嘉興水污染治理中公眾參與的現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策

陳堯　王紫鸚　顧驊珊

摘 要：嘉興市水環(huán)境資源十分豐富，但隨著嘉興工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，大量未經(jīng)處理的工業(yè)廢水和生活污水直接排入河道，造成河水水質(zhì)嚴(yán)重化、水污染問題已經(jīng)制約了嘉興市經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和人民生活質(zhì)量的提高。完善水環(huán)境質(zhì)量已成為當(dāng)務(wù)之急。本文主要是從嘉興水環(huán)境現(xiàn)狀出發(fā)，通過對(duì)嘉興市公眾的調(diào)查，了解水污染治理中公眾參與的現(xiàn)狀，從而分析整理公眾參與的現(xiàn)實(shí)困境并提出對(duì)策，力圖改善嘉興市公眾參與水污染治理的不良現(xiàn)狀，以求達(dá)到全城治理水污染的效果。

關(guān)鍵詞：水污染治理；公眾參與；困境與對(duì)策

1 引言

自浙江省委十三屆四次全會(huì)，“五水共治”提出已經(jīng)有兩年時(shí)間。以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水為突破口倒逼轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步推進(jìn)水環(huán)境整治，這是推進(jìn)浙江新一輪改革發(fā)展的關(guān)鍵之策。改革開放以來，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，嘉興已成為長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市。但與此同時(shí)，水體污染嚴(yán)重，水環(huán)境狀況日益惡化，水資源供需矛盾尖銳，嚴(yán)重影響了廣大農(nóng)民群眾的切身利益，也影響了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。緩解水環(huán)境這一瓶頸制約，是嘉興經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要解決的重大問題。水污染治理迫在眉睫，而公眾參與凝聚了社會(huì)大眾的智慧，結(jié)合目前已有的治理案例以及其他地區(qū)等公眾參與制度對(duì)于治理效果的分析，充分說明公眾參與能提高市民節(jié)約水保護(hù)水資源的意識(shí)，更有效地提高政府的決策效率，對(duì)促進(jìn)治理水污染規(guī)劃、決策的科學(xué)化、合理化具有積極作用，通過公眾參與可以對(duì)相關(guān)政策的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，保證政策執(zhí)行的有效性。然而目前嘉興地區(qū)公眾參與環(huán)境管理的權(quán)利還未能得到充分利用，存在諸多問題和矛盾，因?yàn)閷?duì)公眾參與水環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行調(diào)查具有很重大的意義。

2 嘉興水污染現(xiàn)狀及特征分析

通過網(wǎng)上數(shù)據(jù)調(diào)查和嘉興市環(huán)境保護(hù)局的網(wǎng)站瀏覽，調(diào)查了解近年來水污染情況，了解各區(qū)域水污染的現(xiàn)狀，對(duì)比分析、明確嘉興地區(qū)水污染的現(xiàn)實(shí)狀況，為下面研究提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

2.1 近年水質(zhì)明顯改觀，總體水質(zhì)仍然較差

據(jù)2014年嘉興市公布的《嘉興市2014年環(huán)境狀況公報(bào)》顯示（見圖1），2014年全市67個(gè)市控以上地表水監(jiān)測斷面水質(zhì)與2013年相比，Ⅲ類水質(zhì)斷面比例上升了1.5個(gè)百分點(diǎn)，Ⅳ類水質(zhì)斷面比例上升了5.9個(gè)百分點(diǎn)，Ⅴ類水質(zhì)斷面比例上升了4.5個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例下降了11.9個(gè)百分點(diǎn)，主要污染物高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷平均濃度同比分別下降了0.2%、10.8%、24.9%；飲用水源地水質(zhì)改善率為44.2%，水環(huán)境質(zhì)量明顯改善，全市跨行政區(qū)域交接斷面年度考核結(jié)果達(dá)到優(yōu)秀。雖然因“五水共治”進(jìn)程的推進(jìn)，嘉興市開展了大量水治理活動(dòng)，使得水質(zhì)有明顯改善，然而總體來說，Ⅴ類以及劣Ⅴ類占了大部分，相比較其他地區(qū)，水質(zhì)水平依然嚴(yán)重低下，居民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等仍然受到了危害。

圖 1 2014年市控以上地表水?dāng)嗝嫠|(zhì)類別百分比

2.2 水污染源較多，防治較為困難

據(jù)水質(zhì)監(jiān)測資料可知，嘉興市水體污染主要以有機(jī)污染和氨氮污染為主[1]。調(diào)查其污染源主要來自三個(gè)方面：一是工業(yè)污水，近年來嘉興市尤其是周邊海寧縣、桐鄉(xiāng)縣等地區(qū)工業(yè)的發(fā)迅速，特別是印染、化工、織造業(yè)等排放污水污染水質(zhì)；二是城市生活污水，由于嘉興尚未建成城市污水處理廠，生活污水基本上是經(jīng)化糞池直接就近排入河道，或者經(jīng)合流管道或者經(jīng)雨水管道排入河道。而除生活污水外還有部份醫(yī)院含菌污水也未經(jīng)處理而直接排入河道。另外，城市人口逐年增長，造成了水資源污染加劇。三是農(nóng)業(yè)面源污染，嘉興市是浙江省主要產(chǎn)糧區(qū)之一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)歷來在本省有相當(dāng)?shù)谋壤?，因而化肥、農(nóng)藥使用比例越來越高 使用量越來越大，農(nóng)田灌溉和雨水，使殘留的有機(jī)物和農(nóng)藥直接排入河道。除此之外，嘉興畜牧業(yè)、漁業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)也很發(fā)達(dá)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，每年有大量畜禽糞便未經(jīng)處理排入水體，造成污染[2]。

另外，二次污染和上流水源污染也是原因之一。嘉興地勢較低，江蘇、湖州等地區(qū)的河流湖泊污水都流經(jīng)嘉興，而多年來積淀在河道內(nèi)的污染物已成為再生污染源，加上新增污染物，由于長期的河道淤泥抬高，河水流動(dòng)減弱，影響了自凈能力，也加劇了河道的污染，污染度越來越嚴(yán)重。

3 嘉興公眾參與水污染治理的現(xiàn)狀及實(shí)施困境

為了了解嘉興公眾參與水污染治理現(xiàn)狀，我們對(duì)嘉興普通群眾關(guān)于公眾參與水污染治理的情況作了一份問卷調(diào)查。通過隨機(jī)發(fā)放問卷，共發(fā)出450份，其中回收并能夠使用的總共414份。本次調(diào)查者中共有56.52%的男生和43.48%的女生。其中，18歲以下的占9.42%，18到30歲的占74.64%，30到45歲的占9.42%，45歲以上的占6.52%。通過調(diào)查分析當(dāng)前公眾參與水污染治理存在的一些困境，現(xiàn)結(jié)果如下：

3.1 公眾參與污染治理缺乏完備的體系，需要政府鼓勵(lì)支持

在治理水污染過程中，無疑政府與群眾良好合作是最有效快捷的方法之一，然而在現(xiàn)實(shí)生活中，政府部門未設(shè)立完備的的環(huán)保規(guī)章制度，對(duì)外的公眾參與環(huán)保工作缺乏的規(guī)范化、制度化。使得公眾參與水污染治理的積極性下降，參與的公眾得不到鼓勵(lì)，作用未被充分發(fā)揮，使得公眾參與陷入真正的困境。

2006年施行的我國環(huán)保領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件《環(huán)境影響公眾參與暫行辦法》，雖然對(duì)公眾參與的具體程序、方式、范圍和期限作了規(guī)定，但沒有明確公眾的主體地位，相關(guān)程序沒有賦予明確的法律效力，無法保障公眾的參與權(quán)。[3]

雖然自2009年1月1日起施行《浙江省水污染防治條例》中有一條關(guān)于公眾參與的規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都有義務(wù)保護(hù)水環(huán)境，并有權(quán)對(duì)污染和破壞水環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉”，然而并未有確切的規(guī)定保障公眾的檢舉會(huì)被政府部門重視，然而如果忽略采納公眾的意見將會(huì)大大打擊公眾積極性。因而公眾參與的法律地位沒有得到確定，公眾參與的意愿沒有得到法律的保護(hù)是其困境之一。

3.2 公眾參與作用未被足夠重視，公眾參與意識(shí)不足

雖然目前廣大群眾對(duì)于公眾參與治理水污染的作用基本打成一致共識(shí)，調(diào)查對(duì)象均認(rèn)為公眾參與對(duì)于水污染治理有作用，且超過半數(shù)認(rèn)為有相當(dāng)大的作用，但是由于受到長期思想影響，公眾都認(rèn)為政府是水污染治理最主要的管理機(jī)構(gòu)，起到關(guān)鍵作用，而企業(yè)由于涉及到排污，因此也對(duì)水污染治理有一定關(guān)鍵作用，因此在對(duì)水污染的問題上仍然把公眾的作用放在這兩者之后，常常在遇到污染事件時(shí)會(huì)自然將責(zé)任推之這兩者，反映出公眾自覺主動(dòng)保護(hù)環(huán)境意識(shí)還有待提高。

政府以及企業(yè)在處理相關(guān)問題時(shí)并未將公眾包括在內(nèi)，而普通公眾民主意識(shí)不高，很少主動(dòng)參與決策和治理工作，公眾對(duì)于環(huán)保意識(shí)大都停留在節(jié)約用水，不亂倒垃圾入河等層次上，對(duì)于阻止社會(huì)不良現(xiàn)象等意識(shí)還很欠缺，使得公眾參與污染治理作用未被充分發(fā)揮。

3.3 公眾參與污染治理缺乏及時(shí)的信息支持，宣傳力度不夠

目前社會(huì)上公眾對(duì)于參與水環(huán)境治理的渠道了解甚少，除了一些宣傳較大的活動(dòng)能被引起人們的注意、熟知外，幾乎沒有足夠明確的信息供人們主動(dòng)了解到。然而公眾參與的渠道是存在的，嘉興市環(huán)保局早在2008年就積極探索建立公眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)制，例如：通過成立嘉興市環(huán)保支援者服務(wù)總隊(duì)、建立嘉興市節(jié)能減排志愿者先鋒服務(wù)隊(duì)、組建市民環(huán)保檢查團(tuán)等形式加大公眾參與環(huán)保工作的力度；通過舉辦市民環(huán)保檢查團(tuán)聽證會(huì)、環(huán)保志愿者參與飛行監(jiān)測和環(huán)保專管員參與企業(yè)環(huán)境監(jiān)管這幾個(gè)渠道擴(kuò)大市民對(duì)環(huán)保工作的民主參與。然而這些環(huán)保組織對(duì)外的宣傳不能全部滿足環(huán)境治理的需要，更多地公眾并不知曉其存在，因?yàn)椴荒艹浞职l(fā)揮組織的作用。

3.4 公眾參與環(huán)境治理渠道有效性不高，優(yōu)勢未充分發(fā)揮

公眾參與的內(nèi)容包含建議咨詢、舉報(bào)投訴、意見征求、問卷調(diào)查和環(huán)評(píng)公示板塊，但是建議咨詢、舉報(bào)投訴、意見征求和問卷調(diào)查板塊信息更新頻率低，只有環(huán)評(píng)公示更新及時(shí)。其中舉報(bào)投訴的公眾很少，又缺乏有效的反饋機(jī)制，公眾缺乏有效渠道了解投訴事件的處理進(jìn)程；建議咨詢和意見征求板塊也沒有相應(yīng)的反饋機(jī)制，對(duì)公眾的意見和提出的建議不夠重視。因此，增加了公眾參與的成本，難以形成有效的公眾參與。[4]

對(duì)于如何發(fā)揮自身作用，即發(fā)揮公眾參與的作用，不少人反應(yīng)無從下手，有心無力，在身邊沒有合適便利的渠道進(jìn)行參與。

從嘉興市環(huán)保局網(wǎng)站了解到的一些信息來看，很多關(guān)于水環(huán)境治理的活動(dòng)都會(huì)有部分公眾的參與，例如2015月7月7日在秀洲區(qū)王店鎮(zhèn)開展的“五水共治”活動(dòng)中，王店鎮(zhèn)選聘了一批社會(huì)威望高、群眾評(píng)價(jià)好、奉獻(xiàn)精神強(qiáng)的老黨員和老干部，對(duì)轄區(qū)河段治理情況和工程進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督，通過對(duì)水環(huán)境進(jìn)行“巡視”，自發(fā)組成“治水聯(lián)盟”，開展的一些活動(dòng)，如“水環(huán)境污染隨手拍”、認(rèn)領(lǐng)“垃圾河”、“美麗鄉(xiāng)村馬拉松”健身跑等之外，很少有其他形式。雖然不斷在開展活動(dòng)，然而關(guān)鍵的問題是這些渠道是不是有效，這些參與的方式是不是流于形式？而結(jié)束了這些活動(dòng)之后又有多少人繼續(xù)關(guān)注河道污染問題，一旦涉及政績、利益等方面的問題，面對(duì)排污企業(yè)等一些外在的壓力，政府可能會(huì)不作為，或者不嚴(yán)格按照法律的要求去做，公眾的訴求和愿望有可能得不到持續(xù)有效的重視。

4 嘉興公眾參與水污染治理的對(duì)策建議

根據(jù)嘉興公眾在水污染治理中的現(xiàn)實(shí)困境，結(jié)合已有的水污染治理建設(shè)取得成功的城市，借取經(jīng)驗(yàn)，提出了解決嘉興當(dāng)?shù)氐墓妳⑴c水污染困境的對(duì)策建議：一是完善相關(guān)法律規(guī)定，保障公眾參與權(quán)利；二是建立公眾參與機(jī)制，健全信息公開制度；三是提高公眾參與治理能力，培養(yǎng)水環(huán)境保護(hù)意識(shí)；四是拓寬公眾參與渠道，發(fā)揮公眾參與作用。

4.1 完善相關(guān)法律規(guī)定，保障公眾參與權(quán)利

公眾參與發(fā)揮作用的程度依賴與參與權(quán)相關(guān)的法律制度的建立和完善。所以必須通過行政立法把公民的參與權(quán)加以固定而成為法定權(quán)利。我國目前還沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，只有個(gè)別單行法中有關(guān)于參與的零散規(guī)定，而且對(duì)參與的形式往往未作細(xì)致的程序性規(guī)定。雖然有些學(xué)者規(guī)定了“參與原則”，但仍然缺少法定化的參與程序、司法救濟(jì)等[5]。而目前已有的一些相關(guān)法律規(guī)定，如《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國水法》等對(duì)于公眾參與的規(guī)定都是一些零散的條款，往往只是闡明了公眾擁有公眾參與的權(quán)利卻并未明確的公眾參與的主體地位，及其享有的權(quán)利和負(fù)擔(dān)的義務(wù)，因此需要建立完善的法律規(guī)定，來保障公眾參與權(quán)利的行使。

4.2 建立公眾參與機(jī)制，健全信息公開制度

公眾能夠有效參與的前提條件是水環(huán)境信息的公開化，健全的水資源信息公開制度是公眾知情權(quán)的保障，信息獲得量的多少?zèng)Q定了公眾參與程度的高低。只有先獲取充分、準(zhǔn)確、及時(shí)的水資源信息后才能理性準(zhǔn)確地發(fā)表自己的意見，提出自己的建議。

環(huán)境信息公開不是目的，而是推進(jìn)公眾參與、實(shí)現(xiàn)環(huán)境民主、建設(shè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)和條件。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條明顯指出，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”。這一重要表述的實(shí)質(zhì)就是公民環(huán)境權(quán)，即公民擁有環(huán)境方面的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)[7]。

如果缺乏環(huán)境行政決策部門應(yīng)有的回應(yīng)和尊重，并且不能獲得相應(yīng)的司法救濟(jì)，那么，任何公眾參與的制度設(shè)計(jì)在最終意義上都屬于空中樓閣[6]。建立公眾參與機(jī)制，如群眾意見回應(yīng)制度，通過網(wǎng)絡(luò)和媒體定期公布所在流域的水質(zhì)檢測結(jié)果，讓市民更快捷、及時(shí)的了解和獲取信息，并給予反饋，通過對(duì)反饋信息的及時(shí)合理處理，讓信息不僅限于單方面交流而向雙向溝通轉(zhuǎn)變，參與到實(shí)時(shí)的水環(huán)境保護(hù)治理隊(duì)伍中。

4.3 提高公眾參與治理能力，培養(yǎng)水環(huán)境保護(hù)意識(shí)

在開展公眾參與活動(dòng)前，首先要提高公眾的參與水環(huán)境治理的主人翁意識(shí)，通過政府部門以及社會(huì)公益組織的一些宣傳，讓公眾明白自身的權(quán)利，鼓勵(lì)公眾通過合理渠道表達(dá)自己愿望，提升對(duì)水環(huán)境的保護(hù)意識(shí)和節(jié)約意識(shí)，理解嘉興水污染治理的必要性和緊迫性，促使更多的公眾能夠參與到政府治理工作之中。

通過開展各種形式的水資源教育工作，提升公眾參與的能力與素養(yǎng)。比如利用校園，對(duì)廣大在校學(xué)生進(jìn)行知識(shí)普及，提高青少年的水資源保護(hù)的素養(yǎng)；發(fā)揮社區(qū)資源，普及節(jié)水與科學(xué)用水知識(shí)，通過社區(qū)宣傳欄制作宣傳海報(bào)，定期舉行公眾參與技能的培訓(xùn)活動(dòng)，提高大家的專業(yè)知識(shí)和技能，引導(dǎo)廣大公眾科學(xué)、有效地參與。

4.4 拓寬公眾參與渠道，發(fā)揮公眾參與作用

目前，公眾參與的形式只是單一的末端參與，而對(duì)于事前的參與力度嚴(yán)重不足[7]。應(yīng)建立多種公眾參與的形式，實(shí)現(xiàn)公眾的全過程參與，拓寬公眾參與水環(huán)境治理的渠道，使參與的形式更加多元化。例如，召開環(huán)境事務(wù)聽證會(huì)、審議會(huì)，充分重視公眾在聽證會(huì)中提出的意見，實(shí)現(xiàn)公民的決策參與；通過鼓勵(lì)在杭州灣水環(huán)境科學(xué)技術(shù)方面的研究在有關(guān)環(huán)境問題的政府管理機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)中給公眾代表提供一定席位[8]；隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，目前政府部門應(yīng)大力推行電子政務(wù)，充分利用網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品，大力推進(jìn)如微信平臺(tái)、app等產(chǎn)品，而不僅僅局限于聽證會(huì)、信訪、社區(qū)宣傳、座談會(huì)、參與社會(huì)組織、協(xié)商以及投訴與申訴等。已知的政府微信平臺(tái)應(yīng)加大推廣力度，政府也可以更有效地發(fā)揮嘉興已有的民間環(huán)保組織作用，推進(jìn)親民的方式激發(fā)公眾自發(fā)參與，讓廣大群眾能夠積極投身水污染治理。

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