新一輪海洋功能區(qū)劃實施評價方法及指標體系研究＊

岳奇，徐偉，曹東，董月娥，許莉，騰欣

（國家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

海洋功能區(qū)劃是我國海洋空間開發(fā)、管控和綜合管理的整體性、基礎(chǔ)性、約束性文件，是合理開發(fā)利用海洋資源、有效保護海洋生態(tài)環(huán)境的法定依據(jù)［1］。2012年國務(wù)院批復(fù)了新一輪全國和省級海洋功能區(qū)劃，本輪海洋功能區(qū)劃在編制上有所創(chuàng)新，首次提出了量化的海洋功能區(qū)劃目標，其綜合管控作用進一步提升。海洋功能區(qū)劃的實施評價與土地規(guī)劃、城市規(guī)劃等的實施評價類似，是指依據(jù)一定的標準，運用一定的方法，對區(qū)劃、規(guī)劃實施結(jié)果、過程進行分析、比較、綜合后做出的價值判斷。

國外規(guī)劃實施評價起源于20世紀50年代，1978年，Alterman和Hill運用空間疊加技術(shù)開啟了對規(guī)劃實施結(jié)果進行定量分析評價的思路［2］。1979年Calkins提出了“規(guī)劃監(jiān)控體系”的思路［3］。1992年，McLonghlin對澳大利亞墨爾本市發(fā)展及城市規(guī)劃在此過程中的作用進行了研究［4］。英國學(xué)者Christopher從社會和政策方面構(gòu)建了土地利用規(guī)劃評價指標體系［5］。Sarec從環(huán)境保護角度，研究土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整后，主要是新增交通地所帶來的環(huán)境問題等［6］。

相較于國外，我國針對各類規(guī)劃實施的評價還缺乏統(tǒng)一的評價體系及相應(yīng)的制度。在土地規(guī)劃實施評價方面，我國眾多縣市仍然停留在執(zhí)行目標的簡單對照［7］。土地利用評價全面系統(tǒng)研究開始于2000年，主要集中于規(guī)劃控制指標的分析研究，以及建立土地利用規(guī)劃實施評價指標體系的方法研究。吳次芳等對20世紀各國土地利用規(guī)劃的發(fā)展進行了回顧分析及展望［8］。趙小敏等對土地利用總體規(guī)劃實施評價的系統(tǒng)構(gòu)成、內(nèi)涵和指標體系進行了研究［9］。代磊等通過建立指標量化模型，并運用層次分析法確定指標權(quán)重，用定性和定量相結(jié)合的方法對四川省內(nèi)江市土地利用總體規(guī)劃實施進行了評價與研究［10］。萬誥方等基于層次分析法研究了土地總體規(guī)劃實施［11］。在海洋功能區(qū)劃實施評價研究領(lǐng)域，劉洋等研究了上一輪海洋功能區(qū)劃實施評價方法［12］。李鋒對海洋功能區(qū)劃實施評價的類型、方法等進行了探討［13］。黃沛等首次構(gòu)建了以海洋功能區(qū)劃目標實施情況等3個領(lǐng)域，共13個評價因子組成的海洋功能區(qū)劃實施評價指標體系［1］。

綜上，目前針對新一輪海洋功能區(qū)劃實施評價的研究較少，尚未形成體系。因此，本研究將在借鑒土地規(guī)劃實施評價方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本輪海洋功能區(qū)劃的實際和特點，提出本輪海洋功能區(qū)劃實施評價的方法路線和指標體系。

1 海洋功能區(qū)劃實施評價的必要性

1.1 是有關(guān)法律法規(guī)明確提出的要求

《全國海洋功能區(qū)劃（2011－2020年）》第五章第6節(jié)中提出：“建立海洋功能區(qū)劃和圍填海計劃實施監(jiān)測制度”?！逗Ｑ蠊δ軈^(qū)劃管理規(guī)定》第22條：海洋功能區(qū)劃批準實施兩年后，縣級以上海洋行政主管部門對本級海洋功能區(qū)劃可以開展一次區(qū)劃實施情況評估，對海洋功能區(qū)劃提出一般修改或重大修改的建議。

1.2 是確保海洋功能區(qū)劃目標實現(xiàn)的必要工作

本輪海洋功能區(qū)劃提出了量化的目標和定性目標，只有定期地對區(qū)劃實施情況進行全面跟蹤、分析，才能對區(qū)劃目標實現(xiàn)程度等實時掌握，才能在發(fā)現(xiàn)問題時及時解決，確保區(qū)劃各項目標的順利實現(xiàn)。

1.3 是功能區(qū)劃修改和到期再編制的前提

區(qū)劃的實施期限一般為10年，我國的國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃以5年為期，當前我國處在快速的發(fā)展進程，尤其是沿海地區(qū)。因此，10年中地區(qū)經(jīng)濟社會形勢和資源環(huán)境本底情況不可避免地會發(fā)生變化，這便會造成區(qū)劃本身需要修改等問題，按照海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定，在對區(qū)劃實施兩年后，若對區(qū)劃進行調(diào)整、修改，必須對區(qū)劃實施情況開展評估。此外，若區(qū)劃10年之后到期，需重新編制，在重新編制時也必須將上輪區(qū)劃的實施評價作為重要專題內(nèi)容加以研究。

2 方法與技術(shù)路線

2.1 其他規(guī)劃實施評價的基本思路

規(guī)劃實施評價的方法依據(jù)分析角度、研究對象的不同，大致可以分為兩種類型，即對規(guī)劃實施結(jié)果的評價和對規(guī)劃實施過程的評價。規(guī)劃實施結(jié)果的評價關(guān)注于規(guī)劃編制成果是否得到落實，主要是對已付諸實施的規(guī)劃，在實施了一段時間之后所形成的結(jié)果與編制成果之間的對應(yīng)關(guān)系。伴隨著規(guī)劃理念和思想的進步，人們逐漸認識到規(guī)劃實施過程中存在不確定性，實施環(huán)境也復(fù)雜多變，編制成果與實施結(jié)果之間存在偏差并不表示規(guī)劃是失敗的，20世紀80年代中期規(guī)劃的實施評價研究強調(diào)了關(guān)注規(guī)劃以及政策制定和實施的過程，即對規(guī)劃實施過程進行評價。

2.2 海洋功能區(qū)劃實施評價的基本思路

海洋功能區(qū)劃是以海域空間為載體，涉及社會、經(jīng)濟、生態(tài)等多方面因素的物質(zhì)性規(guī)劃。在本研究中，將采用多指標綜合評價法，以海洋功能區(qū)劃的總體目標實施情況為切入點，將量化指標和定性目標作為評價體系的重要組成部分，結(jié)合其他空間及公眾因素來共同構(gòu)建形成海洋功能區(qū)劃實施的評價體系。

2.3 海洋功能區(qū)劃實施評價體系構(gòu)建的原則

海洋功能區(qū)劃的實施是一個動態(tài)發(fā)展過程，綜合評價實際上是一個多目標決策問題。一方面，要考察海洋功能區(qū)劃本身是否具備了對海洋各產(chǎn)業(yè)布局的宏觀引導(dǎo)；另一方面，要衡量實際發(fā)展與區(qū)劃目標之間產(chǎn)生各種偏差的程度。為此，在區(qū)劃實施評價領(lǐng)域和指標的選取上，本研究主要考慮以下4項原則。

2.3.1 以區(qū)劃目標實現(xiàn)程度評價為主

海洋功能區(qū)劃涉及海域使用、海洋環(huán)境保護等多個方面，很難有一個評價指標體系可以涵蓋海洋功能區(qū)劃涉及的所有內(nèi)容，對于區(qū)劃實施機制、措施和管理方面的評價工作更是難以定量考核。因此，從突出重點、反映海洋功能區(qū)劃的主要內(nèi)容的角度出發(fā)，在本次區(qū)劃實施評價體系中以區(qū)劃目標實施情況為主要評價載體。

2.3.2 可比性

海洋功能區(qū)劃實施評價領(lǐng)域和目標要盡可能具有一定的可比性，否則難以判斷不同時期、不同領(lǐng)域和不同目標實現(xiàn)程度的優(yōu)劣。這就要求選取的指標在時間、地域范圍等方面是可以計量或分等級的。指標的選取盡量依據(jù)現(xiàn)有資料，或指標的計算所需的資料是便于搜集整理的，不應(yīng)有較大難度，其量化的方法應(yīng)易于計算。

2.3.3 高相關(guān)

海洋功能區(qū)劃實施評價體系的構(gòu)建，不能僅考慮某一個方面和單一區(qū)劃目標，選取的領(lǐng)域和指標要具有足夠的涵蓋面，盡可能地選擇具有足夠代表性的綜合指標和專業(yè)指標，同時避免各指標之間出現(xiàn)重復(fù)和較差，盡量消除冗余。構(gòu)建的指標體系應(yīng)能夠比較準確地反映海洋功能區(qū)劃實施效果，同時這些指標要能夠客觀地反映海洋開發(fā)和保護發(fā)展的各個方面。

2.3.4 公眾參與

海洋功能區(qū)劃實施評價體系的構(gòu)建要按照公正、公平、公開的原則。這是因為，公共利益是各級政府制定區(qū)劃和實施區(qū)劃的政策依據(jù)所在，也是區(qū)劃可以得到公眾支持的有效途徑。因此，在區(qū)劃實施評價過程中應(yīng)廣泛衡量公眾對于區(qū)劃的滿意程度。

3 評價指標體系

根據(jù)評價思路，將海洋功能區(qū)劃實施評價的指標體設(shè)定為區(qū)劃目標完成情況、區(qū)劃措施落實情況、海域使用符合性以及總體實施成效。

3.1 區(qū)劃目標完成情況

海洋功能區(qū)劃確定的目標主要包括5個方面，分別是：① 圍填海總體控制規(guī)模；② 海洋環(huán)境保護目標；③ 海水養(yǎng)殖目標；④ 整治修復(fù)目標；⑤ 保留海域和自然岸線目標。

針對這些區(qū)劃目標，可分別選取相應(yīng)目標的完成程度作為評價指標。對于圍填海規(guī)?？刂浦笜?，可將每年實際填?？偭颗c區(qū)劃確定的10年總量分攤到每個年度的值進行對比，也可采用圍填海計劃指標的完成情況作為評價指標；對于區(qū)劃環(huán)境保護目標實現(xiàn)程度指標，由于海洋功能區(qū)劃在設(shè)定海洋環(huán)境保護目標時并非單一，因此可對其設(shè)定目標分別進行完成情況的比對，設(shè)定功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量達標率、保護區(qū)面積比例、近岸保護區(qū)面積比例、陸源污染排海達標率等指標，再將這些指標進行綜合考量；對于養(yǎng)殖用海目標，可采用養(yǎng)殖用海確權(quán)率、養(yǎng)殖用海面積增長率、養(yǎng)殖用海功能區(qū)面積達標率等指標描述該目標實現(xiàn)程度；整治修復(fù)的目標包括岸線和海域，因此整治修復(fù)目標的實現(xiàn)情況可將整治修復(fù)岸線長度達標率、整治修復(fù)海域面積達標率兩個指標作為評價指標；保留海域和保留自然岸線目標實現(xiàn)程度可作為保留海域后備資源的目標完成情況指標。

3.2 區(qū)劃措施落實情況

對功能區(qū)劃實施保障措施落實情況進行逐條地分析評價，主要從7個方面進行評價：① 區(qū)劃整體性、基礎(chǔ)性和約束性的作用程度；② 海域使用管理水平；③ 圍填海管理水平；④ 海洋環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)情況；⑤ 區(qū)劃實施的基礎(chǔ)建設(shè)情況；⑥覆蓋全部管轄海域的動態(tài)監(jiān)管體系建立情況；⑦ 法律制度和體制機制完善情況。

對每個方面選取具有代表性或可量化的內(nèi)容進行綜合評價，如對于區(qū)劃整體性、基礎(chǔ)性和約束性的作用程度，又可從市縣級區(qū)劃與省級區(qū)劃編制的一致性、涉及海域使用的行業(yè)規(guī)劃的區(qū)劃符合性、相關(guān)規(guī)劃的銜接性、海洋功能區(qū)劃的修改情況、區(qū)劃要求編制規(guī)劃的落實情況等5個方面進行評價。

3.3 海域使用符合性

從新增項目區(qū)劃符合率、不符合現(xiàn)行區(qū)劃的歷史用海調(diào)增比例等兩個方面衡量海域使用符合性，并分別設(shè)定相應(yīng)評價指標。

3.3.1 新增項目區(qū)劃符合率

計算公式如下：

式中：C11為評價時段內(nèi)，新增項目功能區(qū)劃符合率；X為新增用海項目總量（總面積）；x1為新增用海項目與所在功能區(qū)基本功能完全一致的總數(shù)量（面積）；x2為新增用海項目與所在功能區(qū)基本功能不完全一致但不會導(dǎo)致功能喪失，經(jīng)論證后認為符合海洋功能區(qū)劃的數(shù)量（面積）。

3.3.2 不符合現(xiàn)行區(qū)劃的歷史用海調(diào)增比例

計算公式如下：

式中：C12為評價時段內(nèi)，新增項目功能區(qū)劃符合率；H為現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃獲批時，不符合海洋功能區(qū)劃的歷史用海項目總量（總面積）；h為評價時段內(nèi)，調(diào)整后符合現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃的用海項目數(shù)量（面積）。

3.4 區(qū)劃實施的總體成效

根據(jù)海域資源對沿海經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境提供的支撐，從海域利用效率、海洋生態(tài)環(huán)境改善情況和社會公眾認知度3個方面衡量海洋功能區(qū)劃實施的總體成效。

3.4.1 海域利用效率

選取海域利用率、海洋經(jīng)濟總量占國民經(jīng)濟比重、單位岸線（面積）海洋經(jīng)濟產(chǎn)值等3個指標衡量海域利用效率。其中，海域利用率是指已確權(quán)的海域面積占海洋功能區(qū)劃面積的比例，指標反映了海域資源的開發(fā)利用程度；單位岸線（面積）海域海洋經(jīng)濟產(chǎn)值是指沿海地區(qū)海洋生產(chǎn)總值除以轄區(qū)內(nèi)已開發(fā)利用的岸線長度（海域面積），指標反映海域海岸線的開發(fā)利用效能。

3.4.2 海洋環(huán)境改善情況

可選取海洋環(huán)境質(zhì)量總體改善情況、排污總量減少情況、保護區(qū)建立情況、整治修復(fù)海域海岸帶和海島情況等指標，以了解功能區(qū)劃實施后的海洋環(huán)境質(zhì)量改善情況。

3.4.3 社會公眾認知度

可通過隨機抽樣、問卷調(diào)查等形式獲取指標數(shù)值。在設(shè)計調(diào)查問卷中，主要詢問被調(diào)查者了解海洋功能區(qū)劃的程度。

3.5 指標體系的標準化

海洋功能區(qū)劃實施評價指標體系見表1。該方法和指標體系在實際運用中，對每個評價指標側(cè)度進行定量或定性評價之后，即可以將這些評價指標綜合考量，采用特爾斐法或綜合評價法，進行標準化處理，確定權(quán)重，從而實現(xiàn)對某海洋功能區(qū)劃實施情況評價的定量化；也可以單就某一指標和同級別其他區(qū)域進行橫向比較，進行標準化處理，從而確定區(qū)劃實施的單項“成績”。

表1 海洋功能區(qū)劃實施評價指標體系

續(xù)表

4 結(jié)論與建議

海洋功能區(qū)劃的實施成效直觀地反映在各功能區(qū)用海面積、海洋產(chǎn)業(yè)機構(gòu)、目標實現(xiàn)程度等方面，本文通過選取多個因子，運用定量測算、定性描述、問卷調(diào)查等多種方法，建立了海洋功能區(qū)劃實施的思路，構(gòu)建了海洋功能區(qū)劃實施評價的方法和指標體系。該方法和指標體系可用于全國海洋功能區(qū)劃、省級海洋功能區(qū)劃及市縣級海洋功能區(qū)劃的年度實施評價和周期性評價。

此外，建議各級海洋管理部門，綜合考慮沿海城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和生態(tài)文明建設(shè)的大背景，從區(qū)劃實施的機制出發(fā)，重新認識海洋功能區(qū)劃與政府經(jīng)濟社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)的關(guān)系，不斷探索海洋功能區(qū)劃實施評價的機制與策略，實現(xiàn)海洋功能區(qū)劃實施評價的常態(tài)化、業(yè)務(wù)化和動態(tài)化，適時調(diào)整區(qū)劃使之符合海洋資源環(huán)境條件和社會經(jīng)濟發(fā)展大趨勢，確保區(qū)劃目標實現(xiàn)。

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