以財(cái)政補(bǔ)貼校正農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈

夏益國(guó) 孫群 盛新新

摘要：農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的弱可保性以及較高的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的主因，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率過(guò)高是其重要表現(xiàn)。通過(guò)對(duì)比中關(guān)兩國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)前后農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率的變化，發(fā)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼有助于改善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率從而校正市場(chǎng)失靈。針對(duì)我國(guó)國(guó)情，應(yīng)提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平，進(jìn)一步提高農(nóng)民投保積極性；實(shí)施級(jí)差補(bǔ)貼率政策；擴(kuò)大財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)作物保險(xiǎn)覆蓋的品種，提升農(nóng)作物整體參保率；糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼全部由中央財(cái)政承擔(dān)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；財(cái)政補(bǔ)貼；市場(chǎng)失靈；賠付率

中圖分類號(hào)：F842.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-7685（2015）05-0075-04

由政府公共財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家支持本國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要綠箱工具。由于其屬于“對(duì)貿(mào)易扭曲作用最小”而不需要作出減讓承諾的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，不易引發(fā)貿(mào)易爭(zhēng)端，囚而受到很多國(guó)家的青睞，在農(nóng)業(yè)支持政策體系中的地位和作用呈逐漸上升趨勢(shì)。如，《2014年美國(guó)農(nóng)業(yè)法案》削減了農(nóng)產(chǎn)品直接補(bǔ)貼，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的支持。從世界農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展史看，沒(méi)仃政府公共財(cái)政的補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將難以持續(xù)經(jīng)營(yíng)。公共財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已成為世界大多數(shù)國(guó)家發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要方式。目前，最常見(jiàn)的財(cái)政補(bǔ)貼方式是對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)投保人購(gòu)買保險(xiǎn)；其次是對(duì)保險(xiǎn)人的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和再保險(xiǎn)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，以降低經(jīng)營(yíng)成本、提高盈利水平，同時(shí)鼓勵(lì)保險(xiǎn)人擴(kuò)人保險(xiǎn)產(chǎn)品供給、促進(jìn)保險(xiǎn)市場(chǎng)均衡。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)對(duì)公共財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)校正市場(chǎng)失靈的效果鮮有關(guān)注，這可能由于我國(guó)公共財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的時(shí)間不長(zhǎng)，難以系統(tǒng)評(píng)估補(bǔ)貼前后農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行效率本身發(fā)生的變化。本文在以往研究的基礎(chǔ)上，從農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的弱可保性人手，研究財(cái)政補(bǔ)貼在校正農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈中的重要作用及具體對(duì)策。

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈及其表現(xiàn)

（一）農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)屬于弱可保風(fēng)險(xiǎn)

保險(xiǎn)運(yùn)行的數(shù)理基礎(chǔ)是大數(shù)法則，其含義是當(dāng)隨機(jī)試驗(yàn)次數(shù)足夠多時(shí)，事件出現(xiàn)的頻率無(wú)窮接近于該事件發(fā)牛的概率。在保險(xiǎn)運(yùn)行中，如果風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生具有隨機(jī)性，只要保險(xiǎn)人承保足夠的同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)的物，那么實(shí)際發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事故頻率能夠無(wú)限接近預(yù)期。由此，保險(xiǎn)人通過(guò)精算方法把預(yù)期損失通過(guò)定價(jià)方式分?jǐn)偨o每一個(gè)投保人，以此實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散。滿足大數(shù)定理要求的隨機(jī)風(fēng)險(xiǎn)稱為可保風(fēng)險(xiǎn)，也就是保險(xiǎn)人所樂(lè)意接受的風(fēng)險(xiǎn)。滿足可保風(fēng)險(xiǎn)最重要的要件有：一是風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生必須具有隨機(jī)性，即具有意外性和偶然性，這樣才能滿足大數(shù)定理的前提條件。二是必須具有大量同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)的物存在，這樣才能滿足大數(shù)定理的基本要求。三是標(biāo)的物風(fēng)險(xiǎn)是獨(dú)立且不相關(guān)的，不會(huì)造成巨災(zāi)損失。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)雖然符合偶然性和意外性，也滿足大量同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)的物的要求，但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、病蟲(chóng)害風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等對(duì)不同地區(qū)的農(nóng)作物的影響具有高度相關(guān)性，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)難以在空間上充分分散，因此農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)并不完全滿足可保條件，屬弱可保風(fēng)險(xiǎn)。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以完全市場(chǎng)化

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)除具有弱可保性外，其發(fā)生頻率高、損失程度重，且逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以完全市場(chǎng)化。首先，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的頻率高且損失程度重，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)供需失衡。如，2013年我國(guó)全年農(nóng)作物受災(zāi)面積為3135萬(wàn)公頃，其中絕收384萬(wàn)公頃，分別占播種面積的23.7%和3%；全年因洪澇地質(zhì)災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1884億元，因旱災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失905億元，因低溫冷凍和雪災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失260億元。高損失率對(duì)應(yīng)的是高費(fèi)率，而高費(fèi)率阻礙了投保人投保的積極性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求不足。其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中嚴(yán)重的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)加劇了市場(chǎng)失靈。逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)歷來(lái)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中的難題，這在我國(guó)小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式下尤為嚴(yán)重，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者面對(duì)數(shù)以億計(jì)的小農(nóng)個(gè)體，其信息搜尋成本之高足以形成嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。有研究發(fā)現(xiàn)，參與家禽保險(xiǎn)對(duì)養(yǎng)殖戶的疫病防控投入有顯著負(fù)向影響，說(shuō)明參與家禽保險(xiǎn)的養(yǎng)殖戶存在減少疫病防控投入的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。此外，逆向選擇使高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)投保人急于投保，而低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)投保人則因保費(fèi)過(guò)高而不愿投保，導(dǎo)致保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”難以正常發(fā)揮作用。逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失率上升，這又驅(qū)動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)率上漲，而費(fèi)率上漲把低風(fēng)險(xiǎn)投保人擠出了正常的保險(xiǎn)市場(chǎng)，進(jìn)一步加重了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。二者之間的螺旋式上升使供給和需求出現(xiàn)雙萎縮現(xiàn)象，加劇了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈。

（三）高賠付率是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的重要表現(xiàn)

在保險(xiǎn)業(yè)中，市場(chǎng)失靈的重要表現(xiàn)就是由于某些領(lǐng)域的保險(xiǎn)賠付率長(zhǎng)期居高不下，致使保險(xiǎn)人不愿提供該領(lǐng)域的保險(xiǎn)產(chǎn)品，使該保險(xiǎn)領(lǐng)域價(jià)格機(jī)制不能有效發(fā)揮信號(hào)作用并引導(dǎo)資源配置。如，1985-2004年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的平均簡(jiǎn)單賠付率達(dá)87%，大大高于一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)簡(jiǎn)單賠付率53%的平均水平，遠(yuǎn)超出保險(xiǎn)界公認(rèn)的70%的臨界點(diǎn)，使我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)主體長(zhǎng)期虧損因而紛紛退出，以致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)萎縮。至2004年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)保費(fèi)收入只有約3.8億元，與1992年歷史最高峰相比萎縮了60%。

二、財(cái)政補(bǔ)貼校正農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的經(jīng)驗(yàn)分析

（一）財(cái)政補(bǔ)貼校正農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的機(jī)制

財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼相當(dāng)于降低了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)價(jià)格，即降低了投保人的投保成本，相應(yīng)提升了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求；而擴(kuò)大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保率，使投保標(biāo)的土地風(fēng)險(xiǎn)趨于平均化，降低了逆向選擇的嚴(yán)重程度。同時(shí)，更高的參保率使“大數(shù)法則”具備了正常發(fā)揮作用的環(huán)境，能夠在更廣闊的時(shí)空分散風(fēng)險(xiǎn)，大大提高了風(fēng)險(xiǎn)分散率。值得注意的是，在保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中，長(zhǎng)期的過(guò)高或過(guò)低賠付率均是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)。從費(fèi)率結(jié)構(gòu)看，純費(fèi)率根據(jù)過(guò)去損失率的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)制定，代表了未來(lái)?yè)p失預(yù)期。在正常有效的市場(chǎng)條件下，根據(jù)“大數(shù)法則”，實(shí)際經(jīng)營(yíng)結(jié)果與事前預(yù)期應(yīng)大致接近，也就是說(shuō)賠付率應(yīng)接近純費(fèi)率。當(dāng)然，在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)變化無(wú)常、巨災(zāi)損失難以預(yù)測(cè)的情況下，不能要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)每一年的賠付率都接近純費(fèi)率，而是要求在一定的時(shí)間跨度內(nèi)，如每10年的平均賠付率接近純費(fèi)率。主要是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)易產(chǎn)生巨災(zāi)損失，而系統(tǒng)性巨災(zāi)損失難以完全在空間分散，而是要求在時(shí)間上分散風(fēng)險(xiǎn)，即以豐補(bǔ)歉，把某年度產(chǎn)生的巨災(zāi)損失分散到前后各年中。實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)損失時(shí)間上的分散是保險(xiǎn)業(yè)處理巨災(zāi)損失的一個(gè)重要方法。簡(jiǎn)言之，在保險(xiǎn)市場(chǎng)上，適當(dāng)?shù)馁r付率是市場(chǎng)有效運(yùn)行的重要表現(xiàn)，由此保險(xiǎn)人可通過(guò)提供保險(xiǎn)產(chǎn)品獲取預(yù)期利潤(rùn)，投保人購(gòu)買保險(xiǎn)產(chǎn)品并獲得預(yù)期效用，市場(chǎng)參與者各得其所，市場(chǎng)運(yùn)行有條不紊。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率影響的經(jīng)驗(yàn)分析

2004年以前，我國(guó)只給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠并無(wú)財(cái)政補(bǔ)貼。1985-2004年的20年間，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)平均簡(jiǎn)單賠付率達(dá)87%，綜合賠付率達(dá)120%（l00%是綜合賠付率的盈虧平衡點(diǎn)），農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)幾乎連年虧損。從2005年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始試點(diǎn)政府公共財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，2007年在全國(guó)全面試點(diǎn)。2005-2013年的9年時(shí)間里，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的平均簡(jiǎn)單賠付率約為60%，大大低于1985-2004年87%的簡(jiǎn)單賠付率水平。

美國(guó)也同樣通過(guò)政府提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼率來(lái)改善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率。1994年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《1994年聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法案》，將聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)的純保費(fèi)補(bǔ)貼率從平均26%提高至平均37%，2001年再提升為平均60%。1975-1994年的20年間，聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)綜合賠付率超過(guò)100%的年份達(dá)16年，超過(guò)150%的年份達(dá)7年，超過(guò)200%的年份有4年，最高達(dá)239%。1995年后，聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)的綜合賠付率趨于平緩。在1995-2012年的18年中，只有2012年美國(guó)大旱導(dǎo)致綜合賠付率超過(guò)150%，其他綜合賠付率超過(guò)l00%的年份僅6年，1995-2012年的綜合賠付率大大低于1975-1994年的綜合賠付率（見(jiàn)圖1）。原因主要在于高補(bǔ)貼率引致全美農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保率上升，有利于在更廣闊的范圍內(nèi)分敞風(fēng)險(xiǎn)。1995年美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)承保面積歷史性地突破2億英畝，比1994年增長(zhǎng)1倍多；2000年以后，聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)承保面積保持在2億英畝以上并穩(wěn)步增長(zhǎng)，2012年達(dá)到2.8億英畝（見(jiàn)圖2）。

三、增強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效性的政策建議

首先，提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平，進(jìn)一步提升農(nóng)民投保積極性。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，保障水平與保費(fèi)補(bǔ)貼率是影響農(nóng)民參保決策的重要因素，兩者有效配合有利于實(shí)現(xiàn)保費(fèi)補(bǔ)貼效用最大化。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策雖然推動(dòng)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速發(fā)展，但其不足也日益顯現(xiàn)。一是財(cái)政補(bǔ)貼率已達(dá)極限。目前，中央和地方保費(fèi)補(bǔ)貼率合計(jì)已達(dá)80%，超出美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)平均62%的補(bǔ)貼率，也大大超出全球平均44%的保費(fèi)補(bǔ)貼率。二是財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)戶參保的激勵(lì)不強(qiáng)。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物化成本為目標(biāo)，但保障水平普遍較低。據(jù)測(cè)算，我國(guó)水稻種植物化成本達(dá)每畝512元（不含人工成本和租金），而大多數(shù)省份的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到保成本目標(biāo)。如此低的保障水平無(wú)法滿足農(nóng)民的需要，因而保險(xiǎn)產(chǎn)品對(duì)農(nóng)民吸引力非常有限。在保費(fèi)補(bǔ)貼率已無(wú)法上調(diào)的情況下，可逐步提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平，優(yōu)先提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)者的保障水平，并根據(jù)物價(jià)變動(dòng)狀況進(jìn)行調(diào)整。其次，實(shí)施級(jí)差補(bǔ)貼率政策。目前，我國(guó)大多數(shù)省份主要作物保費(fèi)補(bǔ)貼率均為80%，與投保人投保規(guī)模、保障水平等無(wú)關(guān)，不利于補(bǔ)貼效用的發(fā)揮。建議把補(bǔ)貼率與農(nóng)戶的投保規(guī)模和保障水平等相聯(lián)系。對(duì)于投保土地規(guī)模較大的投保人給予較高補(bǔ)貼率，因?yàn)樗麄兪且?guī)?；a(chǎn)者，對(duì)國(guó)家糧食安全的貢獻(xiàn)更大。對(duì)于選擇不同保障水平的投保人，由于選擇較高保障水平時(shí)保險(xiǎn)人賠付概率會(huì)上升，因此，應(yīng)建立補(bǔ)貼率隨保障水平上升而下降的級(jí)差補(bǔ)貼率政策。對(duì)于選擇高保障水平的投保人，盡管補(bǔ)貼率下降，但由于高保障水平總保費(fèi)較高，因此總補(bǔ)貼水平仍會(huì)上升。再次，擴(kuò)大財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)作物保險(xiǎn)覆蓋品種，提升農(nóng)作物整體參保率。由于我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)時(shí)間短，目前享受財(cái)政補(bǔ)貼的主要農(nóng)作物及畜牧品種只有16種，還有大量農(nóng)作物和養(yǎng)殖業(yè)沒(méi)有被農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋。過(guò)窄的補(bǔ)貼范圍降低了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的整體投保率，限制了保險(xiǎn)收入的增長(zhǎng)，更限制了保險(xiǎn)人分散風(fēng)險(xiǎn)的空間。隨著我國(guó)國(guó)力的增強(qiáng)，建議進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋品種，中央財(cái)政主要負(fù)責(zé)補(bǔ)貼關(guān)系國(guó)家糧食安全的主要農(nóng)產(chǎn)品（包括生豬、奶牛和家禽），省市縣地方政府負(fù)責(zé)補(bǔ)貼地方特色農(nóng)產(chǎn)品。此外，建議糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼全部來(lái)自中央財(cái)政，從國(guó)家層面建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制。