“一帶一路”戰(zhàn)略下環(huán)境審計的作用機制及實施策略

（中國海洋大學 山東青島266100）

一、“一帶一路”戰(zhàn)略對環(huán)境審計的新要求

“一帶一路”戰(zhàn)略指的是“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”戰(zhàn)略，是中國在新的歷史時期為推動世界經(jīng)濟深入發(fā)展而提出的國家級的戰(zhàn)略構(gòu)想。2015年3月27日國家發(fā)展改革委、外交部和商務(wù)部在海南博鰲亞洲論壇上聯(lián)合發(fā)布了 《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，這表明對中國發(fā)展將產(chǎn)生歷史性影響的“一帶一路”戰(zhàn)略進入全面推進建設(shè)階段。

“一帶一路”戰(zhàn)略不僅強調(diào)地理和交通上的連接，而且更注重形成新的可持續(xù)發(fā)展的綠色經(jīng)濟帶，從而實現(xiàn)絲綢之路歷史文化線和生態(tài)文明線的融合。毋庸置疑，“一帶一路”戰(zhàn)略要想長期、和平、穩(wěn)步地推進和發(fā)展，必須要堅持可持續(xù)發(fā)展的原則，這也與環(huán)境審計的最終目標相趨同。如果“一帶一路”戰(zhàn)略只盲目地強調(diào)經(jīng)濟的快速增長，忽略在經(jīng)濟發(fā)展的同時給生態(tài)環(huán)境帶來的潛在傷害，那么這一戰(zhàn)略也就失去了其最根本的意義。環(huán)境問題和生態(tài)文明的破壞會導(dǎo)致一系列社會問題，這也會反過來阻礙和拖滯“一帶一路”戰(zhàn)略的整體實施。在“一帶一路”戰(zhàn)略背景下開展的環(huán)境審計工作顯得尤為重要，這對環(huán)境審計提出了新的要求，也為環(huán)境審計帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。然而，目前我國環(huán)境審計工作開展質(zhì)量還不高，壓力巨大，甚至存在難以勝任的困難性。由此可見，“一帶一路”戰(zhàn)略要求必須加強對環(huán)境審計工作開展的作用機制認識，并且探索適宜的環(huán)境審計實施策略，將環(huán)境審計融入到該戰(zhàn)略中，由此才能不斷提升環(huán)境審計的價值，更好地服務(wù)于該戰(zhàn)略的建設(shè)和推進。

二、“一帶一路”戰(zhàn)略下環(huán)境審計的作用機制

環(huán)境審計能夠有效鑒證、監(jiān)督和評價實施“一帶一路”戰(zhàn)略過程中對環(huán)境治理所投入的資金的使用情況和治理效果，環(huán)境審計在“一帶一路”戰(zhàn)略中的職能是通過對相關(guān)環(huán)境污染治理活動的監(jiān)督，確保并促進各治污主體對受托環(huán)境責任的全面有效履行來實現(xiàn)的。“一帶一路”戰(zhàn)略背景下環(huán)境審計的作用機制是指環(huán)境審計在促進 “一帶一路”戰(zhàn)略順利實施和穩(wěn)步推進中其職能產(chǎn)生作用的具體方式，根據(jù)環(huán)境審計的特點，筆者認為環(huán)境審計在“一帶一路”戰(zhàn)略中的作用機制包括對環(huán)境治理目標實現(xiàn)的控制作用、對環(huán)境治理主體的監(jiān)督作用、對環(huán)境治理相關(guān)活動的評價作用、對環(huán)境治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的作用以及對“一帶一路”戰(zhàn)略下環(huán)境治理生態(tài)環(huán)境的培育作用等，具體作用機制路線如下圖所示。

（一）環(huán)境審計對環(huán)境治理目標實現(xiàn)的控制作用?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略下環(huán)境治理追求的終極目標應(yīng)當是人類與自然和諧共處及可持續(xù)發(fā)展，最終使得生態(tài)環(huán)境利益最大化，并最大程度地促進 “一帶一路”戰(zhàn)略的實施和推進，因而環(huán)境治理實際上是一個以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標的、具有動態(tài)性的一個過程，并且需要根據(jù)實踐需求的發(fā)展不斷調(diào)整具體治理目標。環(huán)境審計通過審查環(huán)境治理資金使用狀況和治理主體相關(guān)治理活動的合規(guī)性及效益性，評價其對自然環(huán)境產(chǎn)生的影響，分析環(huán)境治理目標的實現(xiàn)程度，提供有關(guān)環(huán)保政策制定、治理措施實施后的反饋信息，以此作為依據(jù)做出改進治理的決策。因此，環(huán)境審計是環(huán)境治理過程中環(huán)境管理系統(tǒng)的有效的監(jiān)督控制手段，能夠促進環(huán)境治理目標的實現(xiàn)。

“一帶一路”戰(zhàn)略下環(huán)境審計的作用機制圖

（二）環(huán)境審計對環(huán)境治理主體的監(jiān)督作用。受托經(jīng)濟責任關(guān)系的確立是審計產(chǎn)生的前提條件，審計隨受托經(jīng)濟責任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，伴隨受托經(jīng)濟責任的發(fā)展而發(fā)展。受托環(huán)境責任是受托經(jīng)濟責任在環(huán)境領(lǐng)域的延伸，主要表現(xiàn)為治理主體的受托環(huán)境財務(wù)責任和受托環(huán)境管理責任。監(jiān)督受托環(huán)境責任履行狀況的職能既是環(huán)境審計出現(xiàn)的根本動因，也理所當然成為了環(huán)境審計在“一帶一路”戰(zhàn)略下環(huán)境治理最為本質(zhì)和原始的一個作用機制。環(huán)境審計作為第三方，具有一定的獨立性，決定了其可以代表社會公眾來對國家的環(huán)境治理工作進行監(jiān)督，并把相關(guān)的環(huán)境審計信息再反饋給廣大人民。環(huán)境審計對環(huán)境治理主體的監(jiān)督作用能夠保障社會公眾作為最終委托人的權(quán)力，保護公共產(chǎn)權(quán)。

（三）環(huán)境審計對環(huán)境治理相關(guān)活動的評價作用。環(huán)境審計具有很強的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，能夠?qū)χ卫碇黧w開展的治理活動進行有效的系統(tǒng)性評價，從而可以通過評價環(huán)保專項資金運用狀況、治理主體治理行為的合法性以及公共資金、公共資源運用的效益性等，促進環(huán)境治理服務(wù)效率效果的提升。其中，環(huán)境財務(wù)審計的目標是確保受托環(huán)境責任履行的公允性，可以評價環(huán)保資金的收支情況和有關(guān)環(huán)境事項記錄和披露的公允性；環(huán)境合規(guī)性審計的目標是確保受托環(huán)境責任履行的合法性，它主要評價環(huán)保專項資金的使用狀況和企業(yè)經(jīng)濟活動是否合法合規(guī)；環(huán)境效益審計的目標是確保受托環(huán)境責任履行的效益性，主要是評價環(huán)境法律法規(guī)的科學性、環(huán)境規(guī)劃的合理性及環(huán)保項目和環(huán)保資金的經(jīng)濟性、效率性和效果性。

（四）環(huán)境審計對環(huán)境治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的作用。環(huán)境治理結(jié)構(gòu)指的是在環(huán)境治理活動中，需要設(shè)計一系列的制度、機制和措施，使得治理主體能夠按照制度劃分的行為空間進行活動，并使得治理主體開展治理活動的信息在環(huán)境管理系統(tǒng)內(nèi)外進行充分傳遞和溝通。環(huán)境治理結(jié)構(gòu)具有歷史性、時代性、動態(tài)性等特征，并隨著環(huán)境治理目標、具體任務(wù)、面臨的時代環(huán)境等因素的變化而不斷修正。環(huán)境審計應(yīng)通過審計行為揭露對環(huán)境治理產(chǎn)生負面影響的治理主體或治理活動，提出改進環(huán)境治理主體治理行為的意見與建議，培養(yǎng)治理主體的正確的治理態(tài)度，規(guī)范企業(yè)、政府部門等治理主體的治理行為，重構(gòu)自然環(huán)境與社會發(fā)展的關(guān)系，促進環(huán)境治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化與升級。

（五）環(huán)境審計對“一帶一路”戰(zhàn)略下環(huán)境污染治理生態(tài)環(huán)境的培育作用。環(huán)境審計通過環(huán)境審計結(jié)果公告、與社會公眾信息溝通等制度，公開環(huán)境治理系統(tǒng)運轉(zhuǎn)過程中的環(huán)境審計結(jié)果和處理信息?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略背景下，環(huán)境審計一方面可以通過環(huán)境審計的監(jiān)督，糾正不恰當?shù)沫h(huán)境治理行為；另一方面能夠向社會公眾傳遞環(huán)境治理的相關(guān)信息，提高治理的透明性與公開度，最大限度地滿足社會公眾的信息需求，促進環(huán)境治理整個網(wǎng)絡(luò)中信息的順利交流與傳遞，有助于培育合作、信任等良好的社會氛圍，從而通過協(xié)調(diào)行動提高環(huán)境治理效率，最終促進環(huán)境治理系統(tǒng)的健康運轉(zhuǎn)和目標實現(xiàn)，保障“一帶一路”戰(zhàn)略的順利實施。

三、“一帶一路”戰(zhàn)略下環(huán)境審計的實施策略

基于“一帶一路”戰(zhàn)略對環(huán)境審計提出的新的要求以及環(huán)境審計在其中的作用機制，要想將環(huán)境審計融入到“一帶一路”戰(zhàn)略中并使其能夠得到有效廣泛的實施，就必須要結(jié)合我國目前環(huán)境審計實踐的現(xiàn)實狀況不斷進行創(chuàng)新，為此可以從完善環(huán)境審計相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、打造新型專業(yè)化環(huán)境審計隊伍、創(chuàng)新環(huán)境審計組織方式、充分利用大數(shù)據(jù)、實現(xiàn)環(huán)境審計全覆蓋以及積極構(gòu)建并形成科學合理的環(huán)境審計評價體系等五個方面來提高環(huán)境審計的質(zhì)量，提升環(huán)境審計實務(wù)工作開展的效率效果，從而促進 “一帶一路”戰(zhàn)略的穩(wěn)步實施和推進。

（一）完善環(huán)境審計相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。現(xiàn)有環(huán)境審計政策法規(guī)主要包括憲法、環(huán)境保護基本法、環(huán)境保護法規(guī)、國際公約和法規(guī)條例等內(nèi)容，這些法律法規(guī)都對我國環(huán)境審計工作的開展提供了一定程度上的指導(dǎo)。但是現(xiàn)存的這些環(huán)境審計政策法規(guī)在實際工作中還不能發(fā)揮全面有效的作用，需要有能夠?qū)Νh(huán)境審計工作直接進行指導(dǎo)的法律法規(guī)以作為權(quán)威的法律保障。然而目前我國還未制定專門的環(huán)境審計法律，這就使得在具體開展環(huán)境審計實務(wù)工作時缺乏直接的法律保障以及直接的環(huán)境審計工作指導(dǎo)說明，產(chǎn)生了大量嚴重浪費人力、物力和財力的現(xiàn)象，甚至對環(huán)境審計的質(zhì)量造成不可衡量的損害。因此，針對我國環(huán)境審計政策法規(guī)現(xiàn)存的問題，政府相關(guān)部門應(yīng)當積極借鑒國外先進的政策法規(guī)制訂經(jīng)驗，制訂和頒布專門針對環(huán)境審計的準則和法律法規(guī)，尤其是具體審計程序類法規(guī)的立法工作，完善環(huán)境審計法律法規(guī)建設(shè)。

黨的十八屆四中全會要求全面推進依法治國，新《環(huán)保法》的實施是“一帶一路”戰(zhàn)略背景下環(huán)境審計的法律依據(jù)。在這一背景下，環(huán)境審計政策法規(guī)的完善和建設(shè)除了貫徹可持續(xù)發(fā)展的原則，還要注重法治思維，要積極貫徹執(zhí)行新《環(huán)保法》的相關(guān)規(guī)定，地方政府和相關(guān)部門要探索建立行政機關(guān)重大環(huán)境決策審核機制和終身責任追償制度。

（二）打造新型專業(yè)化環(huán)境審計隊伍。環(huán)境審計要想更好地服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略，必須要提高環(huán)境審計的質(zhì)量，而審計人員素質(zhì)的高低是影響環(huán)境審計質(zhì)量的關(guān)鍵因素之一。新型專業(yè)化環(huán)境審計隊伍的打造的重點是提高隊伍整體的專業(yè)素質(zhì)。首先，現(xiàn)有環(huán)境審計工作的從業(yè)人員要加強自己的職業(yè)素養(yǎng)，豐富環(huán)境審計相關(guān)知識?？梢酝ㄟ^組織內(nèi)部專門培訓、學術(shù)研討會和經(jīng)典案例經(jīng)驗交流會等方式，切實提高環(huán)境審計人員專業(yè)知識水平；其次，注重人才引進，根據(jù)需要適當引入一些審計專業(yè)以外的理工類、生態(tài)學、環(huán)境保護相關(guān)專業(yè)和管理類專業(yè)人才以補充和優(yōu)化現(xiàn)有的審計人員專業(yè)結(jié)構(gòu)；第三，建立健全人才和專家外聘制度，在審計系統(tǒng)內(nèi)部建立專家人才庫。可以根據(jù)具體的環(huán)境審計項目優(yōu)化和搭配審計成員組合，必要時可以借助外部獨立的環(huán)境工程技術(shù)專家、律師等工作，利用他們的專業(yè)技術(shù)知識優(yōu)勢，更大程度上提高環(huán)境審計的效率、效果和權(quán)威性。

（三）創(chuàng)新環(huán)境審計組織方式。環(huán)境審計組織方式是影響環(huán)境審計工作效率和效果的重要因素。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，以往傳統(tǒng)的環(huán)境審計組織方式已經(jīng)不能適應(yīng)“一帶一路”戰(zhàn)略對環(huán)境審計提出的新要求，因此需要創(chuàng)新環(huán)境審計組織方式。各級審計機關(guān)通過采用上下聯(lián)動整合審計資源、橫向融合，以此來提高環(huán)境審計效率和質(zhì)量的審計組織方式，被稱作協(xié)同審計。協(xié)同審計在審計資源整合、審計項目籌劃、審計對象深度、社會公眾參與程度等方面都與傳統(tǒng)的審計組織方式有著顯著的區(qū)別。由于協(xié)同審計所具有的整合資源、共享信息等特點，使得這種審計方式能夠更好地挖掘環(huán)境審計的潛力，一定程度上緩解環(huán)境審計的現(xiàn)實需求與審計力量不足的矛盾，因此具有較強的生命力和發(fā)展前景。協(xié)同審計是適應(yīng)社會條件不斷發(fā)展變化的客觀結(jié)果，是環(huán)境審計進行自我完善、自我發(fā)展的重要途徑，因此未來應(yīng)該依托協(xié)同審計更好地服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略。

此外，由于環(huán)境審計人員力量和審計資源的欠缺使得環(huán)境審計尚不能完全響應(yīng)國家的號召，難以實現(xiàn)環(huán)境審計的全覆蓋，因而政府環(huán)境審計可以探索采用外包的方式，充分利用社會機構(gòu)的力量，以達到環(huán)境審計全覆蓋的目標。政府機構(gòu)應(yīng)當對環(huán)境審計項目進行合理的評估，根據(jù)項目評估結(jié)果選擇恰當?shù)耐獍鼘徲嫏C構(gòu)，最好是選擇那些曾經(jīng)有過類似合作并且表現(xiàn)良好的審計機構(gòu)，以保證環(huán)境審計工作的效率和效果。在此過程中應(yīng)當注意的是，政府環(huán)境審計人員在環(huán)境審計外包中應(yīng)當對自己的角色準確定位，即環(huán)境審計人員既不能完全放開，由外包機構(gòu)全權(quán)負責環(huán)境審計工作，也不能放不開，阻礙環(huán)境審計項目的順利開展。

（四）充分利用大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)環(huán)境審計全覆蓋。大數(shù)據(jù)時代的到來，為全面提升環(huán)境審計信息整合處理能力提供了強有力的平臺，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用能為環(huán)境審計監(jiān)督全覆蓋提供更好的技術(shù)支持，審計效率得以提高，原有的環(huán)境審計模式也可以得到優(yōu)化。

1.加強環(huán)境決策責任和執(zhí)行責任審計。加快構(gòu)建環(huán)境審計信息平臺，整合環(huán)境資金的籌集、分配、管理和使用，通過建立獨立、統(tǒng)一的環(huán)境審計信息網(wǎng)絡(luò)組織，使其與財務(wù)審計系統(tǒng)、環(huán)境決策系統(tǒng)、專家咨詢系統(tǒng)與環(huán)境執(zhí)行系統(tǒng)相銜接，實現(xiàn)環(huán)境審計信息渠道的暢通。

2.建立與被審計單位數(shù)據(jù)系統(tǒng)之間的對接，利用信息化審計系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)分析模塊，在海量信息中分析各個階段的環(huán)境審計風險，實現(xiàn)實時的風險預(yù)警，提高環(huán)境審計信息的時效性和可靠性，為被審計單位提供更多、更高質(zhì)量的審計建議。

3.充分利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢就要注重對環(huán)境審計人員的培養(yǎng)，使之能夠成為適應(yīng)大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展要求的復(fù)合型人才。為此可以分階段、分層次地對現(xiàn)有審計人員進行計算機技術(shù)、會計電算化、云審計及計算機審計技術(shù)方法等方面的培訓，切實提高審計人員的技術(shù)能力。

（五）積極構(gòu)建并形成科學合理的環(huán)境審計評價體系。積極探索環(huán)境審計評價體系是環(huán)境審計理論研究的重點，也是加強環(huán)境審計實務(wù)工作開展質(zhì)量的關(guān)鍵。近些年來，雖然環(huán)境審計評價體系在實踐中取得了很多進展，但是由于環(huán)境審計起步較晚，環(huán)境審計評價體系無論是在理論上還是實踐上都尚需繼續(xù)探索，需要積極構(gòu)建并形成一套科學合理的、較為系統(tǒng)的環(huán)境審計評價體系。由此，構(gòu)建科學合理的環(huán)境審計評價體系應(yīng)當重點把握以下幾條原則：

1.可操作性原則。科學合理的環(huán)境審計評價體系應(yīng)當從理論上和實踐上都是可行的，能夠為環(huán)境審計實務(wù)工作起到良好的指導(dǎo)作用，促進環(huán)境審計職能的實現(xiàn)。

2.科學性原則?？茖W合理的環(huán)境審計評價體系應(yīng)當具有堅實的理論基礎(chǔ)和嚴密的邏輯關(guān)系，能夠根據(jù)環(huán)境審計的內(nèi)容區(qū)分以分別適用于環(huán)境財務(wù)審計、環(huán)境合規(guī)性審計和環(huán)境效益審計。

3.環(huán)境審計目標導(dǎo)向性原則?？茖W合理的環(huán)境審計評價體系的構(gòu)建應(yīng)當以環(huán)境審計目標為導(dǎo)向，重視環(huán)境審計目標的制定，協(xié)調(diào)環(huán)境審計評價體系的影響因素，以實現(xiàn)環(huán)境審計目標為出發(fā)點和落腳點。

4.成本收益原則。在構(gòu)建環(huán)境審計評價體系的過程中，不僅應(yīng)當考慮實施環(huán)境審計所帶來的收益，同時應(yīng)當重視環(huán)境審計開展過程中所承擔的成本，只有收益大于成本，其結(jié)果才能更好地促進環(huán)境審計工作的進步，因此科學合理的環(huán)境審計評價體系還應(yīng)當符合成本收益原則。