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    新世紀(jì)俄羅斯環(huán)境治理模式及其對(duì)中國(guó)的啟示

    2015-09-28 13:06:45劉勃然
    西伯利亞研究 2015年3期
    關(guān)鍵詞:生態(tài)環(huán)境中國(guó)俄羅斯

    劉勃然

    摘要:新世紀(jì)以來(lái),俄羅斯政府在環(huán)境安全領(lǐng)域面臨著水體污染、大氣污染和土壤污染等問(wèn)題的不斷困擾,普京和梅德韋杰夫政府在環(huán)境治理過(guò)程中彰顯出的威懾、監(jiān)督、激勵(lì)、合作等四種模式為世界矚目。鑒于中俄兩國(guó)在環(huán)境安全領(lǐng)域面臨問(wèn)題的相似性,新世紀(jì)俄羅斯政府環(huán)境治理模式中蘊(yùn)含的合理性與缺陷性值得我們認(rèn)真思考。

    關(guān)鍵詞:俄羅斯;生態(tài)環(huán)境;中國(guó)

    中圖分類號(hào):X7

    文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

    文章編號(hào):1008-0961(2015)03-0063-04

    俄羅斯的環(huán)境安全問(wèn)題由來(lái)已久。冷戰(zhàn)時(shí)期蘇聯(lián)畸形的大工業(yè)生產(chǎn)模式與核軍備競(jìng)賽,葉利欽時(shí)期對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的功利性追逐,給新世紀(jì)的俄羅斯政府留下了大量環(huán)境安全負(fù)擔(dān)。為改善俄羅斯的環(huán)境質(zhì)量,普京和梅德韋杰夫政府采取了一系列舉措,其環(huán)境治理模式值得我們深入研究。

    一、新世紀(jì)俄羅斯環(huán)境安全問(wèn)題

    21世紀(jì)初,俄羅斯政府在環(huán)境安全領(lǐng)域面臨諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn),前政府遺留的環(huán)境“債務(wù)”、大工業(yè)生產(chǎn)所帶來(lái)的環(huán)境“頑疾”等因素令負(fù)載著國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重荷的普京和梅德韋杰夫政府頭疼不已。從構(gòu)成要素上看,新世紀(jì)俄羅斯環(huán)境安全問(wèn)題主要表現(xiàn)為水體污染、大氣污染和土壤污染等三個(gè)方面。

    (一)水體污染

    作為工業(yè)大國(guó)與核軍事大國(guó),俄羅斯的水體污染問(wèn)題一直不容樂(lè)觀。工廠污水、礦場(chǎng)酸性溶液、原油基礎(chǔ)設(shè)施與油船漏油、核設(shè)施與核潛艇廢料及農(nóng)田殺蟲(chóng)劑與化肥等污染物質(zhì)令俄羅斯大部分河流、湖泊、港灣及海域的水質(zhì)趨于惡化,成為危害民眾健康和破壞生態(tài)環(huán)境的重要來(lái)源。2002年,魯?shù)录{亞河(中國(guó)原稱“野豬河”)周邊采礦廠的廢水在未經(jīng)處理的情況下直接排入該河,造成該河銅濃度超過(guò)最大容許量8倍,鋅濃度超過(guò)最大容許量45倍。2007年11月,5艘俄籍船只因暴風(fēng)天氣在高加索港附近海域失事,1000多噸重油泄漏,釀成附近魚(yú)類、鳥(niǎo)類及海洋哺乳動(dòng)物的生存危機(jī),此類事件不勝枚舉。不僅如此,俄羅斯政府還飽受核廢料問(wèn)題的困擾。俄羅斯每年產(chǎn)生大量核廢料,尤其是冷戰(zhàn)時(shí)期蘇聯(lián)使用的核潛艇大多面臨老化和退役,廢棄潛艇的核燃料及反應(yīng)堆核心部件在拆卸與運(yùn)輸過(guò)程中容易發(fā)生放射性物質(zhì)泄漏事故,這對(duì)北冰洋海域環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅,而巨額的核廢料處理費(fèi)用亦令俄羅斯政府捉襟見(jiàn)肘。此外,俄政府還擔(dān)負(fù)著蘇聯(lián)遺留至今的多艘失事核潛艇的打撈與處理任務(wù),在長(zhǎng)期的海水侵蝕和巨大海洋壓力作用下,這些長(zhǎng)眠于海底的核潛艇一旦損毀,其內(nèi)部放射性物質(zhì)會(huì)給沉沒(méi)海域及周邊環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重污染。

    (二)大氣污染

    俄羅斯的大氣污染源主要是工廠、汽車和發(fā)電廠等污染主體所釋放的可吸入顆粒、一氧化碳及硫化氫類物質(zhì),這些污染物對(duì)俄羅斯公民及生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。俄聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局2012年公布了全國(guó)各城市大氣污染物的排放量。在這份榜單上,俄北部城市諾里爾斯克、莫斯科和俄第二大城市圣彼得堡分列前三位。諾里爾斯克排放的大氣污染物主要是工業(yè)廢氣;而莫斯科和圣彼得堡排放的主要是汽車尾氣,這是因?yàn)榇蟪鞘械钠嚤S辛扛?,且很多汽車使用的是劣質(zhì)油料。俄羅斯自然部公布的《2012年俄羅斯環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)》國(guó)家報(bào)告草案則指出,“2012年空氣污染和嚴(yán)重污染的俄羅斯城市數(shù)量達(dá)到138個(gè),這些城市中居住著5700萬(wàn)人。”此外,森林火災(zāi)對(duì)俄羅斯大氣質(zhì)量的影響不容小覷。僅2006年,俄羅斯林業(yè)部登記的森林火災(zāi)就多達(dá)2.5萬(wàn)余起。2010年7月,沃羅涅日市郊區(qū)多處發(fā)生森林火災(zāi)。至8月,俄境內(nèi)共出現(xiàn)554個(gè)森林著火點(diǎn),火災(zāi)產(chǎn)生的濃煙令莫斯科街頭被一氧化碳所籠罩,其濃度超過(guò)了最高容許標(biāo)準(zhǔn)的6.6倍。

    (三)土壤污染

    俄羅斯的土壤污染問(wèn)題主要來(lái)自核廢料、大城市產(chǎn)生的固體與液體廢物、化學(xué)制品及石油產(chǎn)品等污染源。作為世界核力量第一強(qiáng)國(guó)(如圖1),俄羅斯在核武器生產(chǎn)、存放及處理過(guò)程中消耗著過(guò)多的軍事資源,同時(shí),核廢料給存放地及周邊地區(qū)帶來(lái)大量放射性污染。俄羅斯“平均每年產(chǎn)生的核廢料約上升20%至30%。中等放射性固態(tài)廢料劇增,放射性達(dá)到10500居里;低放射性固態(tài)廢料達(dá)到500居里,這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)”。隨著城市現(xiàn)代化水平的不斷提升,俄羅斯各大城市在垃圾處理過(guò)程中的土壤污染問(wèn)題亦十分突出,在每天產(chǎn)生的近千萬(wàn)噸城市垃圾中,塑料、電池、橡膠、玻璃等垃圾無(wú)法焚化或腐化,對(duì)存放地生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞。上世紀(jì)前政府遺留的大量化學(xué)制品,尤其是被不當(dāng)掩埋的15萬(wàn)~20萬(wàn)噸化學(xué)武器亦亟待銷毀。此外,俄羅斯近年頻現(xiàn)石油及石油產(chǎn)品污染問(wèn)題,據(jù)聯(lián)邦緊急情況部統(tǒng)計(jì),截至2013年11月,“俄境內(nèi)受到石油和石油產(chǎn)品污染的土壤總面積已達(dá)40559公頃,設(shè)備磨損、交通事故和非法攫取石油是土壤受到石油產(chǎn)品污染的主要原因”。

    總之,由于大工業(yè)生產(chǎn)初始階段遺存至今的環(huán)境安全“頑疾”短期內(nèi)難以去除,普京和梅德韋杰夫政府又迫于經(jīng)濟(jì)壓力無(wú)法對(duì)既有工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施給予充分的環(huán)境安全投入,俄羅斯工業(yè)環(huán)境治理陷入積重難返的困境,加之龐大的核軍事負(fù)擔(dān)及不完善的環(huán)境管理機(jī)制等因素,新世紀(jì)以來(lái)的俄羅斯環(huán)境安全形勢(shì)頗為嚴(yán)峻。水體、大氣和土壤的大范圍污染,使俄羅斯民眾消化和呼吸等系統(tǒng)的發(fā)病率不斷攀升,心理健康問(wèn)題亦隨之出現(xiàn),這令俄羅斯政府不得不思考多種環(huán)境治理路徑,以緩解環(huán)境安全問(wèn)題為其帶來(lái)的執(zhí)政壓力。

    二、新世紀(jì)俄羅斯環(huán)境治理模式

    面對(duì)諸多環(huán)境污染問(wèn)題,普京和梅德韋杰夫政府將環(huán)境安全提升至國(guó)家安全戰(zhàn)略的高度,希圖通過(guò)一系列舉措來(lái)改善環(huán)境質(zhì)量。在環(huán)境治理方面,新世紀(jì)俄政府強(qiáng)力推出如下幾種模式:

    (一)威懾模式

    俄羅斯環(huán)境治理的威懾模式主要表現(xiàn)為通過(guò)環(huán)境司法程序和行政手段,以較明確的環(huán)境污染懲治方法和懲罰尺度來(lái)威懾工礦企業(yè)和個(gè)人的不法或違規(guī)行為。根據(jù)《俄聯(lián)邦刑法典》關(guān)于生態(tài)犯罪的規(guī)定,對(duì)過(guò)失造成環(huán)境污染、中毒或傳染,導(dǎo)致人員死亡或人群大量患病的,處剝奪自由3年以上8年以下,其他較輕情節(jié)可處以罰金。此類法律規(guī)定對(duì)環(huán)境污染行為具有一定的約束力。在環(huán)境專項(xiàng)立法方面,2001年10月的《俄聯(lián)邦土地法典》規(guī)定,對(duì)違反化肥、植物生長(zhǎng)激素、有毒化學(xué)品等管理規(guī)則,導(dǎo)致肥沃土壤層流失、污染、損害或毀滅的行為予以重罰,禁止在城市綠化區(qū)內(nèi)從事對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良(有害)影響的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。2002年1月的《俄聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定,對(duì)向大氣排放污染物和其他物質(zhì),向地表水體、地下水體和集水區(qū)排放污染物、其他物質(zhì)和微生物,污染地下資源、土壤等不良環(huán)境影響行為進(jìn)行收費(fèi)。俄政府還分別于2007年、2008年和2013年對(duì)《俄聯(lián)邦水法典》中的部分條款進(jìn)行修訂,足顯俄政府對(duì)懲治水污染行為的重視程度。此外,在行政手段使用上,俄自然資源與生態(tài)部近年叫?;驀?yán)懲了多家違反環(huán)保法的石油公司,一定程度上對(duì)其他工礦企業(yè)和個(gè)人產(chǎn)生了威懾作用。endprint

    (二)監(jiān)督模式

    通過(guò)多層次監(jiān)督主體對(duì)環(huán)境污染行為進(jìn)行監(jiān)督,俄政府顯著提升了環(huán)境治理的實(shí)施效率。從國(guó)家層面上看,俄聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境主體具有宏觀監(jiān)督職能,這種職能是新世紀(jì)俄聯(lián)邦立法所賦予的。如2002年1月的《俄聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》第65條“環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)家監(jiān)督(國(guó)家生態(tài)監(jiān)督)”明確規(guī)定,“環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)家監(jiān)督(國(guó)家生態(tài)監(jiān)督),由俄聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)和各聯(lián)邦主體執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)家監(jiān)督(國(guó)家生態(tài)監(jiān)督),依照俄羅斯聯(lián)邦政府規(guī)定的程序?qū)嵤??!蓖瑫r(shí),俄還實(shí)行生態(tài)鑒定制度,鑒定主體對(duì)鑒定對(duì)象的各種活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估,以判定其是否符合生態(tài)要求,并有權(quán)對(duì)不符合要求的生態(tài)活動(dòng)予以禁止。從地方層面上看,除各聯(lián)邦主體執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督職能外,新世紀(jì)的俄羅斯政府尤為重視地方性環(huán)境保護(hù)組織的構(gòu)建,如首都莫斯科就建立了一支“綠色警察”隊(duì)伍,主要負(fù)責(zé)在公共場(chǎng)所巡邏,制止生態(tài)領(lǐng)域的違法行為。從個(gè)體層面上看,俄羅斯聯(lián)邦公民仍是其環(huán)境監(jiān)督的重要參與者,為此,俄羅斯政府設(shè)立了環(huán)境監(jiān)督舉報(bào)熱線,以提高公民的環(huán)境參與度。

    (三)激勵(lì)模式

    激勵(lì)模式是通過(guò)多種手段,鼓勵(lì)工礦企業(yè)和個(gè)體工商戶杜絕或減少環(huán)境破壞行為,獎(jiǎng)勵(lì)環(huán)境正義單位,以促進(jìn)環(huán)境主體的良性發(fā)展。2002年1月的《俄聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定:“對(duì)于推廣現(xiàn)有最佳工藝技術(shù)和非傳統(tǒng)能源、利用再生資源和加工廢物,以及其他有效的環(huán)境保護(hù)措施,根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦立法將予以稅收和其他優(yōu)惠?!边@一條款對(duì)正在從事環(huán)境保護(hù)及加大環(huán)境保護(hù)投入的相關(guān)環(huán)境主體而言,無(wú)疑具有極大激勵(lì)作用。同時(shí),俄羅斯政府大力支持環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的科技創(chuàng)新。目前,彼爾姆國(guó)立科技大學(xué)的科學(xué)家們已研制出利用紅球菌屬細(xì)菌來(lái)凈化受石油污染土壤的新方法,這對(duì)于土壤保護(hù)具有重要意義。此外,俄政府還積極宣揚(yáng)環(huán)境保護(hù)“正能量”,開(kāi)展針對(duì)電池、汽車等具有污染性廢舊物品的回收工作,以提升民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

    (四)合作模式

    在環(huán)境治理問(wèn)題上,俄羅斯政府意識(shí)到僅憑一己之力難以在短期內(nèi)達(dá)到明顯成效,開(kāi)展環(huán)境外交,尤其是尋求國(guó)際資金援助,是其擺脫環(huán)境安全困境的重要路徑。新世紀(jì)以來(lái),俄羅斯政府積極開(kāi)展環(huán)境安全方面的國(guó)際合作。2002年8月,在南非約翰內(nèi)斯堡舉行的聯(lián)合國(guó)“可持續(xù)發(fā)展”世界首腦會(huì)議上俄羅斯參與起草并簽署了《可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議執(zhí)行計(jì)劃》和《約翰內(nèi)斯堡宣言》。2003年9月,俄羅斯成功舉辦世界氣候變化大會(huì);同年11月,俄羅斯與哈薩克斯坦、伊朗和阿塞拜疆等里海沿岸國(guó)家代表在德黑蘭簽訂了《里海環(huán)境保護(hù)公約》;2004年10月,俄羅斯批準(zhǔn)了《京都議定書》,其在環(huán)境保護(hù)方面的一系列舉動(dòng)令國(guó)際社會(huì)刮目相看。時(shí)至今日,俄羅斯政府已與美、中、日等多國(guó)簽訂雙邊環(huán)保合作協(xié)議,尤其是與中國(guó)在松花江環(huán)境監(jiān)測(cè)及污染事故通報(bào)等方面的合作取得了顯著成效。此外,俄羅斯政府還爭(zhēng)取到國(guó)際社會(huì)關(guān)于銷毀化學(xué)、生物武器及退役核潛艇行動(dòng)方面的資金援助,為其卸下前政府遺留的環(huán)境負(fù)擔(dān)提供了資金保證。

    三、對(duì)中國(guó)的啟示

    中俄兩國(guó)同屬世界大國(guó),兩國(guó)在環(huán)境安全領(lǐng)域面臨的問(wèn)題具有相似性。新世紀(jì)以來(lái),俄羅斯政府在環(huán)境治理方面雖取得了一定成效,卻依然無(wú)法擺脫巨大的環(huán)境安全壓力,其環(huán)境治理模式中所蘊(yùn)含的合理性與缺陷性值得我們認(rèn)真思考。

    首先,俄政府對(duì)環(huán)境污染主體采取的威懾舉措在總體方向上具有合理性,但其威懾力度顯然不夠。舉例而言,在《俄聯(lián)邦刑法典》和《俄聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》對(duì)過(guò)失造成環(huán)境污染行為的處罰上,嚴(yán)重者僅處以“8年以下的剝奪自由”,多數(shù)處罰皆以罰金告終,這給污染型工礦企業(yè)和個(gè)體工商戶造成一種錯(cuò)誤意識(shí):排放“有害物”可與定期付費(fèi)掛鉤。如此一來(lái),只要生產(chǎn)利潤(rùn)大于罰金總額,污染型企業(yè)很難將大量資金用于購(gòu)買環(huán)保設(shè)備。從另一方面著眼,俄的激勵(lì)機(jī)制尚不健全,且國(guó)家稅收大部分來(lái)源于污染型企業(yè),亦沒(méi)有十足底氣對(duì)環(huán)境正義行為進(jìn)行“重賞”。在未能“重罰”又無(wú)法“重賞”的情況下,俄政府的“威懾”和“激勵(lì)”模式所達(dá)到的環(huán)境治理實(shí)效是有限的。

    其次,俄羅斯近年對(duì)環(huán)境治理監(jiān)督機(jī)制的層次性構(gòu)建思路具有合理性,但不能忽視監(jiān)督主體在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督效果問(wèn)題。俄羅斯諸多污染型工礦企業(yè)分散于聯(lián)邦各地,而聯(lián)邦自然資源與生態(tài)部、能源部及環(huán)境、技術(shù)與核能監(jiān)督總局等機(jī)構(gòu)同地區(qū)性監(jiān)督機(jī)構(gòu)與組織存在一定程度的“脫節(jié)性”;加之地區(qū)性監(jiān)督組織并不具備充分的執(zhí)法效力,甚至實(shí)際執(zhí)行人員在金錢利誘或安全脅迫下對(duì)一些環(huán)境污染行為緘口不言;個(gè)體監(jiān)督者往往只報(bào)不管,監(jiān)督行為不具備連續(xù)性,這使得最終的環(huán)境監(jiān)督效果大打折扣。

    再次,俄政府通過(guò)國(guó)際合作模式改善了環(huán)保領(lǐng)域的國(guó)際形象,并獲得大量資金援助,然而這并不能從實(shí)質(zhì)上解決其所面臨的環(huán)境安全問(wèn)題。對(duì)于目前的俄政府而言,國(guó)際合作模式有利于緩解其面臨的環(huán)境安全壓力,而這一模式在本質(zhì)上是其他環(huán)境治理模式的補(bǔ)充。治病須治本,國(guó)際社會(huì)的資金支持畢竟有限,欲真正實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境污染的有效治理,需要俄自身內(nèi)在機(jī)制的改善。

    中國(guó)近年在環(huán)境安全領(lǐng)域面臨的諸多問(wèn)題與俄羅斯存在相似性。2015年,中國(guó)的北京、石家莊、太原、蘭州、烏魯木齊、重慶和濟(jì)南等七大城市入選全球十大空氣污染城市,水體、土壤等污染問(wèn)題亦亟待解決。在吸收俄羅斯環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,我們更應(yīng)看到環(huán)境安全問(wèn)題的根本癥結(jié)在于“利潤(rùn)剩余”,而環(huán)境治理效果的優(yōu)劣則一定程度上取決于中央和地方機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力度。

    與俄羅斯不同的是,中國(guó)尚未陷于核軍事遺產(chǎn)的困擾,然而中國(guó)也是核大國(guó),不僅擁有核潛艇,還擁有諸多核電站,若干年后,中國(guó)同樣會(huì)面臨核潛艇老化、退役及處理等一系列問(wèn)題。在控制核武器數(shù)量的基礎(chǔ)上,我們應(yīng)謹(jǐn)慎使用核能,盡量開(kāi)發(fā)和利用清潔能源。

    此外,中國(guó)應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)環(huán)保領(lǐng)域的資金投入,提升工礦企業(yè)科技含量,鼓勵(lì)環(huán)保領(lǐng)域科技研發(fā),只有“敢獎(jiǎng)敢罰”才能真正構(gòu)建經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境發(fā)展之間的和諧關(guān)系。

    [責(zé)任編輯:劉偉東]endprint

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