搬遷對(duì)象而言也許是最大的經(jīng)濟(jì)成效。

可見(jiàn)，陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷安置工程的推進(jìn)促進(jìn)陜南地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，同時(shí)也推動(dòng)農(nóng)村居民收入不斷提高，生產(chǎn)生活方式明顯改善。

二、生態(tài)成效比較明顯

不僅要改變陜南山區(qū)農(nóng)民的居住條件，“保生態(tài)”也是陜南移民搬遷所要追求的重要目標(biāo)。生態(tài)建設(shè)與民生改善的統(tǒng)一，生態(tài)是基本的民生，民生是生態(tài)的保障，貫穿在陜南移民搬遷實(shí)踐之中。避災(zāi)移民搬遷的實(shí)質(zhì)是人與自然關(guān)系的再調(diào)整。如何在生態(tài)保護(hù)和減緩農(nóng)戶貧困這一“兩難”中實(shí)現(xiàn)雙贏，關(guān)系到山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“可持續(xù)發(fā)展”。為保護(hù)水源地，陜南進(jìn)行了大規(guī)模移民搬遷，到2013年底，已有20余萬(wàn)戶75.35萬(wàn)人搬進(jìn)新房，累計(jì)完成投資374.87億元。在實(shí)現(xiàn)“搬得出”的同時(shí)，這項(xiàng)移民工程還對(duì)遷出的區(qū)域加大宅基地退出、生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理，大力開(kāi)展陜南山地森林化生態(tài)建設(shè)，減輕人為對(duì)山林、生態(tài)的干預(yù)，使得陜南移民搬遷區(qū)域的水源涵養(yǎng)功能明顯改善。

更為重要的在于陜南避災(zāi)移民搬遷區(qū)域已成為一道較為可靠的生態(tài)屏障，同時(shí)構(gòu)建起以生態(tài)山林、生態(tài)農(nóng)業(yè)為優(yōu)勢(shì)種群的一個(gè)植物群落；除此之外，還塑造了一個(gè)以人為本的生物圈，既保護(hù)和恢復(fù)森林植被，也改造和提高了自然社會(huì)生態(tài)景觀，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)功能，改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)自然與人的和諧發(fā)展。西鄉(xiāng)縣已對(duì)10150戶實(shí)施整體搬遷，規(guī)模近4萬(wàn)人。在土地增減掛鉤方面，西鄉(xiāng)縣“截至目前（2013年8月底），4個(gè)先期試點(diǎn)鎮(zhèn)共拆除舊房2375間，拆舊面積558.21畝，凈增用地指標(biāo)500余畝，盤活了土地資源，保障了發(fā)展用地?！边@無(wú)疑有助于土地的高效利用，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也有助于對(duì)高于25度的坡耕地進(jìn)行退耕還林，更有助于自然植被的保護(hù)和發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)日趨向良性循環(huán)方面發(fā)展。

案例2 西鄉(xiāng)縣楊河鎮(zhèn)高土壩移民安置社區(qū)，計(jì)劃安置2600戶9300人，是西鄉(xiāng)最大的新型示范社區(qū)，規(guī)模大，標(biāo)準(zhǔn)高，設(shè)施齊全，功能齊備。為解決搬遷群眾集中安置后的人口聚集，污水和垃圾處理問(wèn)題，西鄉(xiāng)縣把移民搬遷安置與農(nóng)村環(huán)境連片整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、南水北調(diào)中線工程相結(jié)合，統(tǒng)籌謀劃，加快了社區(qū)垃圾、污水處理項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)，對(duì)社區(qū)垃圾，采取戶分類、組收集、村轉(zhuǎn)運(yùn)、鎮(zhèn)處理的辦法進(jìn)行處理。并為社區(qū)配備了垃圾房、垃圾收集箱、戶用垃圾分類收集桶等，確定清運(yùn)保潔人員。對(duì)生活污水，采取一體化污水處理裝置進(jìn)行處理。社區(qū)分為8個(gè)小區(qū)域，每個(gè)區(qū)域建有一個(gè)100立方米的三格式化糞池，費(fèi)用小，效果好。社區(qū)之外的吊莊戶，采用庭院式一體化微動(dòng)力處理污水，簡(jiǎn)潔、實(shí)用。通過(guò)美化、靚化、綠化、凈化等一系列措施，目前該社區(qū)日清運(yùn)處理垃圾、污水分別達(dá)到950公斤和170立方米，徹底解決了農(nóng)村生產(chǎn)生活垃圾亂堆亂倒、污水橫流的“臟、亂、差”問(wèn)題。（案例來(lái)源：作者在陜南地區(qū)訪談所得，2014年7月）

陜南地區(qū)的28個(gè)縣（區(qū)）均處于國(guó)家南水北調(diào)中線工程的水源保護(hù)地的核心地帶，上述通過(guò)陜南避災(zāi)移民搬遷政策的推行以及垃圾和污水的科學(xué)處理，確保了“一江清水送北京”目標(biāo)的有力實(shí)現(xiàn)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：86.7%的移民干部認(rèn)為：移民搬遷后，實(shí)現(xiàn)了陡坡地退耕還林、還草，緩解了人口與資源的矛盾，保護(hù)了自然植被，有效促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

總的來(lái)看，通過(guò)開(kāi)展陜南移民搬遷，改變了農(nóng)民的生活環(huán)境，有效減少了對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的人為擾動(dòng)，為天然林保護(hù)、山區(qū)生態(tài)功能恢復(fù)、人與自然和諧相處奠定了基礎(chǔ)，保證了一江清水送北京?！斑w出區(qū)自然生態(tài)環(huán)境也得到逐漸恢復(fù)，生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)得以改善，年均治理水土流失2500平方公里、植樹(shù)造林110萬(wàn)畝，植被覆蓋率比3年前提高了4.5個(gè)百分點(diǎn)，漢江出境水質(zhì)達(dá)標(biāo)。”[9]

三、社會(huì)效應(yīng)較為顯著

避災(zāi)扶貧搬遷從根本上改變的并不僅僅是山區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，還顯著地改變了他們的生產(chǎn)、生活及社會(huì)交往方式，使得陜南移民搬遷群眾面貌發(fā)生明顯改變，他們的生存生活理念得以更新和提升。有至少1/3的陜南避災(zāi)移民搬遷戶在搬遷之前是居住在“三不通”地區(qū)，其生產(chǎn)生活條件十分簡(jiǎn)陋，物資也極其匱乏。實(shí)施移民搬遷以后，搬遷群眾由以前的分散居住轉(zhuǎn)變?yōu)榱思芯幼?，他們的醫(yī)療、教育、居住、養(yǎng)老條件得到明顯改善，在地域上實(shí)現(xiàn)了由偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村向較為繁榮的城鎮(zhèn)邁進(jìn)，從鄉(xiāng)村到社區(qū)的嬗變，實(shí)現(xiàn)了遷移式扶貧與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的良性互動(dòng)，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐；在產(chǎn)業(yè)就業(yè)方面，從搬遷之前主要依靠耕地生存和外出向就近務(wù)工和發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了轉(zhuǎn)變，2014年有4萬(wàn)多人在移民搬遷區(qū)域就地實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局。

推進(jìn)陜南避災(zāi)移民搬遷，讓祖祖輩輩生活在大山里的農(nóng)民進(jìn)入新社區(qū)、過(guò)上新生活、從事新產(chǎn)業(yè)、煅造新農(nóng)民，推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、加快城鎮(zhèn)化步伐。強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃和集中安置，鼓勵(lì)進(jìn)城入鎮(zhèn)，避免復(fù)制“農(nóng)村”，其根本目的是讓搬遷群眾有尊嚴(yán)地享受到城鎮(zhèn)居民一樣的生活。譬如，商洛市把移民搬遷與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，探索形成了“以產(chǎn)定搬、以搬拓城、產(chǎn)城融合，讓群眾就近實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化”的陜南移民搬遷模式。不僅表現(xiàn)在民生、城鎮(zhèn)化、扶貧等方面，而是這項(xiàng)工程在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中擁有根本性、綜合性、引領(lǐng)性的特征。它是對(duì)以往陷入“受災(zāi)——重建——再受災(zāi)——再重建”這種惡性循環(huán)的擺脫。這也是一項(xiàng)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村形態(tài)進(jìn)行改變的綜合型工程。以集中安置為主的陜南避災(zāi)移民搬遷活動(dòng)，既有利于林地、土地的流轉(zhuǎn)，更好地推進(jìn)退耕還林以及減輕農(nóng)村面源污染的壓力，也有助于提升發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性條件，進(jìn)而促進(jìn)生產(chǎn)要素及產(chǎn)業(yè)的聚集。

移民發(fā)展意識(shí)及發(fā)展能力得以增強(qiáng)。首先表現(xiàn)在搬遷對(duì)象的精神面貌得以明顯地改觀。搬遷之前由于長(zhǎng)期居住在深山區(qū)，生存環(huán)境惡劣，勞動(dòng)強(qiáng)度大，無(wú)論是交通狀況，還是信息接收等都相對(duì)封閉，生活條件普遍較差，搬遷到陜南移民安置社區(qū)以后，不論是居住環(huán)境，還是經(jīng)濟(jì)收入都有所改善；同時(shí)更易受到周邊城鎮(zhèn)群體的影響，從而逐步融入到城鎮(zhèn)生活，他們對(duì)未來(lái)生活充滿憧憬。其次是山區(qū)農(nóng)民的發(fā)展意識(shí)得到了程度較大地增強(qiáng)。在移民搬遷之前，不少的農(nóng)戶都處于大致相同的生活水平，沒(méi)有很明顯的差距，他們從年頭忙到年尾也大都不過(guò)是解決溫飽問(wèn)題，更為嚴(yán)重的是一定程度上養(yǎng)成得過(guò)且過(guò)的惰性。遷移之后由于基本上脫離了土地，如果不抓經(jīng)濟(jì)收入就難以很好的生存。所處生活環(huán)境的倒逼，讓移民改變了以往的發(fā)展惰性，更多樹(shù)立起競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。這些在很大程度上會(huì)激活移民家庭經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

移民安置區(qū)的公共服務(wù)均等化水平大幅提高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，陜南避災(zāi)移民搬遷區(qū)域的公共服務(wù)均等化水平不斷提升，尤其是教育和醫(yī)療。廣大陜南山村群眾離開(kāi)大山，搬遷進(jìn)入城鎮(zhèn)或安置社區(qū)的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)是讓他們的子女可享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源，爭(zhēng)取能改變他們下一代命運(yùn)。現(xiàn)在陜南移民安置對(duì)象的子女與集鎮(zhèn)或城鎮(zhèn)的孩子能夠分享到優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源以及共同享受現(xiàn)代化的教育，他們的命運(yùn)將從此開(kāi)始改變。與此同時(shí)，醫(yī)療服務(wù)水平也顯著提高。很多移民反映，以前住在山上，如果家里老人或小孩生病了，一般都要趕到十幾里，甚至幾十里之外的醫(yī)院進(jìn)行就醫(yī)，費(fèi)事費(fèi)力且容易出現(xiàn)事故。④現(xiàn)在住進(jìn)移民搬遷安置社區(qū)，醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)療人員有了保障，有病能夠及時(shí)得到醫(yī)治，也增強(qiáng)了衛(wèi)生意識(shí)和健康意識(shí)。目前，遷移出來(lái)農(nóng)戶所獲得的教育、醫(yī)療、出行辦事等公共服務(wù)水平正在不斷提高，推進(jìn)了公共服務(wù)均等化。

避災(zāi)移民搬遷的社會(huì)效益還體現(xiàn)在：它在提升政府形象中提供了社會(huì)治理的新模式，促進(jìn)解決“三留守”問(wèn)題，減少犯罪分子對(duì)于山區(qū)農(nóng)村留守婦女兒童、“空巢”老人等頻發(fā)的刑事案件。通過(guò)集中安置使得跨區(qū)域的人口交流得以增強(qiáng)，可以減少因近親結(jié)婚而產(chǎn)生的先天性智障的概率，這對(duì)于提高人口質(zhì)量具有積極作用。過(guò)去的安康被號(hào)稱有10萬(wàn)人的“癡聾傻啞”，大部分先天性智障是因?yàn)榻H結(jié)婚導(dǎo)致的，陜南避災(zāi)移民搬遷增進(jìn)了人口之間的交流，使近親結(jié)婚成為一種歷史，從而大幅度降低出現(xiàn)智障的概率，同時(shí)也減少了家庭和社會(huì)負(fù)擔(dān)。不少搬遷戶表示，“以前住在偏遠(yuǎn)高寒山區(qū)，年輕人連個(gè)對(duì)象都說(shuō)不起，哪個(gè)姑娘愿意嫁到窮山溝？搬下來(lái)以后，年輕人結(jié)婚都扎堆兒”。

通過(guò)陜南避災(zāi)移民搬遷活動(dòng)的開(kāi)展，使得很多地方進(jìn)一步明確了發(fā)展路子。例如，陜南地區(qū)的各縣區(qū)將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與移民搬遷活動(dòng)相結(jié)合，初步實(shí)現(xiàn)避災(zāi)移民搬遷與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)發(fā)展的良性互動(dòng)。商洛市鎮(zhèn)安縣大型移民搬遷安置點(diǎn)和微小企業(yè)產(chǎn)業(yè)園同步建設(shè)，互相促進(jìn)，取得的成效顯著。紫陽(yáng)、石泉、白河、漢陰、鎮(zhèn)坪等縣通過(guò)引入民間資本進(jìn)行主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，開(kāi)辟出“農(nóng)戶搬遷進(jìn)社區(qū)，土地流轉(zhuǎn)建園區(qū)，村民就地當(dāng)工人”的一條新路徑；平利縣、旬陽(yáng)縣等地積極引導(dǎo)林地、土地的流轉(zhuǎn)，支持移民搬遷對(duì)象以林地土地入股的方式組建農(nóng)業(yè)企業(yè)，建構(gòu)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展“農(nóng)戶+基地+企業(yè)”的體系；嵐皋縣、寧陜縣等地將旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)與避災(zāi)移民搬遷結(jié)合起來(lái)，通過(guò)建設(shè)移民安置新型社區(qū)，同時(shí)配套旅游產(chǎn)業(yè)，以此促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口的聚集，實(shí)現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得下、能致富的模板；不少搬遷群眾的生產(chǎn)方式由遷移前主要從事第一產(chǎn)業(yè)成功轉(zhuǎn)換為搬遷之后主要在第二、三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行就業(yè)。

三年來(lái)，陜西省對(duì)1204個(gè)陜南移民集中安置點(diǎn)進(jìn)行了21.15億元的直接投資，完成3183個(gè)基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，較大規(guī)模的移民安置點(diǎn)大都建有社區(qū)服務(wù)中心，催生一大批與城市相近的公共服務(wù)均等化新社區(qū)。漢臺(tái)區(qū)規(guī)劃十年投資7.8億元，用地819畝，建設(shè)9個(gè)集中安置點(diǎn)，安置地災(zāi)、洪災(zāi)、扶貧、生態(tài)和工程移民4550戶1.6萬(wàn)人，此舉將使?jié)h臺(tái)區(qū)城鎮(zhèn)化率提高11.3個(gè)百分點(diǎn)。

避災(zāi)移民搬遷催生了“就地城鎮(zhèn)化模式”。通過(guò)陜南避災(zāi)移民搬遷工程使更多的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了就地就近就業(yè)增收，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這是以經(jīng)濟(jì)自生、家庭和諧引領(lǐng)的“真實(shí)的城鎮(zhèn)化”，推動(dòng)解決陜南地區(qū)“三留守”等社會(huì)問(wèn)題、提高陜南山區(qū)農(nóng)民的幸福指數(shù)。目前，全省共計(jì)有37萬(wàn)多搬遷群眾進(jìn)城入鎮(zhèn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這次大規(guī)模移民搬遷讓陜南地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害傷亡率，分別下降了80%和70%；安康、商洛、漢中三市的城鎮(zhèn)化率，分別提高了5.6%、5.2%以及4.4%。僅從安康來(lái)看，2011～2014年“共搬遷9.7萬(wàn)戶36.92萬(wàn)人，建成陜南移民搬遷集中安置社區(qū)853個(gè)，相當(dāng)于轉(zhuǎn)移了一個(gè)中等縣的人口”。[10]為保證“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，安康等地把產(chǎn)業(yè)支撐擺在“就地城鎮(zhèn)化”的重要位置，通過(guò)“集約土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)、集中培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)、集成政策鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)”三管齊下，推行“園區(qū)景區(qū)帶動(dòng)群眾興業(yè)、資金互助鼓勵(lì)家庭創(chuàng)業(yè)、以資代勞促進(jìn)就近就業(yè)”的模式，支持在集中安置社區(qū)大力發(fā)展勞動(dòng)密集型、就業(yè)主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)服裝、紡紗、鐘表機(jī)芯、牙刷等一批勞動(dòng)密集型企業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品加工、山林經(jīng)濟(jì)、三產(chǎn)服務(wù)以及庭院經(jīng)濟(jì)、家庭手工業(yè)等若干就業(yè)主導(dǎo)型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展較迅猛，12萬(wàn)轉(zhuǎn)移群眾實(shí)現(xiàn)了在“家門口”就業(yè)。

同時(shí)使特困危居人群的搬遷住房問(wèn)題得到解決。2011年在實(shí)施陜南避險(xiǎn)扶貧移民搬遷政策中，發(fā)現(xiàn)一批缺智、缺錢、缺勞的特困危居人群沒(méi)有任何搬遷能力，很多地方為化解上述難題進(jìn)行了探索。嵐皋縣在2009年溢河鎮(zhèn)高橋村免費(fèi)住房工程經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在陜南避災(zāi)移民搬遷工程實(shí)施時(shí)正式創(chuàng)新性的提出了“交鑰匙”工程，⑤并以此作為解決特困危居人群的搬遷住房問(wèn)題。截止目前，全縣共實(shí)施了四期“交鑰匙”工程，實(shí)現(xiàn)特困戶的移民搬遷達(dá)到985戶。“交鑰匙”工程不僅解決了危居特困戶生命安全、籌資困難、建房穩(wěn)固宅基地難尋、依靠土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)、住房長(zhǎng)效機(jī)制等五個(gè)方面的問(wèn)題，更為重要的還在于它減輕了干部在防汛防滑、社會(huì)維穩(wěn)上的壓力，推進(jìn)了城鄉(xiāng)民生一體化建設(shè)進(jìn)程，得到了廣大群眾的認(rèn)可和社會(huì)各界的高度肯定，樹(shù)立了政府務(wù)實(shí)為民的良好形象。目前很多地方已經(jīng)借鑒了嵐皋縣的這一做法。

如果從政府部門與地方病防治的角度看，它還鍛煉出了一大批善打硬仗的優(yōu)秀基層干部以及推動(dòng)陜南地區(qū)地方病防治的更好開(kāi)展。陜南避災(zāi)扶貧移民搬遷活動(dòng)“得到了中央的充分肯定，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部委從資金、政策和土地供應(yīng)等方面都給予了實(shí)實(shí)在在的幫助?！雹尥ㄟ^(guò)移民搬遷的方式，很多民眾走出了地方病病區(qū)，人口的相對(duì)集中居住，使得地方病防治能夠更有效地開(kāi)展，地方病發(fā)病率有所下降，相關(guān)居民的生活條件和健康水平明顯改善。

四、小結(jié)

在一系列制度安排和行政行為的有力推動(dòng)下，陜南地區(qū)大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷工程得以不斷推進(jìn)，初步探索出了“移民搬遷建社區(qū)、土地流轉(zhuǎn)建園區(qū)、就地就業(yè)變工人、農(nóng)民培訓(xùn)變居民”避災(zāi)移民搬遷安置的示范道路。在基層實(shí)踐中取得了一定程度的群眾滿意，社會(huì)認(rèn)可，國(guó)家支持，生態(tài)良好等若干預(yù)期成效。從政策成效來(lái)觀察，作為挖“窮根”與拔“險(xiǎn)根”為核心追求的陜南避災(zāi)移民搬遷活動(dòng)總體向好，從高寒偏遠(yuǎn)和深受災(zāi)害威脅村莊搬遷出來(lái)的群眾生活條件得到了明顯改善，他們不僅遠(yuǎn)離了泥石流、滑坡山洪等諸多危險(xiǎn)，而且也從“隔山為鄰，十里同村”的山區(qū)土房，通過(guò)遷移而住到了交通、水、電、通訊等都更為便利的城鎮(zhèn)樓房，較為充分享受到生活、生產(chǎn)、生態(tài)改變的巨大變化。陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷不僅僅是簡(jiǎn)單地“搬家”，還是增強(qiáng)社會(huì)互動(dòng)、推動(dòng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)程。與沒(méi)有進(jìn)行移民搬遷的農(nóng)戶相比較，移民搬遷戶的整體處境有較為明顯的改善。換言之，從生存狀況來(lái)講，參加移民活動(dòng)的農(nóng)戶比沒(méi)有參加移民搬遷的農(nóng)戶要強(qiáng)一些。與此同時(shí)，陜南避災(zāi)移民搬遷活動(dòng)的減少損失的作用也較為明顯，這事實(shí)上等同于是在“增效”?？偟膩?lái)看，陜南避災(zāi)移民搬遷工程產(chǎn)生了較為顯著的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效應(yīng)和生態(tài)成效。

注釋：

①對(duì)于從《陜西日?qǐng)?bào)》所引用的數(shù)據(jù)，筆者以為大體還是可信的，畢竟新聞機(jī)構(gòu)

所要尊重的重要原則是客觀性。

②詳細(xì)內(nèi)容可以參閱陳俊、鄒濤：《搬到哪兒就能富在哪兒——我市依托陜南移

民搬遷強(qiáng)力推進(jìn)避災(zāi)安居、產(chǎn)業(yè)富民綜述》，《安康日?qǐng)?bào)》2014年5月16日第

1版。

③依照學(xué)術(shù)慣例，對(duì)文中涉及的人名、地名進(jìn)行了一定技術(shù)處理。下同。

④有不少陜南移民搬遷戶表示，以前住在山上時(shí)，交通狀況與就醫(yī)十分不便，每

次下山的時(shí)間要40分鐘到1個(gè)小時(shí)；如果遇到個(gè)突發(fā)疾病或緊急情況，下山時(shí)

“人倒車歪”的情況并不鮮見(jiàn)。

⑤這一工程的內(nèi)涵就是實(shí)行由縣級(jí)扶貧部門和鎮(zhèn)政府籌集建房資金，統(tǒng)一規(guī)劃、

統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一修建，配套好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，產(chǎn)權(quán)歸政府所有，（危居戶無(wú)處

理權(quán)與繼承權(quán)），在嚴(yán)格界定特困危居人群對(duì)象的前提下，將建成的30-50平

方米的房屋免費(fèi)交由他們居住，直至致富后交出房屋轉(zhuǎn)為新的符合條件的特困

戶居住為止。同時(shí)配套制定了資金籌措、質(zhì)量監(jiān)管、申請(qǐng)入住、評(píng)議公示等辦

法及房屋管理制度，建立了信息管理、入住退出等管理機(jī)制，既解決了特困危

居人群住房問(wèn)題，也確保了國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

⑥具體參見(jiàn)“省長(zhǎng)婁勤儉在全省移民搬遷工作電視電話會(huì)議上的講話（2014年4

月2日）”，《陜政通報(bào)》2014年第9期。

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作者簡(jiǎn)介：何得桂（1982-），男，福建尤溪人，博士，西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)村社會(huì)研究中心研究員，研究方向?yàn)樯絽^(qū)發(fā)展與基層治理。

董倩倩，女，山西運(yùn)城人，西北農(nóng)林科技大學(xué)公共管理系學(xué)生，研究方向?yàn)楣舱吲c社會(huì)發(fā)展。

曾昌儉，男，陜西紫陽(yáng)人，西北農(nóng)林科技大學(xué)公共管理系學(xué)生，研究方向?yàn)闇p貧與基層治理。

（責(zé)任編輯：李直）

基金項(xiàng)目：陜西省社會(huì)科學(xué)界重大理論與現(xiàn)實(shí)課題資助項(xiàng)目“陜南避災(zāi)扶貧移民生計(jì)可持續(xù)發(fā)展研究”（2015Z023）；陜西省農(nóng)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新與推廣聯(lián)盟科技項(xiàng)目（軟科學(xué)類）“陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷的成效評(píng)價(jià)及政策完善研究”（2015C02）；西北農(nóng)林科技大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練重點(diǎn)項(xiàng)目“西部地區(qū)扶貧生態(tài)移民政策執(zhí)行狀況調(diào)查及其效果提升機(jī)制研究——以安康為例”（2014330）。