互聯(lián)網(wǎng)金融指導(dǎo)意見(jiàn)有待完善

楊濤

2015年7月18日，央行等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），這一備受矚目的政策終于落地?？梢钥吹?，伴隨互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)對(duì)于金融業(yè)的沖擊日益凸顯，現(xiàn)有的政策與規(guī)則越來(lái)越難以涵蓋各種新興金融組織、產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，也出現(xiàn)了大量創(chuàng)新的“空白區(qū)”和“灰色地帶”，因此進(jìn)行監(jiān)管制度的“打地基”就變得非常迫切。

應(yīng)該說(shuō)，雖然《指導(dǎo)意見(jiàn)》在很大程度上彌補(bǔ)了互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管領(lǐng)域的政策空白，但是也還存在許多不足之處。這就需要我們?cè)谏钊敕治觥吨笇?dǎo)意見(jiàn)》所存在不足的前提下，進(jìn)一步梳理互聯(lián)網(wǎng)金融的基本定位和風(fēng)險(xiǎn)控制重點(diǎn)，從而以《指導(dǎo)意見(jiàn)》為基礎(chǔ)，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管策略的不斷完善。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》中存在的問(wèn)題

《指導(dǎo)意見(jiàn)》存在的不足之處有幾方面。

第一，是行業(yè)管理的舊思路沒(méi)有從根本上打破。眾所周知，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)對(duì)于金融的影響，作用于金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品、金融市場(chǎng)、金融制度等多個(gè)要素層面上，而且在推動(dòng)支付清算、資金配置、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息管理的同時(shí)，事實(shí)上已在促使金融子行業(yè)之間、金融與實(shí)體企業(yè)之間的功能融合。這些融合都使得傳統(tǒng)的金融行業(yè)邊界變得日益模糊，因此各國(guó)監(jiān)管部門(mén)都更多的摒棄了機(jī)構(gòu)監(jiān)管思路，而是從功能監(jiān)管的角度入手，著力應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)與產(chǎn)品創(chuàng)新中的風(fēng)險(xiǎn)控制與功能拓展。由此來(lái)看，不僅《指導(dǎo)意見(jiàn)》所定義的互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)范疇及所屬類型還缺乏縝密的研究支撐，而且分頭納入現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管框架的思路，也無(wú)法應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融活動(dòng)跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的特征。實(shí)際上《指導(dǎo)意見(jiàn)》所提的“科學(xué)合理界定各業(yè)態(tài)的業(yè)務(wù)邊界及準(zhǔn)入條件”，在現(xiàn)實(shí)中往往難以達(dá)到。

第二，與國(guó)際主流的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管方式尚未完全吻合。由于互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)對(duì)于貨幣與金融的影響深遠(yuǎn)，而且?guī)?lái)的許多變化往往處于金融體系的不同層面，如《指導(dǎo)意見(jiàn)》所列的各類互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)，有的是中介組織層面的要素，有的則是產(chǎn)品和業(yè)務(wù)層面的要素，因此通常無(wú)法籠統(tǒng)地制定一部覆蓋所有互聯(lián)網(wǎng)金融活動(dòng)的政策或法規(guī)。就國(guó)外監(jiān)管實(shí)踐來(lái)看，以PC互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)支付為代表的新興互聯(lián)網(wǎng)支付、P2P網(wǎng)貸和網(wǎng)絡(luò)股權(quán)眾籌等投融資模式、互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理和信息管理等，其所具有的組織與產(chǎn)品設(shè)計(jì)、內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)特征與監(jiān)管重點(diǎn)截然不同，因此各國(guó)往往分別予以應(yīng)對(duì)，或是制定新的規(guī)則，或是修訂和完善已有規(guī)則，如果摻雜在一起，只能是成為互聯(lián)網(wǎng)金融的“大雜燴”。此外，在各國(guó)都面臨虛擬貨幣、數(shù)字貨幣或電子貨幣對(duì)金融體系帶來(lái)的沖擊之時(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》似乎也應(yīng)對(duì)此有所考慮，因?yàn)樵凇扒熬安幻鳌钡那闆r下，多國(guó)都是以政策表態(tài)而非法律形式來(lái)加以引導(dǎo)。

第三，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的定位應(yīng)該是原則性、指導(dǎo)性的政策，不應(yīng)該太具體，否則就會(huì)由于涵蓋面過(guò)大，而出現(xiàn)一些值得商榷之處。例如：能否把P2P網(wǎng)絡(luò)借貸和網(wǎng)絡(luò)小額貸款這兩種截然不同的業(yè)態(tài)，硬性地揉在一起來(lái)看待；在個(gè)體網(wǎng)絡(luò)借貸的界定中，平臺(tái)能否涉及大額借款、可否做關(guān)聯(lián)方融資和債權(quán)轉(zhuǎn)讓、大公司能否自建平臺(tái)做產(chǎn)業(yè)鏈融資等，都成為疑問(wèn)；股權(quán)眾籌被等同于網(wǎng)絡(luò)股權(quán)眾籌，而在美國(guó)的JOBS法案中，實(shí)際上股權(quán)眾籌發(fā)行人不一定是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，發(fā)行途徑也不一定是互聯(lián)網(wǎng)；股權(quán)眾籌被定義為“公開(kāi)小額”，“公開(kāi)”和“小額”的內(nèi)涵存在不確定性，如何與私募股權(quán)眾籌協(xié)調(diào)也是問(wèn)題；還有，信托作為一種私募性質(zhì)的制度安排，能否大規(guī)模推動(dòng)基于網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)品發(fā)展，是否會(huì)導(dǎo)致具有非法集資性質(zhì)的逆向資金流動(dòng)等；互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融是否就簡(jiǎn)單等同于消費(fèi)金融公司開(kāi)展的業(yè)務(wù)。

第四，《指導(dǎo)意見(jiàn)》更多是表達(dá)政府政策支持的發(fā)展方向，而非制度意義上的“法律法規(guī)”，還無(wú)法解決影響我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的許多根本性問(wèn)題。一方面，作為綱領(lǐng)性的政策文件，有些指導(dǎo)思路的合理性還值得商榷，例如：“鼓勵(lì)符合條件的優(yōu)質(zhì)從業(yè)機(jī)構(gòu)”上市融資，這里不僅又陷入到為股市賦予“政策性”的舊思路上，而且就美國(guó)的Lending Club等典型機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，上市后必然在資本的利益追逐下，使得大機(jī)構(gòu)、大投資者、大客戶成為主導(dǎo)，似乎距離P2P的本來(lái)價(jià)值愈發(fā)遙遠(yuǎn)。這里不是說(shuō)我國(guó)不能出現(xiàn)大型互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)，也不是說(shuō)互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)做大了一定就不再服務(wù)小微，而是說(shuō)作為一個(gè)普遍性的鼓勵(lì)政策，是否一定具有合理性，會(huì)否只是為上市公司并購(gòu)互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的“資本游戲”推波助瀾，且易出現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)小微的功能異化。另一方面，當(dāng)未來(lái)《指導(dǎo)意見(jiàn)》與某個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展實(shí)踐可能出現(xiàn)矛盾時(shí)，相應(yīng)的具體制度創(chuàng)新則需跳出《指導(dǎo)意見(jiàn)》的局限。例如，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“互聯(lián)網(wǎng)支付應(yīng)始終堅(jiān)持服務(wù)電子商務(wù)發(fā)展和為社會(huì)提供小額、快捷、便民小微支付服務(wù)的宗旨”，其內(nèi)涵就值得商榷。實(shí)際上這與非銀行支付機(jī)構(gòu)從事的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)特點(diǎn)混在了一起。美聯(lián)儲(chǔ)在2015年初發(fā)布的《美國(guó)支付體系提升戰(zhàn)略》中，已經(jīng)充分關(guān)注包括PC互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的新興電子支付在大額支付中的作用。

完善《指導(dǎo)意見(jiàn)》的總體思路：發(fā)展定位與風(fēng)險(xiǎn)控制

《指導(dǎo)意見(jiàn)》的核心目的，一是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融在我國(guó)的發(fā)展進(jìn)行基本定位，二是努力防范可能帶來(lái)的各類金融風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此需要我們加以深入剖析，從而更加理性地看待政策引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的思路。

第一，互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展需抓住“服務(wù)實(shí)體”的重點(diǎn)。

如果針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融在我國(guó)當(dāng)前的功能作用，還需要圍繞“缺什么補(bǔ)什么”的思路，找出當(dāng)前中國(guó)金融體系中的“短板”，這就是通常所說(shuō)的“小微金融服務(wù)”領(lǐng)域以及居民的財(cái)富管理、消費(fèi)金融支持等。

目前，在“做大做強(qiáng)”式的傳統(tǒng)企業(yè)與金融文化影響下，國(guó)內(nèi)的許多互聯(lián)網(wǎng)金融組織也走上了“求大”的路徑，這既是因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域擁有相對(duì)模糊而寬松的監(jiān)管與制度環(huán)境，也是因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)金融組織期望在日益激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得先機(jī)，更希望在市場(chǎng)規(guī)則明確下獲得“大而不倒”的先手地位。

當(dāng)然，從本質(zhì)上看，雖然很多互聯(lián)網(wǎng)金融模式具有分散化、去中心化的特點(diǎn)，并且能夠通過(guò)特有的信息優(yōu)勢(shì)發(fā)掘，更好地為“小微客戶”提供服務(wù)，但是客觀上說(shuō)，互聯(lián)網(wǎng)金融并非一定是服務(wù)小微的。在發(fā)展到一定程度之后，互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域同樣會(huì)出現(xiàn)“傍大戶”的“超大機(jī)構(gòu)”和“小微機(jī)構(gòu)”的并立。例如，國(guó)外部分典型的P2P網(wǎng)貸平臺(tái)逐漸想放棄“Peer to Peer”的提法，個(gè)人借貸或者投資者發(fā)揮的作用逐漸變?nèi)?，而包括?duì)沖基金和銀行在內(nèi)的大型機(jī)構(gòu)則又逐漸成為游戲主角。

但是在我國(guó)，在金融體系的“高大上”仍然居于主流，在小微企業(yè)、居民的金融需求仍難以得到有效滿足的背景下，我們并不需要互聯(lián)網(wǎng)金融帶來(lái)更多“大而全”的平臺(tái)組織，著眼于服務(wù)大客戶，而更需要其滿足“小而美”的特征。究其原因，一是因?yàn)樾∥㈩I(lǐng)域是最典型的普惠金融，也是當(dāng)前我國(guó)金融體系發(fā)展中的最大“短板”，無(wú)論是小微企業(yè)融資，還是居民財(cái)富管理、消費(fèi)金融服務(wù)等，都亟須支持；二是我國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新最缺少的是自下而上的“草根創(chuàng)新”，而草根企業(yè)和個(gè)人的創(chuàng)新，又需要多元化的小微金融支持；三是隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，與大工業(yè)、大企業(yè)相應(yīng)的金融體系已經(jīng)逐漸不適應(yīng)需要，先進(jìn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)變得愈加重要，而小企業(yè)將來(lái)逐漸成為解決就業(yè)的主體，這也需要包括融資、投資、支付、風(fēng)險(xiǎn)管理等在內(nèi)的小微金融服務(wù)，成為與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相配套的新型金融體系的核心。

由此來(lái)看，一方面，在互聯(lián)網(wǎng)金融推動(dòng)投融資模式的創(chuàng)新與發(fā)展中，中小互聯(lián)網(wǎng)金融組織的興起、服務(wù)小微的功能定位，都是較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的重要根本；另一方面，支付和信用信息環(huán)境都是重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)此，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)于零售支付創(chuàng)新的巨大推動(dòng)作用，深刻改變著個(gè)人的消費(fèi)行為與習(xí)慣；源于互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的信息處理與信用發(fā)掘技術(shù)，能夠?yàn)檎麄€(gè)社會(huì)信用體系建設(shè)奠定“草根”基礎(chǔ)，這些同樣也是重要的互聯(lián)網(wǎng)“微金融”創(chuàng)新。

需要認(rèn)清互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

一方面是傳統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)在互聯(lián)網(wǎng)金融中的體現(xiàn)。一是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。互聯(lián)網(wǎng)金融本質(zhì)上也是金融活動(dòng)，因此其資產(chǎn)與負(fù)債期限的不匹配，同樣可能出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。不論是第三方支付，還是網(wǎng)貸平臺(tái)，都極易受到流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)沖擊。二是信用風(fēng)險(xiǎn)?？蛻舴矫妫W(wǎng)絡(luò)融資平臺(tái)未納入央行征信系統(tǒng)，平臺(tái)在進(jìn)行交易撮合時(shí)，主要是根據(jù)借款人提供的身份證明、財(cái)產(chǎn)證明、繳費(fèi)記錄、熟人評(píng)價(jià)等信息評(píng)價(jià)借款人的信用。中介方面，存在資金挪用的風(fēng)險(xiǎn)。三是操作風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)操作風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，主要鑒于互聯(lián)網(wǎng)金融依靠軟件、網(wǎng)絡(luò)等特殊介質(zhì)開(kāi)展金融業(yè)務(wù)，而其軟硬件配置和技術(shù)設(shè)備的可靠性以及操作人員的專業(yè)技能和道德風(fēng)險(xiǎn)成為技術(shù)操作風(fēng)險(xiǎn)高低的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。四是法律風(fēng)險(xiǎn)?；ヂ?lián)網(wǎng)金融在我國(guó)尚處探索發(fā)展階段，缺少相關(guān)的法律法規(guī)約束和明確的監(jiān)管主體。在互聯(lián)網(wǎng)金融準(zhǔn)入、交易雙方的身份認(rèn)證、電子合同的訂立、電子簽名的合法性等方面都存在規(guī)則缺失或不完善，在涉及民間融資方面的法律法規(guī)更是缺乏。五是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。例如互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的高杠桿率，以及潛藏洗錢套現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面是互聯(lián)網(wǎng)金融的特殊風(fēng)險(xiǎn)及其表現(xiàn)形式。一是信息科技風(fēng)險(xiǎn)?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)指的是互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)遭到技術(shù)性外部攻擊而造成的損失。二是“長(zhǎng)尾”風(fēng)險(xiǎn)?；ヂ?lián)網(wǎng)金融因?yàn)橥卣沽私灰卓赡苄赃吔?，服?wù)了大量不被傳統(tǒng)金融覆蓋的人群（即“長(zhǎng)尾”特征），具有不同于傳統(tǒng)金融的風(fēng)險(xiǎn)特征。但是互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)人群的金融知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和承擔(dān)能力相對(duì)欠缺，他們的投資額小而分散，作為個(gè)體投入精力監(jiān)督互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)的成本遠(yuǎn)高于收益，“搭便車”問(wèn)題更突出。一旦其參與的投資或融資出現(xiàn)問(wèn)題，可能對(duì)這些“脆弱”的長(zhǎng)尾人群會(huì)產(chǎn)生更加負(fù)面的影響。

完善《指導(dǎo)意見(jiàn)》的具體措施

我們認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)只是推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的重要起點(diǎn)，還需要更多的配置保障機(jī)制建設(shè)。

首先，監(jiān)管部門(mén)要深入研究互聯(lián)網(wǎng)金融的理論基礎(chǔ)、體系框架、風(fēng)險(xiǎn)所在等等，否則就會(huì)“瞎子摸象”。具體而言，是需要進(jìn)一步細(xì)分不同互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)的具體監(jiān)管思路。我們看到，現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)金融概念范疇相對(duì)混亂，諸多的組織機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、渠道等要素?fù)诫s在一起，各自的業(yè)務(wù)運(yùn)行與風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)差異較大，難以進(jìn)行一致性監(jiān)管。對(duì)此，還需要在深入梳理合理的業(yè)態(tài)劃分基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)相應(yīng)監(jiān)管細(xì)則。特別需要注意的是，監(jiān)管細(xì)則的制定必須跳出監(jiān)管主體分割、圍繞機(jī)構(gòu)對(duì)象的傳統(tǒng)思路，真正以功能監(jiān)管、業(yè)務(wù)監(jiān)管為主，通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)和配合，真正解決互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)所導(dǎo)致的混業(yè)型金融創(chuàng)新帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。

其次，需要著力解決不同互聯(lián)網(wǎng)金融模式背后的根本矛盾。例如，在P2P網(wǎng)貸等基于互聯(lián)網(wǎng)的資金配置活動(dòng)中，之所以會(huì)產(chǎn)生各種無(wú)序現(xiàn)象，歸根結(jié)底還是背后的民間金融缺乏有效引導(dǎo)和法律規(guī)制。只有加快推動(dòng)以民間借貸為主的民間金融走向陽(yáng)光化、合法化，才能促使P2P網(wǎng)貸行業(yè)發(fā)展真正跳出民間金融的某些亂象，著力推動(dòng)技術(shù)與服務(wù)創(chuàng)新。再比如，第三方支付領(lǐng)域雖然在整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)中相對(duì)比較規(guī)范，但近年來(lái)也還出了一些問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。究其根本，也是因?yàn)榘殡S互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)對(duì)于電子支付方式、渠道、清算模式等的沖擊，使得原有規(guī)則越來(lái)越難以適應(yīng)整個(gè)零售支付市場(chǎng)的快速變化，因此同樣需要在“打好制度根基方面著力”。

再次，在互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管與完善中，也面臨與現(xiàn)有金融業(yè)態(tài)同樣的矛盾與挑戰(zhàn)，就是在金融信用環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，一直沒(méi)有從根本上解決短板問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，在金融運(yùn)行中的很多矛盾問(wèn)題，如中小企業(yè)融資難、消費(fèi)金融發(fā)展不足、互聯(lián)網(wǎng)金融組織不夠規(guī)范等，在某種程度上都可以歸因于信用體系的缺少，包括商業(yè)信用和個(gè)人信用。當(dāng)然，在互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的影響下，可以充分利用大數(shù)據(jù)手段來(lái)更好地推動(dòng)信用體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信用服務(wù)能力的大幅提升，這不僅有利于互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管與發(fā)展，同樣也會(huì)給現(xiàn)有金融業(yè)態(tài)帶來(lái)積極作用。

后，當(dāng)前我國(guó)金融體系改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是要構(gòu)建中央與地方的多層次監(jiān)管體系。在互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展中，許多組織形態(tài)都體現(xiàn)出類金融機(jī)構(gòu)的特征，而且其業(yè)務(wù)更需要扎根于服務(wù)地方的“小而美”，而目前許多地方也把促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展作為地方金融改革的抓手之一。因此，未來(lái)的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建，離不開(kāi)地方政府介入，需要充分明確地方在其間應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任、權(quán)力與義務(wù)。