淺談新《出境入境管理法》對推進出入境管理法律制度建設的完善

劉娜彬

摘 要：隨著我國改革開放不斷深入，與其他國家政治、經(jīng)濟、文化交流不斷增多，我國出入境管理工作面臨越來越多的挑戰(zhàn)，之前的出入境管理法律法規(guī)存在的銜接配合不夠、部分法律條文沖突等問題，已嚴重制約當前出入境管理工作發(fā)展需要，更不能充分體現(xiàn)當前我國出入境管理工作法制化建設水平。新的《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出境入境管理法》）的頒布實施，通過整合部分現(xiàn)有法律，填補法律漏洞、排除法律沖突，對我國出入境管理制度進行了一次有效的比較全面的完善。

關(guān)鍵詞：出境入境管理法；制度建設；完善

《出境入境管理法》按照我國改革開放的基本國策，緊密結(jié)合我國的基本國情，充分汲取發(fā)達國家出入境管理慣例，積極滿足公安出入境基層執(zhí)法需要，實現(xiàn)了出入境管理制度在法律階位上的全面升級。新法在拓展方便境內(nèi)外人員“走出去、請進來”，積極參與國際競爭與合作，服務國家引智引資戰(zhàn)略等方面，將發(fā)揮極其重要的作用。新法針對當前世界多元化、全球經(jīng)濟不斷深入發(fā)展，各種新類型的違反出入境管理的犯罪活動不斷出現(xiàn)，恐怖活動威脅不斷增加的新常態(tài)，完善了新時期我國出入境管理法律制度，為公安機關(guān)維護國家主權(quán)和安全，更有效地發(fā)揮職能作用，維護良好的出入境管理秩序奠定了堅實的法制基礎。

1.新法的基本精神和主要內(nèi)容

1.1 明確了“服務與管理并重”這一基本原則

新法總結(jié)借鑒改革開放以來我國出入境管理工作成功的實踐經(jīng)驗做法，更加強調(diào)“以人為本，服務為先”。在新法中，明確將“不斷提升服務和管理水平”上升為法律規(guī)定，將提高服務水平工作納入到法治化建設范疇，執(zhí)法理念從強調(diào)管理向服務和管理并重轉(zhuǎn)變，寓管理于服務之中，這對于在今后一段時期，不斷改進和加強出入境管理工作具有非常重要的指導意義。

1.2 完善了新時期出入境執(zhí)法體制建設

新法賦予縣級以上公安機關(guān)出入境管理部門獨立的執(zhí)法主體資格，可以依法獨立行使行政處罰權(quán)。一是根據(jù)公安部的委托對外國人入境、停留居留申請依法受理；二是對轄區(qū)內(nèi)停留居留的外國人依法管理；三是可以對違反出入境管理的行為人實施警告和5000元以下的行政處罰。

1.3 增加了便民以及促進人員交流的管理制度

新法一是將既往成功有效的便民舉措，如設置中國公民出入境專用通道等做法固化并上升為法律內(nèi)容。二是對華僑回國定居審批制度加以改革，規(guī)定了在國內(nèi)華僑可以使用本人護照作為其身份證明。三是對我國“綠卡”制度、外國人臨時入境制度進行了完善，對外國人過境免簽政策予以適當放寬，設立了人才簽證制度，法律授權(quán)對國家需求的外國專門人才以及外國投資者提供停留居留方面的便利。

1.4 修改和完善了外國人入出境管理制度

新法一是重新規(guī)范了有關(guān)口岸簽證的相關(guān)制度。二是對不準外國人入出境的有關(guān)制度進行了補充調(diào)整，對外國人停留居留管理進一步加以完善，區(qū)分停留證件和居留證件的有效期限。三是明確規(guī)定了在中國境內(nèi)的外國人必須從事與其停留居留證件相符合的活動，否則可依法予以處罰。四是針對當前留學生勤工助學方面的實際需求，新法增設了相關(guān)的管理制度，明確了外國人在中國工作指導目錄。

1.5 進一步健全了違反出入境管理的強制措施和處罰制度

新法完善了對“三非”外國人（非法入境、非法居留、非法就業(yè)）以及其他違反出入境管理法律規(guī)定的外國人適用的強制措施和處罰制度。一是在法律條文中對傳喚、繼續(xù)盤問、限制活動范圍、拘留審查、遣送出境等強制措施的適用加以明確，構(gòu)建了較為完整的出入境調(diào)查及強制措施體系。二是對違反出入境管理的各項強制措施的適用條件、程序規(guī)定和必要的限制性的要求予以明確。三是新增了對出入境證件進行真?zhèn)握J定以及外國人待遣羈押等項制度。四是對外國人當場處罰和當場收繳等制度的相關(guān)內(nèi)容予以改進。五是對違法行為人承擔法律責任，適用法律的情形和幅度的規(guī)定進一步加以明確和完善。

2.新法實施前出入境管理相關(guān)法律制度與公安出入境管理需求不相適應

2.1 多頭立法降低管理效果

出入境法律法規(guī)的逐步建立源于我國改革開放后不斷出現(xiàn)的新情況和新形勢。由于缺乏立法經(jīng)驗以及規(guī)劃不足，出現(xiàn)按照中國公民、外國人不同主體范圍分別立法，即針對中國公民制定《中華人民共和國公民出境入境管理法》（以下簡稱中管法）及其實施細則，針對外國人制定《中華人民共和國外國人入境出境管理法》（以下簡稱外管法）及其實施細則。按照地區(qū)不同又分為《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)的暫行管理辦法》、《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》。客觀上造成法律體系相對分散，法律條文相互銜接不夠緊密，法律內(nèi)容相互沖突和管理制度缺失的現(xiàn)象比較突出。

2.2 法律沖突導致實施苦難

《中管法》及其實施細則、《外管法》及其實施細則制定于二十世紀八十年代，由于受到當時歷史條件的制約以及立法技術(shù)、立法水平方面的限制，與《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政訴訟法》法條之間出現(xiàn)矛盾。例如：《外管法實施細則》規(guī)定：“外國人無力繳納罰款的，可以改處拘留”。而《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定：“行政法規(guī)可以設定除限制人身自由以外的行政處罰”。 《外管法實施細則》作為行政法規(guī)，設定限制人身自由的規(guī)定顯然與上位法律規(guī)定沖突。又如：對于非法出境、入境的違法行為，根據(jù)《中管法》及其實施細則、《外管法》及其實施細則等幾部法律法規(guī)，都可以予以行政處罰直至追究刑事責任，但采取行政處罰的種類、幅度規(guī)定完全不一致，造成對同一違法行為由于執(zhí)法依據(jù)的不同而責任不盡相同。

2.3 制度缺失導致保障缺位

法律規(guī)則在創(chuàng)設之初就考慮到法律的實施，在設立法律義務時應當對不履行法律所規(guī)定的義務的主體，明確相應的法律責任，以達到對違法行為震懾的作用。但是舊的出入境相關(guān)法律注重實體規(guī)定，羅列了若干的禁止性行為，在罰則中缺乏相對應的懲罰性措施，導致法律層面上做出規(guī)定，但在實際執(zhí)法操作中沒有相應的懲罰措施的配合。如《外管法》及其實施細則對“編造情況，提供假證明，或者以行賄手段，獲?。ㄍＡ?、居留）證件”的行為都未做出相應的處罰規(guī)定，執(zhí)法實踐中除非其行為社會危害性巨大，達到刑事案件的立案標準，以“騙取出入境證件罪”予以打擊，對于社會危害性不大，公安機關(guān)只能以“不予簽發(fā)證件”等措施間接維護法律的實施，社會效果不明顯。

3.新法對公安機關(guān)出入境管理法律制度建設的完善

3.1 構(gòu)建法律體系，完善執(zhí)法制度

新法不再區(qū)分中國公民和外國人分別立法，而是以出境入境為中心，圍繞中外人員以及交通工具的出境入境，明確出境入境的實質(zhì)條件、審批程序、邊防檢查以及違法處罰的相關(guān)規(guī)定，從而達到對入境、出境和居停留等行為進行規(guī)范的立法目的。由過去“分散立法”變?yōu)椤敖y(tǒng)一立法”，實現(xiàn)了不同法律對象在法律面前的平等。2006年，《中華人民共和國護照法》頒布實施，將《中管法》中有關(guān)護照申領的內(nèi)容納入該法。此次《出境入境管理法》將《中管法》中除護照申領以外的內(nèi)容以及《外管法》加以整合，使得原先出入境管理法律法規(guī)中存在的法律分散、條文銜接配合不夠等法律問題得以解決。新法施行后，原《中管法》和《外管法》同時予以廢止。對于中國公民往來臺灣地區(qū)及港澳地區(qū)，也通過第十條進行了巧妙的兼容，根據(jù)我國目前的實際情況，中國公民往來內(nèi)地與港澳地區(qū)、往來大陸與臺灣地區(qū)同樣適用《出境入境管理法》。這是出境入境管理立法的一次重要進步，有效破解制約公安出入境管理服務工作的瓶頸性問題。

3.2 解決法律沖突，明確法定職責

新法在充分調(diào)查研究的基礎上，整合了之前法律法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容，有效地解決了以往存在的出入境法律法規(guī)部分內(nèi)容與《中華人民共和國行政處罰法》等法律存在法律沖突以及出入境法律法規(guī)之間法律條文沖突等問題。新法根據(jù)形勢發(fā)展的需要，構(gòu)建了以《出境入境管理法》為中心的“一法四條例”相對科學、完整的出入境管理法律制度體系，奠定了公安機關(guān)出入境管理部門依法行政的法律基礎。新法在強化出入境執(zhí)法主體地位方面實現(xiàn)了歷史性的創(chuàng)新和突破，一是第一次以法律的形式對出入境邊防檢查機關(guān)的執(zhí)法地位予以確認，對其四項基本職能予以規(guī)定。二是在法律條文中闡明，根據(jù)公安部的委托，縣級以上公安機關(guān)出入境管理部門可以受理外國人入境、停留居留證件申請并對外國人停居留依法實施管理。三是新法賦予了縣級以上公安機關(guān)出入境管理部門獨立的執(zhí)法資格。這一規(guī)定，對基層公安機關(guān)出入境管理部門提高專業(yè)管理水平和執(zhí)法效率具有十分積極的促進作用，對公安機關(guān)出入境執(zhí)法工作必將產(chǎn)生重大而深遠的影響。

3.3 健全執(zhí)法制度，強化法律責任

新法一是對拘留審查、限制活動范圍、遣送出境等強制措施予以明確規(guī)定，有助于規(guī)范公安機關(guān)的執(zhí)法行為。二是對各類出入境證件的宣布作廢、無效和注銷、收繳等具體行政行為作了統(tǒng)一規(guī)定，有力地提高了執(zhí)法效率。三是結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展實際，提高了一些違反出入境管理違法行為的處罰幅度，根據(jù)違法行為的社會危害程度，還對一些出入境違法行為增設了拘留處罰。四是根據(jù)近年來執(zhí)法實踐遇到的突出問題，《出境入境管理法》補充了一些必要的罰則規(guī)定。如增加弄虛作假騙取出境入境證件、為外國人出具虛假邀請函件、介紹外國人非法就業(yè)、旅店未按規(guī)定報送外國人住宿登記信息等違法行為的罰則。新法的出臺，要求各級公安機關(guān)出入境管理部門切實增強履行中央事權(quán)和法定職責的責任感和緊迫感，結(jié)合出入境執(zhí)法工作涉外性、專業(yè)性強的特點，進一步提高執(zhí)法標準，強化執(zhí)法程序，使新法賦予公安機關(guān)的管理職責落到實處。

4.結(jié)語

綜上所述，《出境入境管理法》對創(chuàng)新我國出入境管理體制、完善出入境管理制度和機制發(fā)揮了積極的指導作用，開啟了出入境執(zhí)法工作的新篇章，先進的執(zhí)法理念、完善的執(zhí)法制度、專業(yè)的執(zhí)法主體將確保出入境執(zhí)法工作取得最佳的社會效果和法律效果。

參考文獻

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[2] 沈一波 試析2012年《出境入境管理法》的立法途徑和制度創(chuàng)新 [C]《第四屆移民法論壇：出境入境管理法、中國和世界論文集》 2012-11-18