電影立法第一步：更開放、更規(guī)矩、更法治

劉遠(yuǎn)航

2015年3月2日，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)電影家協(xié)會(huì)副主席、《建國(guó)大業(yè)》編劇王興東提交提案建議，加快電影立法進(jìn)程，嚴(yán)禁“以言代法”“以權(quán)壓法”

2015年9月1日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案）》，這意味著12年電影立法長(zhǎng)跑到了最后的沖刺階段。

所謂“沖刺”，是因?yàn)榘凑辗沙绦?，這部草案還須在2016年春天的全國(guó)人大表決通過，才能生效并進(jìn)入實(shí)施階段。然而，目前的進(jìn)展已讓許多電影人感覺到，電影立法的春天終于來了。

最早提議電影立法的老一代導(dǎo)演謝鐵驪已于兩個(gè)月前去世。當(dāng)他在1983年的六屆全國(guó)人大一次會(huì)議上發(fā)出這個(gè)聲音時(shí)也許沒有想到，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)要經(jīng)過30多年努力。其間，中國(guó)電影業(yè)已從改革初期的“淺灘”駛?cè)胧袌?chǎng)的“深水區(qū)”。

中國(guó)電影票房令人驚嘆地屢創(chuàng)新高：從2003年的10億元增長(zhǎng)到2014年的296億元，年均增長(zhǎng)率超過36%。截至8月31日，2015年內(nèi)地累計(jì)票房已超290億元。

伴隨著電影業(yè)成為中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)中市場(chǎng)化程度最高的領(lǐng)域，國(guó)家的扶持力度也在不斷加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年以來與電影相關(guān)的政策發(fā)布有15條左右，“對(duì)電影產(chǎn)業(yè)的重視程度超出了我的想象。”著名編劇汪海林對(duì)《瞭望東方周刊》說。

他認(rèn)為，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》肯定了電影產(chǎn)業(yè)對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要戰(zhàn)略意義，也說明影視行業(yè)已成為社會(huì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。如能審議通過，它將為快速發(fā)展的電影產(chǎn)業(yè)護(hù)航。

在目前的立法規(guī)劃中，已有8部文化法律：《公共文化服務(wù)保障法》《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《公共圖書館法》《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《著作權(quán)法（修改）》《文物保護(hù)法（修改）》以及《廣播電視傳輸保障立法》。

這被全國(guó)人大法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人稱為“在全國(guó)人大常委會(huì)立法史上是前所未有的”。

電影第一法

雖然《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案）》的具體細(xì)節(jié)還沒有正式公布，但據(jù)《瞭望東方周刊》記者了解，它較2011年國(guó)務(wù)院法制辦公布的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（征求意見稿）》的最大差異是對(duì)若干內(nèi)容進(jìn)行了更加明確的細(xì)化，而主要架構(gòu)沒有發(fā)生明顯變化。不過，全國(guó)人大的立法審議，將決定它的最終面貌。

根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦此前公布的信息，該《征求意見稿》在起草和審查過程中，主要遵循了以下總體思路。

降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，便利各類市場(chǎng)主體、社會(huì)資本進(jìn)入電影產(chǎn)業(yè)。對(duì)社會(huì)資本投資電影攝制等業(yè)務(wù)不作限制，減少行政審批。

通過采取財(cái)政、稅收、金融、用地等扶持措施，激勵(lì)企業(yè)、個(gè)體工商戶和個(gè)人從事電影活動(dòng)。國(guó)家設(shè)立電影專項(xiàng)資金、基金，從事國(guó)產(chǎn)電影的創(chuàng)作、攝制、發(fā)行、放映等活動(dòng)，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠。

加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)范市場(chǎng)秩序，促進(jìn)電影市場(chǎng)健康發(fā)展。電影院不得偷漏瞞報(bào)票房收入;依法懲治侵犯與電影有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為。

此外還包括加強(qiáng)電影公益服務(wù)，滿足農(nóng)村地區(qū)居民、城鎮(zhèn)低收入居民、進(jìn)城務(wù)工人員、未成年人等的基本文化需求。

此前受到關(guān)注的分級(jí)制等問題并未涉及。

清華大學(xué)新聞與傳播學(xué)院副院長(zhǎng)尹鴻曾參與過幾次立法討論。他對(duì)《瞭望東方周刊》表示，不同于《電影法》，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的，更多關(guān)注政府對(duì)電影行業(yè)的扶持，以及在公共事務(wù)方面應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任。對(duì)于審查制度等方面，暫時(shí)無法兼顧。

電影《烈日灼心》劇照

“盡管如此，這部草案仍然可以看做是文化立法的標(biāo)志和突破口，具有積極的象征意義?！彼f。

相比之下，編劇汪海林更關(guān)注這部法案對(duì)于電影創(chuàng)作者的意義，“比如對(duì)影視編劇的優(yōu)惠政策、版權(quán)的保護(hù)”，他告訴《瞭望東方周刊》。

開放和保護(hù)

知識(shí)產(chǎn)權(quán)和影視文化傳媒專業(yè)律師王軍，在“瓊瑤訴于正抄襲案”中曾作為瓊瑤的代理律師幫助其最終勝訴。

王軍認(rèn)為，這部草案與之前的電影管理?xiàng)l例相比，在具體細(xì)則上有著許多值得注意的變化。

首先是投資攝制主體更為開放。根據(jù)《征求意見稿》，外資企業(yè)在中國(guó)進(jìn)行影視攝制，可能從不被允許變成合法，“當(dāng)然，這還需要其他相關(guān)規(guī)定的變更或取消，比如《外商投資準(zhǔn)入管理目錄》。”王軍告訴本刊記者。

其次是合拍片的問題。根據(jù)《征求意見稿》，境內(nèi)企業(yè)如果對(duì)某部合拍片享有著作權(quán)，這部電影可以享有國(guó)產(chǎn)片待遇?！斑@對(duì)于中方在合拍項(xiàng)目中分享著作權(quán)以及IP的長(zhǎng)期開發(fā)權(quán)益，有積極意義，國(guó)產(chǎn)企業(yè)的投資和版權(quán)等權(quán)益也有了一個(gè)法理上的保障?！彼忉屨f。

最后是對(duì)國(guó)產(chǎn)電影的政策保護(hù)問題?！墩髑笠庖姼濉芬?guī)定，電影院每年放映國(guó)產(chǎn)影片的時(shí)間不能少于總放映時(shí)間的三分之二。

雖然目前國(guó)產(chǎn)電影的票房以每年約30%的速度增長(zhǎng)，但整體的制作水準(zhǔn)還不穩(wěn)定。

王軍認(rèn)為，此項(xiàng)規(guī)定對(duì)國(guó)產(chǎn)電影的發(fā)展是利好，有助于避免其生存空間在未來市場(chǎng)進(jìn)一步擴(kuò)張之后受到擠壓。“以前這些并沒有成文的規(guī)定，立法之后，國(guó)產(chǎn)電影的發(fā)展有了基本保障?！?/p>

更規(guī)矩、更法治

《瞭望東方周刊》記者聯(lián)系到王軍時(shí)，他正在韓國(guó)參加由韓國(guó)電影產(chǎn)業(yè)振興委員會(huì)（KOFIC）舉辦的電影產(chǎn)業(yè)論壇。

最近幾年，他一直擔(dān)任韓國(guó)電影振興委員會(huì)總部駐北京代表處的法律顧問，目睹了韓國(guó)在促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)方面的諸多措施——近年來韓國(guó)電影取得長(zhǎng)足進(jìn)步，很大程度上是因?yàn)椤峨娪罢衽d法》和韓國(guó)電影產(chǎn)業(yè)振興委員會(huì)的推動(dòng)。

這是一個(gè)類似于中國(guó)國(guó)家廣電總局的機(jī)構(gòu)，其前身是創(chuàng)建于1973年4月3日的電影促進(jìn)會(huì)，1999年改名為電影振興委員會(huì)。同年，韓國(guó)《電影振興法》再次修訂，并確立了電影分級(jí)制。

王軍認(rèn)為，韓國(guó)電影振興委員會(huì)除了行政職能之外，“主要是為了推動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興”。

該機(jī)構(gòu)會(huì)專門為在中國(guó)的韓國(guó)電影創(chuàng)作者提供法務(wù)和商務(wù)支持，比如在北京設(shè)立了韓國(guó)電影中心。

除此之外，它每年還會(huì)舉辦兩次電影項(xiàng)目交流論壇，這對(duì)于中韓政府簽署合拍協(xié)議推動(dòng)極大?！敖陙碇许n合作的流行，與背后相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用分不開?！蓖踯娬f。

與韓國(guó)《電影振興法》不同，中國(guó)《電影促進(jìn)法》并沒有提及分級(jí)制。但在《征求意見稿》中，將電影禁止的內(nèi)容條例化、明晰化，這說明電影審查仍將是主管部門的重要工作內(nèi)容之一。

汪海林認(rèn)為，這并非表明管理機(jī)構(gòu)對(duì)創(chuàng)作題材和內(nèi)容加強(qiáng)了管制，而是把現(xiàn)在的行業(yè)規(guī)定用法律的形式強(qiáng)調(diào)了一遍。

“審查標(biāo)準(zhǔn)的不確定可能會(huì)導(dǎo)致不公平，甚至文藝腐敗?！蓖艉Ａ终J(rèn)為，無論如何，“法制”取代“人治”是一種進(jìn)步。

尹鴻認(rèn)為，目前的任務(wù)是要用法律的形式確立審查的程序與合法性。從這個(gè)角度看，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》以及未來相關(guān)法律的出臺(tái)或許更加值得期待。

娛樂法律師鄭厚哲注意到，《征求意見稿》對(duì)于偷漏瞞報(bào)票房收入有所涉及，但目前并未規(guī)定具體的處罰措施。

“其實(shí)這些問題以前就存在，立法只是重述、確認(rèn)和補(bǔ)充?！彼嬖V《瞭望東方周刊》，當(dāng)下，中國(guó)電影市場(chǎng)的繁榮與監(jiān)管不力造成了秩序混亂，“還是要靠執(zhí)法監(jiān)管跟上”。

邁出第一步

1963年，當(dāng)導(dǎo)演謝鐵驪拍攝《早春二月》的時(shí)候，他不會(huì)想到，那位在小鎮(zhèn)風(fēng)波里難以脫身的主人公竟會(huì)成為自己后來命運(yùn)的寫照。

在那樣一個(gè)法律常常缺席的年代，這樣的影片只能接受被批判的現(xiàn)實(shí)，成為“異類”。也正是幾十年的電影從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，讓謝鐵驪體悟到出臺(tái)一部電影行業(yè)法律的必要性。

轉(zhuǎn)眼數(shù)十年過去，政治迷霧消散。愈加寬松的社會(huì)環(huán)境下，電影創(chuàng)作者卻不得不轉(zhuǎn)而與市場(chǎng)這只巨獸周旋。導(dǎo)演曹保平便經(jīng)歷了這種語境劇變。

他告訴《瞭望東方周刊》：“改革開放以前，市場(chǎng)對(duì)于中國(guó)電影而言幾乎不存在。而現(xiàn)在，各種行業(yè)的人帶著各自的目的，紛紛進(jìn)入電影市場(chǎng)，都想要分一杯羹。”

從編劇到導(dǎo)演，曹保平不斷在電影管理部門和市場(chǎng)之間周旋，并逐漸游刃有余，“我認(rèn)真地做電影，也擁抱市場(chǎng)，同時(shí)也感受到了電影管理機(jī)構(gòu)的不斷變化。”

最近，他執(zhí)導(dǎo)的影片《烈日灼心》上映并獲得口碑票房雙豐收，這部電影看起來有一些“敏感內(nèi)容”，很多觀眾驚訝，“廣電總局的尺度是不是放寬了”。

國(guó)家新聞出版廣電總局電影管理局局長(zhǎng)在微信朋友圈發(fā)表的如下感言，或許能傳遞一些信號(hào)：“一部電影有好口碑，取得成功，不在于躲過了什么，繞過了什么。哪有那么多的不幸和僥幸？成功的理由只在于，你表達(dá)了有價(jià)值的東西，而你的表達(dá)又如此豐富、如此自洽?！?/p>

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前中國(guó)法律法規(guī)總數(shù)約3.8萬多件，文化法律法規(guī)1042件，占全部法律法規(guī)總量的2.7%。其中，文化法律僅占全部法律的1.7%。

全國(guó)人大常委會(huì)制定的文化法律僅有4件，分別是1982年的《文物保護(hù)法》、1987年的《檔案法》、1990年的《著作權(quán)法》和2011年《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》。

《法制日?qǐng)?bào)》近期表示，在《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案）》提速的同時(shí)，《公共文化服務(wù)保障法》和《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》被列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一檔項(xiàng)目。

三檔立法項(xiàng)目的區(qū)別是：第一檔是本屆內(nèi)應(yīng)提請(qǐng)審議的，第二檔是條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的，第三檔是繼續(xù)研究論證的。

《法制日?qǐng)?bào)》說，“原來《公共文化服務(wù)保障法》和《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》都是放在第三檔的”。在中共十八大以后，三中全會(huì)、四中全會(huì)明確地提出“加快文化領(lǐng)域的立法”的背景下，《公共文化服務(wù)保障法》和《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》作為文化領(lǐng)域的基本法，“立法條件比較成熟，立法的必要性和可行性很充分，它們的及時(shí)出臺(tái)將為我國(guó)公共文化發(fā)展和文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)提供較完備的法制保障，而且作為上位法，也為其他相關(guān)法規(guī)規(guī)章的制定提供法律依據(jù)?！?/p>

曹保平告訴本刊記者，電影創(chuàng)作者希望看到一個(gè)更加規(guī)范的市場(chǎng)，以及更加寬松的創(chuàng)作環(huán)境，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》可能只是邁出了第一步?！斑@部草案肯定是積極的，具體如何落實(shí)，還需要走著看?！?/p>

“事情總是慢慢起變化，在此過程中，電影人仍需要冒雨趕路。”曹保平說。