產城融合發(fā)展存在的問題與對策研究

馬野馳 祝濱濱

摘要：產業(yè)和新型城鎮(zhèn)化具有較強的互動關聯性，，新型城鎮(zhèn)化是產業(yè)集聚發(fā)展的空間載體，產業(yè)是新型城鎮(zhèn)化建設的動力源泉，兩者融合能夠實現新型城鎮(zhèn)化的順利推進和產業(yè)的優(yōu)化升級 “有城無產”和“有產無城”都割裂了兩者的內在聯系，不利于彼此的高質量發(fā)展。推進產業(yè)和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，需要強化頂層設計，制定全方位的產業(yè)發(fā)展體系和踐行以人為核心的城鎮(zhèn)化

關鍵詞：產業(yè)；新型城鎮(zhèn)化；融合發(fā)展

中圖分類號：F299.21

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0031-04

順利推進新型城鎮(zhèn)化關系到國家現代化建設個局.以及全面建成小康社會目標的實現。積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化需要以人的全面自由發(fā)展為邏輯主線，切實將人的城鎮(zhèn)化視作新型城鎮(zhèn)化的核心和重點。城市的起源與發(fā)展表明，產業(yè)對于推進城市化具有基礎和動力的雙重作用。要提高新型城鎮(zhèn)化質量、解決好人的城鎮(zhèn)化問題，務必重視產業(yè)發(fā)展在新型城鎮(zhèn)化進程中的支撐地位、動力功能和保障作用，尤其是要加快推進產業(yè)和新型城鎮(zhèn)化的融合發(fā)展。

一、產業(yè)和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的內在機理

產業(yè)和城鎮(zhèn)化具有天然的互動關系，促進兩者融合發(fā)展，既有利于拓寬產業(yè)發(fā)展空間，又有利于賠培育新型城鎮(zhèn)化的動力機制。無論是從優(yōu)化產業(yè)結構、促進產業(yè)轉型升級看，還是從提高新型城鎮(zhèn)化水平、確保新型城鎮(zhèn)化順利推進而言，促進產業(yè)和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展都具有重要意義。

（一）新型城鎮(zhèn)化是產業(yè)集聚的空間載體

新型城鎮(zhèn)化是現代化的應有之義，是人口結構、經濟結構、生活方式以及地域空間由鄉(xiāng)向城轉變的過程。新型城鎮(zhèn)化能夠擴大生產性服務業(yè)與生活性服務業(yè)的市場需求，有助于創(chuàng)新要素集聚，增強創(chuàng)新活力，從而驅動傳統(tǒng)產業(yè)升級和新興產業(yè)發(fā)展，推動產業(yè)結構轉型升級。在這個意義上，新型城鎮(zhèn)化能為產業(yè)發(fā)展提供集聚的平臺 新型城鎮(zhèn)化的水平與質量決定產業(yè)集聚的水平與質量，新型城鎮(zhèn)化的質量越高，產業(yè)集聚能力越強，越有利于產業(yè)升級和產業(yè)結構優(yōu)化這足因為高水平、高質量的新型城鎮(zhèn)化意味著更多的業(yè)機會、更自由的擇業(yè)空問和更高的收入水平，從而吸引更多的人才流人城鎮(zhèn)；隨著人才向城鎮(zhèn)小斷集聚，城鎮(zhèn)空間規(guī)模越來越大，由此決定的交空間越集聚，進而產業(yè)集聚的空問得以拓寬

（二）產業(yè)是新型城鎮(zhèn)化建設的動力源泉

新型城鎮(zhèn)化作為一個具有中國特色的慨念，與城市化在本質上具有同一性，是促進我國邁入以開放、聚集為特征的現代化狀態(tài)的有力途徑，有助于確保我國的可持續(xù)發(fā)展。就發(fā)展演進而言，是先有“市”后有城，且有城必有一市”，城與“市”的結合詮釋了城市的清晰面貌市場的規(guī)模越大，城市的空間就越開放，城市就越興旺發(fā)達。市場作為交易載體離不開貨物，而貨物作為交易的根本，則來自于產業(yè)，所以產業(yè)越發(fā)達、貨物越豐富，市場交易就越順暢。這充分表明產業(yè)的存在是城市得以立足的基礎和前提，產業(yè)的發(fā)展是支撐新型城鎮(zhèn)化建設的基石。就推動力看，產業(yè)是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本動力，產業(yè)發(fā)展能加速新型城鎮(zhèn)化進程。一方面，由產業(yè)結構演化帶動的勞動力向非農產業(yè)轉移，能促進各種生產要素向城鎮(zhèn)集聚，并通過提高產業(yè)生產效率，拓寬就業(yè)空間，增加就業(yè)機會，提高收入水平，擴大消費需求，這種要素集聚機制能夠加快新型城鎮(zhèn)化進程；另一方面，由產業(yè)集群產生的網絡協(xié)作機制，能使具有產業(yè)基礎的專業(yè)鎮(zhèn)或專業(yè)園區(qū)成為吸納更多勞動力的“就業(yè)池”，不斷促進勞動力市場的專業(yè)化發(fā)展，使置身于專業(yè)化勞動力市場的從業(yè)人員，更容易利用這種內在的生產組織體系優(yōu)勢內嵌于地方社會網絡，從而在政策容許范圍內為新型城鎮(zhèn)化的推進開辟新的途徑。

（三）產業(yè)與新型城鎮(zhèn)化具有互動性

產業(yè)與新型城鎮(zhèn)化相伴而生、共同發(fā)展，產業(yè)是基礎和基本動力，新型城鎮(zhèn)化是載體和依托。缺失了產業(yè)，就會導致城鎮(zhèn)“空心化”，城鎮(zhèn)居民會因缺少就業(yè)機會而面臨收入無法保障等生存困境；缺失了城鎮(zhèn)，產業(yè)就會“空轉”，產業(yè)升級、結構優(yōu)化、集聚發(fā)展就缺少了可依托的平臺。產業(yè)與新型城鎮(zhèn)化之間存在較強的動態(tài)關聯效應。有研究表明，農業(yè)現代化、工業(yè)化和第三產業(yè)的發(fā)展對于新型城鎮(zhèn)化具有顯著的促進作用，三次產業(yè)越是發(fā)展，其對新型城鎮(zhèn)化的貢獻率越高；同時，從長期看，新型城鎮(zhèn)化對三次產業(yè)具有顯著的正向作用。因此，產業(yè)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化推進應協(xié)調匹配，避免兩者的脫節(jié)，既要注重城鎮(zhèn)的依托作用，又要注重產業(yè)的支撐功能。當前，我國正處在推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵時期，應以人的全面自由發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，以人的城鎮(zhèn)化為核心和重點，積極促進產業(yè)和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，以城鎮(zhèn)為載體承載產業(yè)發(fā)展空間，以產業(yè)為動力提升城鎮(zhèn)質量，切實保證新型城鎮(zhèn)化的順利推進，使其成為促進我國未來經濟增長的引擎和實現人的全面自由發(fā)展的有力保障。

二、產業(yè)和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展過程中存在的問題

盡管現有理論研究表明，產業(yè)與新型城鎮(zhèn)化存在較強的互動性，但囿于以往的城鎮(zhèn)化及產業(yè)發(fā)展思路，兩者在實踐中融合程度不高。忽視產業(yè)發(fā)展、產業(yè)發(fā)展錯位、產業(yè)配套不強等問題普遍存在，以至于使城鎮(zhèn)化異化為土地城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化嚴重滯后，導致人的全面自由發(fā)展無從保障。人本身作為目的的第一性被異化為推動土地城鎮(zhèn)化的工具，遮蔽了人的全面自由發(fā)展，最終使人的發(fā)展讓位于以GDP為核心的經濟發(fā)展。國家統(tǒng)計局數據顯示，盡管2013年我國以常住人口為基數的城鎮(zhèn)化率達53.7%，但以戶籍人口為基數的城鎮(zhèn)化率僅為36%左右，大量的農業(yè)轉移人口并沒有在常住城鎮(zhèn)落戶。鑒于對新型城鎮(zhèn)化的認識是一個逐步加深的過程，產業(yè)和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展過程中必然存在諸多問題，并集中體現為以下兩方面。

（一）“有城無產”：片面追求城鎮(zhèn)化建設而忽視產業(yè)發(fā)展

城鎮(zhèn)化是一個歷史演進過程，在不同的經濟發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化的價值命題不盡相同。在生產力水平較低的發(fā)展階段，由人的生存的首要性決定的經濟發(fā)展具有第一性。在這個階段，經濟社會更為關注物質財富的增加和物質生產力的提升，人的發(fā)展往往被抑制，從而表現為以物為特質的生產主義的盛行，并在實踐中將CDP作為衡量一切經濟工作的唯一標準。正是在這種GDP政績觀的導引下，諸多地區(qū)片面追求城鎮(zhèn)化的推進速度及城鎮(zhèn)的面積擴張，各種名目的“造城運動”甚為流行，不注重產業(yè)的導入與支撐，不關心產業(yè)數量的增加和產業(yè)質量的提升。具體表現在：

1.產業(yè)經濟總量不大，規(guī)模效應不明顯。一些地方在城鎮(zhèn)化進程中不注重產業(yè)的導入，片面追求面積擴張型的土地城鎮(zhèn)化所內蘊的土地財政，熱衷于新城、新區(qū)建設，導致“偽城市化”快于產業(yè)化。這種產業(yè)基礎缺失、進而就業(yè)機會匱乏的城鎮(zhèn)化，反而具備了勞動力外流的內在推動力，最終使一些中小城鎮(zhèn)陷入就業(yè)空間狹窄與產業(yè)經濟總量低下的惡性交織狀態(tài)中。同時，產業(yè)發(fā)展水平較低導致生產要素集中程度有限，產業(yè)集聚規(guī)模不大，產業(yè)鏈條不完整，從而導致產業(yè)規(guī)模效應不明顯。而規(guī)模效應不顯著又會抑制相關企業(yè)的進一步集聚，并阻礙了產業(yè)升級與產業(yè)結構優(yōu)化，導致城鎮(zhèn)產業(yè)陷入長期的低水平狀態(tài)。

2.產業(yè)質量低下，產業(yè)結構不合理。在GDP政績觀的導引下，一些地方片面追求物質財富的擴張，以生產主義邏輯為發(fā)展觀，刻意追求城鎮(zhèn)化規(guī)模的擴張，不注重產業(yè)發(fā)展質量的提升及其可持續(xù)性。一是違背低碳、環(huán)保、綠色和可持續(xù)原則，無視資源和環(huán)境的承載力，發(fā)展一些見效快但資源消耗多、環(huán)境破壞嚴重的高耗能、高污染產業(yè)，7由此帶來的環(huán)境問題和生態(tài)失衡成為新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的不利因素。二是不注重產業(yè)結構的優(yōu)化升級，沒有統(tǒng)籌兼顧當前與未來，并有針對性地構建三次產業(yè)發(fā)展的合理結構，沒有遵循產業(yè)發(fā)展的演變規(guī)律積極制定衰退型產業(yè)和成長型產業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，直接導致部分地區(qū)陷入產業(yè)衰退、產業(yè)斷層困境，接續(xù)性產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)沒有得到有效培育，產業(yè)不僅沒有實現對城鎮(zhèn)化的促進作用，扭曲的產業(yè)結構反而成為城鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的限制力量。

（二）“有產無城”：過于追求工業(yè)化而忽視市民化

新型城鎮(zhèn)化作為現代化戰(zhàn)略的重要內容，是以人的生產力與物的生產力統(tǒng)籌發(fā)展為途徑來實現人的全面自由發(fā)展的過程，注重生產方式與生活方式的統(tǒng)一是其推進過程中務必堅守的邏輯，不能割裂兩者的有機聯系。片面追求生產方式會導致新型城鎮(zhèn)化失去根基，單純注重生活方式則會使新型城鎮(zhèn)化失去動力，應確保兩者的協(xié)調推進。這意味著新型城鎮(zhèn)化并不是簡單的蓋大樓、修馬路等形象工程，應使人的生產方式與生活方式在統(tǒng)一中發(fā)生根本性變化。市民化就是生活方式發(fā)生根本改變后的理想圖景，過于追求工業(yè)化而忽視『節(jié)民化則是本末倒置。具體表現在：

1.只引進而不留住轉移人口。隨著改革開放的日益深化，很多地區(qū)獲得改革紅利的總量不斷增大、成本不斷降低。特別是在社會主義市場經濟日漸成熟的背景下，一些頗具比較優(yōu)勢地區(qū)的產業(yè)逐漸走向集聚式發(fā)展，導致勞動力需求迅速擴大。在生產要素自由流動的情況下，部分農業(yè)勞動力在城鄉(xiāng)工資差異引導下不斷由農、業(yè)生產區(qū)轉向工業(yè)集中區(qū)，從而使工業(yè)集中區(qū)通過享有改革紅利與勞動力紅利而進一步做大做強。然而，一個不爭的事實是，這些工業(yè)集中區(qū)只是將農業(yè)轉移勞動力視作其實現物質財富增長的“生產工具”，對其留下來實現市民化關注不夠，甚至沒有給那些具有本地落戶條件和優(yōu)勢的農業(yè)轉移人口創(chuàng)造落戶的便利條件，這種做法在短期內看似降低了經濟發(fā)展成本，卻失掉了長期叮持續(xù)發(fā)展的基礎。一方面，只用不留的做法使地區(qū)產業(yè)發(fā)展所需勞動力隊伍很不穩(wěn)定，產業(yè)工人流動性過強在一定程度上弱化了地區(qū)經濟發(fā)展的穩(wěn)定性，地區(qū)經濟社會持續(xù)發(fā)展的人力資本無法得到有效保障；另一方面，產業(yè)工人隊伍穩(wěn)定性缺失會降低企業(yè)在本地區(qū)持續(xù)投資發(fā)展的積極性，企業(yè)會充分利用優(yōu)惠政策而追求短期內的高收益，拿然不顧及地區(qū)經濟的后續(xù)發(fā)展，長期下來這些地區(qū)就會成為企業(yè)套取政策收益的集散地，系統(tǒng)性的產業(yè)規(guī)劃、全方位的產業(yè)布局和高水平的產業(yè)集群將無從談起，產業(yè)發(fā)展的雜亂無序成為常態(tài)。

2.不注重農業(yè)轉移人口的家庭落地j社會性是人的第一本質屬性，這意味著農業(yè)轉移人口在注重個人生產力提升的同時，更注重家庭生產力的提升，更在乎個人向家庭的融入。盡管在短期內農業(yè)轉移人口會遠離家庭在外追求家庭物質財富的增長，但終究會回歸并融人家庭。實踐中，工業(yè)集聚的地區(qū)往往沒有將農業(yè)轉移人口所依托的家庭落地視作營造地區(qū)未來競爭優(yōu)勢的有效途徑，既不能為農業(yè)轉移人口的子女教育問題提出切實有效的解決辦法，又不能為整個家庭落地提供可行的戶籍制度改革方案，還不能為個人及家庭的社會保障做出相應的制度安排。家庭不能落地，就會使農業(yè)轉移人口僅僅將轉入地視作獲取收入的來源地，從而壓縮在該地區(qū)的消費量，使地區(qū)經濟失去了消費這一促進經濟長期增長的重要引擎。同時，農業(yè)轉移人口家庭無法落地不利于其融人地區(qū)經濟社會建設。

三、促進產業(yè)和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的對策建議

新型城鎮(zhèn)化建設要注重產業(yè)的引導與培育，產業(yè)的發(fā)展要注重搭建有效的空間載體，要讓產業(yè)與新型城鎮(zhèn)化處于融合發(fā)展的良性狀態(tài)，以融合發(fā)展促進兩者的提質增效。

（一）強化產城融合發(fā)展的頂層設計

促進產業(yè)和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，既要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，分步驟、分類別地推進與經濟社會發(fā)展階段相匹配的新型城鎮(zhèn)化，又要把握產業(yè)演變規(guī)律，有針對性地、主次分明地培育和選取與新型城鎮(zhèn)化相融合的主導產業(yè)和優(yōu)勢產業(yè)。一是以人的城鎮(zhèn)化為核心和重點，以人的全面自由發(fā)展為本質目標，立足于當前和未來，構建新型城鎮(zhèn)化建設指標體系，將人的生產力與物的生產力納入新型城鎮(zhèn)化框架之中，使農業(yè)轉移人口及其家庭融入新型城鎮(zhèn)化，逐步通過戶籍制度改革構建城鄉(xiāng)一體化的公共福利體系，讓農業(yè)轉移人口及其家庭享受均等化的公共服務。二是以產業(yè)優(yōu)化升級為導向，注重發(fā)展具有社會嵌入性與戰(zhàn)略性的產業(yè)，以比較優(yōu)勢營造競爭優(yōu)勢。既要考慮產業(yè)發(fā)展的附加值，又要提升產業(yè)發(fā)展的就業(yè)彈性，實現產業(yè)升級與人的生產力水平提升的相互協(xié)調。

（二）構建全方位的產業(yè)發(fā)展體系

全方位的產業(yè)發(fā)展體系具有多重內容，既有產業(yè)發(fā)展的動力機制，即產業(yè)如何實現更好更快發(fā)展；又有產業(yè)發(fā)展的價值機制，即產業(yè)發(fā)展的主體價值是什么以及怎樣得以實現。一是積極推進產業(yè)集群式發(fā)展。在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，應統(tǒng)籌兼顧，處理好比較優(yōu)勢與競爭優(yōu)勢的關系，圍繞主導產業(yè)積極發(fā)展支撐產業(yè)和配套產業(yè)，大力培育具有創(chuàng)新精神的企業(yè)家，不斷優(yōu)化組織體系和運營模式。二是積極促進產業(yè)可持續(xù)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化建設要注重環(huán)境優(yōu)美和生態(tài)良好，通過采用綠色環(huán)保技術，大力發(fā)展低碳化、環(huán)?；?、低耗化的綠色產業(yè)。三是積極促進企業(yè)技術創(chuàng)新。產業(yè)發(fā)展的主體是企業(yè)，要讓產業(yè)與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，必須調動企業(yè)的積極性和激發(fā)企業(yè)活力。為此，需以協(xié)同創(chuàng)新的思維，建立產學研創(chuàng)新機制，搭建公共性的創(chuàng)新平臺，明晰權利與義務，大力提升企業(yè)的技術創(chuàng)新水平，為產業(yè)發(fā)展注入不竭動力。四是努力提高產業(yè)就業(yè)彈性。人的發(fā)展貫穿于產業(yè)發(fā)展的始終，為了人、發(fā)展人、依靠人是產業(yè)發(fā)展過程中應堅持的基本原則。在新型城鎮(zhèn)化進程中，產業(yè)發(fā)展應注重吸納農業(yè)轉移人口，不斷提高產業(yè)的就業(yè)彈性。這就需要通過產業(yè)結構的優(yōu)化升級，不斷提高其就業(yè)吸納能力，大力發(fā)展現代服務業(yè)，優(yōu)化生產性服務業(yè)與生活性服務業(yè)結構，實現勞動密集型產業(yè)和資本密集型產業(yè)的有機結合。

（三）以人為核心推動產城融合

以人為核心的城鎮(zhèn)化注重土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調發(fā)展，關注生產方式與生活方式的統(tǒng)一，以“轉移人”和“提升人”為導向，能夠夯實產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的人力資本基礎，釋放城鎮(zhèn)化的空間載體功能。一是加快推進農業(yè)轉移人口融入城鎮(zhèn)。以戶籍制度改革為突破口，積極構建城市群協(xié)調發(fā)展格局，讓農業(yè)轉移人口及其家庭在不同類型城市有序落戶，并享受城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務。二是加快提高農業(yè)轉移人口的職業(yè)技能。“提升人”是以人為核心的城鎮(zhèn)化的重要目標。應圍繞產業(yè)集群發(fā)展的布局體系，既要考慮農業(yè)轉移人口既有的人力資本專用特征，又要考慮未來產業(yè)發(fā)展所需要的人力資本素質，有針對性地提高農業(yè)轉移人口的職業(yè)技能，使市民化后的農業(yè)轉移人口具備獲取長期工作機會和提升收入水平的能力。