熊曉青　張忠民

摘要 為了準(zhǔn)確把握突發(fā)霧霾事件的應(yīng)急處置情況，本文選擇突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案作為具體研究對象，主要采用比較分析和規(guī)范分析的研究方法，通過剖析其發(fā)展規(guī)律、現(xiàn)實(shí)狀況、存在問題等諸多因素，描述了其所遭受的雙重合法性危機(jī)，進(jìn)而有針對性的提出了治理方案。本文認(rèn)為，突發(fā)霧霾事件屬突發(fā)公共事件的一種，當(dāng)前對其的應(yīng)對雖然已“有法可依”但卻沒有取得應(yīng)有之效果；從考察突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的發(fā)展規(guī)律入手，可以發(fā)現(xiàn)其經(jīng)歷了一個(gè)從特殊到一般再到具體的過程，反映在立法上，是從個(gè)別或少數(shù)法律條款開始，逐步發(fā)展至專門立法的制定，繼而產(chǎn)生一個(gè)專門性應(yīng)急立法和總體預(yù)案與若干典型的具體預(yù)案相結(jié)合的體系；因此，對于當(dāng)前出現(xiàn)的突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案，也應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急預(yù)案的框架中，從“大預(yù)案”的角度理性看待；當(dāng)下之應(yīng)急預(yù)案，形式上統(tǒng)一化、相對單一，內(nèi)容上同質(zhì)化、被動(dòng)應(yīng)對，于是產(chǎn)生了合法性的危機(jī)，包括法律屬性不明的形式合法性危機(jī)與內(nèi)容編排不甚科學(xué)的實(shí)質(zhì)合法性危機(jī)。本文建議，破解這種危機(jī)，一方面須規(guī)范其形式合法性，將其定性為法規(guī)或規(guī)章；另一方面須提高其實(shí)質(zhì)合法性，確保其成為多方合意認(rèn)可的行動(dòng)方案?？傊儐我粦?yīng)對為綜合治理，重構(gòu)突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案。

關(guān)鍵詞 突發(fā)霧霾事件；應(yīng)急預(yù)案；合法性危機(jī)；治理

中圖分類號 D912.6 [KG*2]文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

[KG*2]文章編號 1002-2104（2015）09-0160-08

[WTHZ]doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.021

近年來，霧霾事件突發(fā)且頻發(fā)，“霧霾”已儼然成為網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)頻率最高的詞語，也已成為民生改善的當(dāng)務(wù)之急[1]。然而，與嚴(yán)峻形勢相對應(yīng)的，是解決問題所面臨的巨大困難與挑戰(zhàn)。從長遠(yuǎn)來看，加快技術(shù)革新、完善法律規(guī)范、強(qiáng)化執(zhí)行力度等都是治霾重要措施。然而，僅就眼下來說，必須直面的問題是：在無法短期內(nèi)解決中國大氣污染問題的現(xiàn)實(shí)背景下，對在未來數(shù)年中可能頻頻出現(xiàn)的突發(fā)霧霾事件，如何作出有效的應(yīng)對與處理，以盡可能地降低突發(fā)霧霾事件所帶來的負(fù)面影響。因此，著手突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的研究十分必要且極具現(xiàn)實(shí)意義。

1 問題的提出

從國家層面的典型立法文本看，目前尚未直接談及“突發(fā)霧霾事件”，而是提及了“突發(fā)事件”、“重污染天氣”、“突發(fā)環(huán)境事件”等概念，比如2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條所規(guī)定的“突發(fā)事件”；又如2013年《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（國發(fā)〔2013〕37號）中對于“重污染天氣”的預(yù)警等級以及應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定；再如2013年《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（國辦發(fā)〔2013〕101號）中對于“突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案”的詳盡管理；還如2014年最新修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》首次對“突發(fā)環(huán)境事件”的風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等作出的規(guī)定。但從法律解釋學(xué)的角度看，這些概念無不包含著突發(fā)霧霾事件。除此之外，近幾年來，環(huán)境保護(hù)部也陸續(xù)制定了許多針對環(huán)境突發(fā)事件、大氣污染等方面的規(guī)章或規(guī)范性文件。如2008年《關(guān)于啟動(dòng)〈國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案〉的決定》（環(huán)明傳[2008]4號）、2010年《關(guān)于印發(fā)〈突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法〉的通知》（環(huán)發(fā)[2010]113號）、

2011年《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》（部令第17號）、2013年《關(guān)于印發(fā)〈突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評估工作程序規(guī)定〉的通知》（環(huán)發(fā)[2013]8號）、2013年《關(guān)于印發(fā)〈城市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案編制指南〉的函》（環(huán)辦函[2013]504號）、2014年《關(guān)于印發(fā)〈企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評估指南（試行）〉的通知》（環(huán)辦[2014]34號）、2015年《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》（部令第32號）和2015年《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》（部令第34號）。再看地方，尤其是從2013年開始，許多省份，如浙江、山東、河北等都編制了本省的大氣重污染應(yīng)急預(yù)案；個(gè)別城市，如北京、沈陽、青島、杭州等紛紛制定了本市的大氣重污染應(yīng)急預(yù)案；有的城市，如武漢，還專門出臺了針對霧霾的應(yīng)急預(yù)案，即《武漢市霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案》（武政辦[2013]53號）。

由此來看，似乎突發(fā)霧霾事件已然“有法可依”，然而從現(xiàn)實(shí)來看，卻為何未能顯示出其充分的有效性？必須對上述規(guī)范予以考察與深究。單單審視這些規(guī)范，不免就會(huì)產(chǎn)生如下疑問：其一，突發(fā)事件、突發(fā)環(huán)境事件、大氣重污染、突發(fā)霧霾事件等不同概念之間的邏輯關(guān)聯(lián)如何？易言之，針對霧霾，是否需要制定專門性的、針對性的應(yīng)急預(yù)案，抑或廣而言之，由一般性的、普遍性的突發(fā)環(huán)境事件或者突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案即可實(shí)現(xiàn)有效應(yīng)對？其二，為何2006年國務(wù)院就已公布并實(shí)施了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，而環(huán)境保護(hù)部在2008年方才做出《關(guān)于啟動(dòng)〈國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案〉的決定》，撇開2008年汶川地震等可能性的非制度性因素而言，單從制度本身來說，是單純的執(zhí)行滯后，還是因預(yù)案本身存有缺憾而導(dǎo)致貫徹和落實(shí)的不易？與此同時(shí)，若從更為寬泛的意義上講，應(yīng)急預(yù)案本身是否可以承受突發(fā)霧霾事件之重？如可以，那么如何承受其重？如不可，那么原因又是為何？這些問題的解答有賴于對“突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案”做一番全面的剖析，其中至少包括：對于其沿革和演變做出歷史分析；對于其定位和性質(zhì)做出規(guī)范分析；對于其功用和效能做出實(shí)證分析。最后，綜合前述各項(xiàng)分析，對其內(nèi)在的機(jī)理進(jìn)行理論上的抽象；進(jìn)而依據(jù)該理論，進(jìn)行具體的制度安排；最終試圖使之能夠承受突發(fā)霧霾事件之重。

2 突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的推演

2.1 突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的產(chǎn)生和發(fā)展

應(yīng)急預(yù)案，顧名思義，是指為了應(yīng)急而預(yù)先準(zhǔn)備好的方案；《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第2條給出了更為詳細(xì)的解釋，即“各級人民政府及其部門、基層組織、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等為依法、迅速、科學(xué)、有序應(yīng)對突發(fā)事件，最大程度減少突發(fā)事件及其造成的損害而預(yù)先制定的工作方案”。其目的在于解決“突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后，誰來做、怎樣做、做什么、何時(shí)做、用什么資源做”的問題[2]。按照突發(fā)事件種類的不同，應(yīng)急預(yù)案大致可以分為自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、社會(huì)安全事件應(yīng)急預(yù)案等[3]。根據(jù)制定主體的不同，應(yīng)急預(yù)案主要被分為公權(quán)力主體的應(yīng)急預(yù)案和私權(quán)利主體的應(yīng)急預(yù)案兩類，比如《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第6條所區(qū)分的“政府及其部門的應(yīng)急預(yù)案”和“單位和基層組織應(yīng)急預(yù)案”。如果根據(jù)功能和目標(biāo)，應(yīng)急預(yù)案可以分為總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案[4]，且它們皆歸屬于公權(quán)力主體的應(yīng)急預(yù)案，這也恰恰說明了公權(quán)力主體應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)性和引領(lǐng)性功能。

一般認(rèn)為，應(yīng)急預(yù)案最早產(chǎn)生于西方國家，其中又以美國為典型代表。美國最早的災(zāi)害應(yīng)急立法可追溯到1803年的國會(huì)法（Congressional Act of 1803），該法為新罕布什爾州的一個(gè)鎮(zhèn)子提供救助以應(yīng)對火災(zāi)；但是此后的數(shù)年，一直沒有出臺綜合性的應(yīng)急方案，只是有零散的幾部法律涉及個(gè)別的應(yīng)急舉措，比如1936年洪水控制法（The Flood Control Act in 1936）、1950年災(zāi)害救濟(jì)法（The Disaster Relief Act of 1950）、1950年聯(lián)邦民防法（The Federal Civil Defense Act of 1950）、1969年災(zāi)害救濟(jì)法（The Disaster Relief Act in 1969）等等[5]；直到1979年美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（Federal Emergency Management Agency， FEMA）成立，在其推動(dòng)下，1988年出臺了斯塔福德災(zāi)害救濟(jì)和緊急救助法（Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act），該法授權(quán)FEMA準(zhǔn)備和制定全國性的應(yīng)急方案[6]。2004年，針對自然災(zāi)害和恐怖襲擊等突發(fā)事件的國家應(yīng)急計(jì)劃（National Response Plan， NRP）公布；2008年，該計(jì)劃被國家應(yīng)急預(yù)案（National Response Framework， NRF）所替代。

相比較NRP，NRF更為全面和科學(xué)。2013年，NRF經(jīng)過了第二次修訂，有了更多的顯著變化：擴(kuò)大了適用主體范圍，將其延展到整個(gè)社區(qū)（Whole Community），并且強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)包括家庭、個(gè)人和住家戶（Families， Individuals and Households）等在內(nèi)；側(cè)重不同主體的核心技能（Core Capabilities）；并且強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府對于其他主體核心技能之發(fā)揮的緊急支持功能（Emergency Support Function）。[7]更新后的NRF機(jī)制包括五個(gè)重要的部分：綜述（Frameworks Overview）、預(yù)案本身（National Response Framework）、預(yù)案信息表（National Response Framework Information Sheet）、功能支持和突發(fā)事件等附件（Emergency Support Function， Support and Incident Annexes）和培訓(xùn)（Tutorial）等[8]。單就附件而言，在功能支持部分（ESF Annexes）而言，包括運(yùn)輸、交通、滅火、信息和規(guī)劃、公共健康和醫(yī)療服務(wù)、能源、公共安全等15項(xiàng)附件；在突發(fā)事件部分（Incident Annexes），涵蓋了生物、重大災(zāi)難、計(jì)算機(jī)、食物和農(nóng)業(yè)、大規(guī)模疏通、核與放射、恐怖主義等7種典型的專門性附件。每種應(yīng)急預(yù)案，基本上都是遵循著“預(yù)防（Prevention）—保護(hù)（Protection）—減緩（Mitigation）—應(yīng)急（Response）—修復(fù)（Recovery）”這一完整的邏輯鏈條[9]。

由此大致可以看出，突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的發(fā)展規(guī)律經(jīng)歷了一個(gè)從特殊到一般再到具體的過程：發(fā)端于某個(gè)特殊的突發(fā)事件的應(yīng)對，反映在立法上，局限在某部法律的個(gè)別條款之內(nèi)，較為片面化和碎片化；后來逐漸得以延展，反映在立法上，開始體現(xiàn)在諸多的法律條款中，慢慢又出現(xiàn)了專門的針對性立法，涵蓋更多的主體和舉措，在形式上為很多相對綜合性的方案所承載，開始具有整體化和協(xié)同化之特質(zhì)；再后來，針對一些典型的突發(fā)性事件制定具體的方案，反映在立法上，在已有的專門性應(yīng)急立法和總體預(yù)案的領(lǐng)銜之下，細(xì)化出若干典型的具體預(yù)案作為必要的補(bǔ)充和特別的強(qiáng)調(diào)。

2.2 突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的出現(xiàn)

根據(jù)上述規(guī)律，突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案是可能也可以出現(xiàn)的。問題的關(guān)鍵有二：其一，存在一個(gè)專門性的應(yīng)急立法和總體預(yù)案作為前提和基礎(chǔ)，且須運(yùn)轉(zhuǎn)有效；其二，這種具體的預(yù)案有必要予以特別的強(qiáng)調(diào)，以此作為總體預(yù)案的必要補(bǔ)充。那么，為何要特別強(qiáng)調(diào)？無外乎兩點(diǎn)：一是這個(gè)具體的情況（某類突發(fā)事件）十分特殊，有必要予以強(qiáng)調(diào)；二是當(dāng)前的總體預(yù)案等宏觀處理不足以應(yīng)對這個(gè)特殊的具體情況（某類突發(fā)事件），必須在現(xiàn)有架構(gòu)中予以補(bǔ)充?！把a(bǔ)充”并非“替代”，而是相輔相成。這有點(diǎn)類似于立法上所采取的概括加列舉式，通過概括表明基本的和核心的要義，對一般問題做全局性的把握和梳理；通過列舉凸顯個(gè)別的側(cè)重和偏好，對某些具體問題做局部性的強(qiáng)調(diào)和點(diǎn)撥。

如此看來，前文提及的《浙江省大氣重污染應(yīng)急預(yù)案》和《武漢市霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案》等地方性的、特殊性的預(yù)案理應(yīng)契合上述規(guī)律，申言之，它們應(yīng)當(dāng)具備剛剛述及的前提和基礎(chǔ)、以及需要特別強(qiáng)調(diào)和必要補(bǔ)充。果真如此嗎？首先，單從立法規(guī)范上看，第一個(gè)要點(diǎn)似乎已經(jīng)具備，即業(yè)已存在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，但規(guī)范的存在并不當(dāng)然地意味著其有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，盡管此處為了研究的便利可以先做如此的假定。其次，霧霾有必要予以特別強(qiáng)調(diào)和補(bǔ)充，換言之，那些相對宏觀的針對突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案并不足夠。以湖北省武漢市為例，按照現(xiàn)有的架構(gòu)和邏輯，理應(yīng)存在如下的一些應(yīng)急預(yù)案，其作用范圍從一般到具體依次為：《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》—《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》—《湖北省大氣重污染應(yīng)急預(yù)案》—《武漢市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案》—《武漢市霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案》。如此，問題便出現(xiàn)了：一是，當(dāng)前尚未制定《湖北省大氣污染應(yīng)急預(yù)案》和《武漢市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案》，而是徑直公布了《武漢市霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案》；二是，《武漢市霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案》的適用范圍針對的是“連續(xù)出現(xiàn)霧霾天氣且環(huán)境空氣質(zhì)量為重度污染以上時(shí)的應(yīng)急處置”，由此得知，其并未將“霧霾”作為“大氣重污染”中的一個(gè)特殊種類，而是將其混同；因此，嚴(yán)格說來，《武漢市霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案》只是冠上了“霧霾”的名號，基本等同于一部《武漢市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案》。

所以，當(dāng)下如雨后春筍般出現(xiàn)的各種針對大氣污染或者霧霾的應(yīng)急預(yù)案，必須予以理性審視：第一，這些新興的應(yīng)急預(yù)案本身無可厚非，但要從整體和系統(tǒng)的角度去加以看待，前文所述及的預(yù)案作用鏈條應(yīng)盡量保持完整而防止斷裂，否則，特殊性的應(yīng)急預(yù)案可能會(huì)失去周遭的有力支持而陷入“單打獨(dú)斗”的困境；第二，要拋卻“名稱”看“內(nèi)容”，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，在“霧霾”、“大氣重污染”、“環(huán)境事件”等不同的稱謂中，厘清該預(yù)案所真正的指向。由此，對于突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的進(jìn)一步研究，又必須再次回到更為廣闊的預(yù)案架構(gòu)當(dāng)中，從突發(fā)環(huán)境事件或大氣重污染的“大預(yù)案”角度進(jìn)行剖析。

3 突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的合法性危機(jī)

3.1 形式上統(tǒng)一化、相對單一

當(dāng)前，中國已經(jīng)制定和公布了數(shù)量繁多、較為詳盡的應(yīng)急預(yù)案。這些預(yù)案主要是公權(quán)力主體所制定，根據(jù)其效力位階的高低、適用范圍的大小，大致有如下的層級和類別，詳見表1所示。

因此，根據(jù)現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案的體系架構(gòu)，突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案歸屬在市級專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案這一層級。事實(shí)上，目前僅武漢市出臺了直接喚之以“霧霾應(yīng)急”的專門預(yù)案，并且也基本上是“圖了個(gè)名稱”。

當(dāng)然，從學(xué)理上說，三者的適用范圍依次遞減：突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案〉突發(fā)天氣重污染事件應(yīng)急預(yù)案〉突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案，但從規(guī)范制定的角度上看，三者的區(qū)分并非那么嚴(yán)格和明顯，至少在形式的稱謂上已經(jīng)發(fā)生了混同。因此，在“突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案”的樣本數(shù)量微乎其微的情況下，對它的研究應(yīng)當(dāng)集中在最為關(guān)聯(lián)的“突發(fā)

環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案”和“突發(fā)大氣重污染應(yīng)急預(yù)案”中，事實(shí)上，三者確實(shí)交錯(cuò)伴生，不易區(qū)分。

從全國范圍看，截止2014年6月，大陸的31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市都已經(jīng)制定了相應(yīng)的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案；其中20個(gè)省份已經(jīng)制定了專門的大氣重污染應(yīng)急預(yù)案，占64.5%。具體情況如表2所示。

由此，大致可以總括突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急等預(yù)案在形式上的特點(diǎn)：首先，預(yù)案的制定“統(tǒng)一化”，也即大都遵循“自上而下”的規(guī)律，鮮少“自下而上”的情形，且時(shí)間進(jìn)程跨度較大。唯一例外可能是《遼寧省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)遼寧省突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的通知》（遼政辦[2005]74號），其先于2006年《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》；而后實(shí)施9年，被2014年正式出臺的《遼寧省突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》所取代。自2006年《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》得以公布，到2014年《遼寧省突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》作為最后一部省級預(yù)案正式出臺，全國31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市全部制定相應(yīng)的省級突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案用了大致8年的時(shí)間。事實(shí)上，河北、山東、貴州和湖南等省份直至2013年也才制定和公布該省的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案。因此，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，自2013年環(huán)境保護(hù)部要求建立相應(yīng)的大氣重污染應(yīng)急預(yù)案至今不到3年的時(shí)間，業(yè)已有64.5%的省份完成了預(yù)案的編制，“已屬不錯(cuò)”。其次，預(yù)案的表達(dá)“單一化”，也即特殊性表現(xiàn)不夠，“霧霾”這一主題基本上沒有得到凸顯，相應(yīng)的預(yù)案要么“體現(xiàn)”在省級大氣重污染應(yīng)急預(yù)案中，要么則“湮滅”在省級的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案中。

3.2 內(nèi)容上同質(zhì)化、被動(dòng)應(yīng)對

比對上述這些應(yīng)急預(yù)案，不難發(fā)現(xiàn)，它們的內(nèi)容存在高度的同質(zhì)化。首先，從框架結(jié)構(gòu)上看，基本上沿襲了較高和較舊的《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》的做法，有的省份只是更換了稱謂，比如變“組織指揮與職責(zé)”為“應(yīng)急處置指揮機(jī)構(gòu)及其職責(zé)”或“組織指揮體系與職責(zé)”；有的省份則調(diào)整了前后順序，比如將“后期處置”遷移至“應(yīng)急保障”之前；有的省份更是直接的“拿來主義”，絲毫不做更改。誠然，高度的沿襲可以在一定程度上保持結(jié)構(gòu)上的穩(wěn)定性和對應(yīng)性，具備維護(hù)法制統(tǒng)一、便于查找和適用等諸多優(yōu)點(diǎn)，但中國領(lǐng)域極大，各省的環(huán)境稟賦、管理狀況等差異甚遠(yuǎn)，對于一般性的過度追尋只會(huì)戕害到對于該省省情的特殊性之把握；與此同時(shí)，預(yù)案應(yīng)隨著應(yīng)急救援相關(guān)法律法規(guī)的制定、修改和完善，部門職責(zé)或應(yīng)急資源發(fā)生變化，或者應(yīng)急過程中發(fā)現(xiàn)存在的問題和出現(xiàn)新的情況，及時(shí)修訂和完善。其次，即便是最近幾年制定的應(yīng)急預(yù)案，凸顯了一些特殊之處，比如強(qiáng)調(diào)信息的舉報(bào)、報(bào)告與發(fā)布，但仔細(xì)深究其內(nèi)容，與先前的應(yīng)急預(yù)案并無顯著差異：大多只是將以往的內(nèi)容編纂在一個(gè)獨(dú)立的章節(jié)之中，以章節(jié)之獨(dú)立凸顯對于信息的重視；幾乎都是在強(qiáng)調(diào)公權(quán)力主體在信息發(fā)布等方面的獨(dú)享權(quán)，以保障應(yīng)急機(jī)制的運(yùn)行，而鮮少涉及私權(quán)利主體在信息獲取等方面的知情權(quán)以及可救濟(jì)權(quán)，這必然會(huì)戕害到相對人應(yīng)急權(quán)利的保障，進(jìn)而無法對于“侵略性”十足的行政緊急權(quán)力進(jìn)行一定的制約[10]。大致情況，如下表3所示。

造成內(nèi)容上同質(zhì)化的原因，主要有二：一是多少由于形式上的統(tǒng)一化所致；二是較低位階的、較新的應(yīng)急預(yù)案的制定可能缺乏科學(xué)、合理和充分的論證，有對較高位階、較舊的應(yīng)急預(yù)案消極回應(yīng)之嫌。如此就將突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的被動(dòng)性凸顯無遺：其一，外部的被動(dòng)性，主要體現(xiàn)為下位階、新制定的預(yù)案被動(dòng)應(yīng)付上位階、舊制定的預(yù)案；其二，內(nèi)部的被動(dòng)性，主要表現(xiàn)為預(yù)案本身并未貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念，盡管預(yù)案的產(chǎn)生就是為了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，但事實(shí)上依然具備事后性和被動(dòng)處置性。

如此，就導(dǎo)致預(yù)案不“預(yù)”，無法發(fā)揮主動(dòng)預(yù)防的功能。在這點(diǎn)上，應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)就是很好的佐證。以《武漢市霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案》為例，可以看出預(yù)案可能淪為某種擺設(shè)，因?yàn)閱?dòng)條件十分苛刻：即便是最低一級，三級預(yù)警（重度污染，黃色預(yù)警），也須武漢區(qū)域連續(xù)72小時(shí)空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）在201至300（含300）范圍。因此，有39.3%的被調(diào)研人群認(rèn)為“不合理，僅以時(shí)間連續(xù)性和空氣質(zhì)量指數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)過于死板”；從更廣闊的范圍看，有66.9%的人不知道武漢市有此預(yù)案，74.2%的人并不知曉該預(yù)案的具體內(nèi)容，甚至高達(dá)77.3%的人根本就不清楚何時(shí)啟動(dòng)過該預(yù)案，而事實(shí)上，武漢市至今已經(jīng)啟動(dòng)過4次該預(yù)案[11]。

即便是在公權(quán)力主體內(nèi)部，也并非所有的部門都那么積極和主動(dòng)，被動(dòng)應(yīng)付的占大多數(shù)。在武漢市啟動(dòng)的4次 霧霾天氣應(yīng)急預(yù)案中，只有第1次參與的主體較多，市環(huán)保局、市城建委、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和市氣象局都發(fā)布了相應(yīng)的舉措或通知，并且在處置后，市環(huán)保局也對于處置的情況和落實(shí)的情況都予以了公布；但即便如此，根據(jù)應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定理應(yīng)做出行動(dòng)的市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、市城管局、市城鄉(xiāng)建設(shè)委、市國土規(guī)劃局、市交通運(yùn)輸委、市公安交通管理局、市教育局均未對外發(fā)布所采取的任何措施。在第2次、第3次、第4次中，參與的主體減少到僅僅市環(huán)保局和市氣象局兩家，并且在事后也未發(fā)布任何處置的情況，就悄然結(jié)束了[11]。

3.3 形式合法性、實(shí)質(zhì)合法性的雙重危機(jī)

歸根結(jié)蒂，突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案之所以“形式上統(tǒng)一化、相對單一，內(nèi)容上同質(zhì)化、被動(dòng)應(yīng)對”，根源在于預(yù)案本身出現(xiàn)了“合法性的危機(jī)”。需要解釋的是，此處的“合法性危機(jī)”只是借助哈貝馬斯的概念空殼，將合法性理解為形式合法性（符合法律規(guī)范）和實(shí)質(zhì)合法性（合乎理性）兩類，并不等同于其所闡說的“政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值”和“晚期資本主義合法性危機(jī)”[12]。如此，預(yù)案本身的“合法性危機(jī)”表現(xiàn)有二：其一，從形式的設(shè)計(jì)上看，應(yīng)急預(yù)案“似法非法”，法律屬性不明，形式合法性堪疑；其二，從內(nèi)容的編排上看，應(yīng)急預(yù)案不甚科學(xué)，實(shí)質(zhì)合法性欠佳。

首先，關(guān)于形式合法性堪疑。一般來說，政府頒布的文件大致有法規(guī)命令和行政規(guī)則兩類，其中，前者屬法規(guī)范，對內(nèi)對外都有拘束力；后者屬內(nèi)部規(guī)則，對私人并無拘束力[13]。以此標(biāo)準(zhǔn)視之，應(yīng)急預(yù)案很難歸屬且有些糾結(jié)：一來，它不同于正式的行政法規(guī)和行政規(guī)章，可以歸為法規(guī)命令的范疇；二來，它又不屬于內(nèi)部規(guī)則，確確實(shí)實(shí)可以產(chǎn)生一定的外部效果。詳言之，應(yīng)急預(yù)案雖然也有行政主體制定，但其在制定程序、頒布形式、文件名稱等諸多方面，皆不具備行政法規(guī)或規(guī)章的形式外觀[14]，如前文提及的“國辦發(fā)”、“武政辦”等行文名號即是很好的佐證。然而，這些預(yù)案卻在發(fā)生著作用，盡管作用有大有小，甚至有時(shí)預(yù)案還取得了行政規(guī)章的地位[15]。

其次，關(guān)于實(shí)質(zhì)合法性欠佳。按理說，不論將應(yīng)急預(yù)案界定為對現(xiàn)有法律授權(quán)的具體實(shí)施辦法[16]，還是應(yīng)急管理法制的重要組成部分[17]，它都不需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的權(quán)利和義務(wù)，尤其是行政應(yīng)急權(quán)力；只不過是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，根據(jù)特定區(qū)域、部門和行業(yè)等的需要，對于已有的權(quán)力、權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行分配和再分配；從而找到和重構(gòu)出一個(gè)可以快速響應(yīng)、預(yù)防為主的制度性安排[18]。然而，縱觀我們當(dāng)前的應(yīng)急預(yù)案，沒有一個(gè)不涉及到組織體系、指揮和職責(zé)等內(nèi)容，并且往往篇幅巨大、著墨甚多。究其原因：一是因?yàn)楸緫?yīng)有的相關(guān)法律法規(guī)，尤其是組織法等付諸闕如，導(dǎo)致“不得不創(chuàng)”；二是預(yù)案的制定相對隨意，多個(gè)部門、眾多層級的博弈較少，公眾參與的程度也往往不深，所以某個(gè)部門的單方意愿更期望也更容易得以體現(xiàn)，如此導(dǎo)致“最好去創(chuàng)”。但結(jié)果顯而易見，缺乏相應(yīng)組織法等作為支撐、缺少相關(guān)部門的實(shí)質(zhì)參與，最終可能是“創(chuàng)了也白創(chuàng)”，前文提及的武漢市四次啟動(dòng)霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案時(shí)環(huán)保局和氣象局的“一廂情愿”即是很好的例證。

4 突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的治理

4.1 破解預(yù)案的合法性危機(jī)

針對突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案存在的雙重合法性危機(jī)，如欲破解，也理應(yīng)從兩個(gè)方面著手：

其一，規(guī)范其形式合法性。要么提升其效力等級，將其“升格”為法規(guī)或規(guī)章，作為法規(guī)命令；要么就明確其性質(zhì)，將其“降格”為行政規(guī)則。從當(dāng)前的情況看，似乎前者更為妥帖，因?yàn)闆]有相應(yīng)的組織法等法律法規(guī)配套，單單將其定位為內(nèi)部的行政規(guī)則可能導(dǎo)致其實(shí)施效果大大折扣；并且應(yīng)急預(yù)案的制定相對較多，至少在省級和市級這一層面已有大量的應(yīng)急預(yù)案在發(fā)揮著一定的作用，這種情況必須予以正視。由此，不妨根據(jù)立法法的原則，將擁有地方立法權(quán)的主體所制定的應(yīng)急預(yù)案提升為規(guī)章或法規(guī)，在此過程中，注意和強(qiáng)調(diào)民主立法、科學(xué)立法等，亦有助于提高其實(shí)質(zhì)合法性。值得強(qiáng)調(diào)的是，2015年修訂通過的《中華人民共和國立法法》第72條將地方性法規(guī)的制定權(quán)限，在以往的“省、自治區(qū)、直轄市，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市”的基礎(chǔ)上增加了“其他設(shè)區(qū)的市”，且將地方性法規(guī)的制定內(nèi)容明確到“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，恰好為突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的大規(guī)模法律效力提升提供了現(xiàn)實(shí)的可能。

其二，提高其實(shí)質(zhì)合法性，從預(yù)案的外圍來看，要完善相關(guān)的法律法規(guī)，尤其是組織法中關(guān)于行政緊急權(quán)等權(quán)力的界定和運(yùn)行；從預(yù)案的內(nèi)圍來看，要吸納更多的主體，尤其是行政相對人和利益相關(guān)人實(shí)質(zhì)參與到預(yù)案的制定、演練、評估和修訂等過程中，而非行政主體“自說自話”，確保預(yù)案成為一個(gè)多方主體經(jīng)充分交往、表達(dá)合意后共同認(rèn)可的集體行為規(guī)則和行動(dòng)方案，如此方能做到“預(yù)則立”，防止“不預(yù)則廢”。

4.2 重構(gòu)預(yù)案本身

單就突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案本身而言，須契合和遵循預(yù)案從單一應(yīng)對到綜合治理的邏輯嬗變，對其進(jìn)行重構(gòu)。

首先，強(qiáng)調(diào)綜合。當(dāng)前預(yù)案的發(fā)力點(diǎn)和著眼點(diǎn)都在政府一方，且以“命令—服從”為絕對的運(yùn)作模板，過于單一，也導(dǎo)致了下級政府部門的被動(dòng)應(yīng)對。重構(gòu)之路不難：一是要變政府部門的核心地位為主導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)其在預(yù)案中的義務(wù)和職責(zé)，發(fā)揮其服務(wù)和領(lǐng)頭羊的作用；同時(shí)，要加大行政指導(dǎo)、行政激勵(lì)等柔性管理手段的運(yùn)用，尤其是在預(yù)防預(yù)警、后期處置等階段。二是要廣泛吸納社會(huì)中間體、志愿者個(gè)人等其他非政府主體的有效和實(shí)質(zhì)參與。當(dāng)前的預(yù)案是政府單方面應(yīng)急的簡化版本，一方面并未與企事業(yè)單位的預(yù)案相對接，另外一方面也缺乏科學(xué)有效的機(jī)制和制度引導(dǎo)民間力量積極和有效地參與其中，致使大量社會(huì)資源浪費(fèi)和閑置。三是要把預(yù)案從“文本格式”變?yōu)椤俺绦蚋袷健?，使其真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。當(dāng)前的預(yù)案大多制定之后，即束之高閣，缺乏演練、修改和完善，并且單純的文本格式無法應(yīng)對當(dāng)下日益復(fù)雜的信息化和數(shù)字化社會(huì)，必須將其智能化，至少包括將目前的文本型預(yù)案轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)可以識別和計(jì)算的表達(dá)形式；設(shè)計(jì)合理和高效的預(yù)案在線生成方法；設(shè)計(jì)預(yù)案執(zhí)行過程中的優(yōu)化選擇輔助方法以及后期完善預(yù)案的信息收集辦法等[19]。

其次，主動(dòng)治理。治理（governance）本身即意味著一種變革，它從執(zhí)法（enforcement）、規(guī)制（regulation）中慢慢演變而來，包含了多元主體參與其中、事前和主動(dòng)等意蘊(yùn)[20]。這里的主動(dòng)治理要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是地方政府的主動(dòng)治理。要打破傳統(tǒng)的預(yù)案制定的邏輯鏈條，提倡地方的“先行先試”，一定程度上實(shí)現(xiàn)地方的環(huán)境“自治和先治”，這點(diǎn)與環(huán)境治理的理念是高度契合的。比如世界各國都鼓勵(lì)地方出臺比國家標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)現(xiàn)“自治”，在國家標(biāo)準(zhǔn)缺位的情況下歡迎地方制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)現(xiàn)“先治”。因此，從這個(gè)意義上說，在沒有其他先例和上位預(yù)案的前提下，武漢市制定專門的霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案，值得肯定，盡管該預(yù)案本身也存在諸多的問題且恰恰印證了相關(guān)預(yù)案和配套法律法規(guī)的缺位。當(dāng)然，中央政府及其相關(guān)部門也應(yīng)主動(dòng)治理，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，如此才不至于在地方政府主動(dòng)治理的情況下，因?yàn)槿狈ι衔环?、上位預(yù)案等作為支持而在事實(shí)上“掣肘或擱淺”。二是民間力量的主動(dòng)參與。目前，民間力量缺乏動(dòng)力和壓力參與其中。以應(yīng)急預(yù)案的編制為例，當(dāng)下諸多法律，包括新的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》都強(qiáng)調(diào)了企業(yè)事業(yè)單位編制應(yīng)急預(yù)案的義務(wù)，即該法第47條第3款“企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，報(bào)環(huán)境保護(hù)主管部門和有關(guān)部門備案”，但實(shí)施效果堪憂。對此，一方面，要在規(guī)定法定義務(wù)的同時(shí)，明確法律責(zé)任，使義務(wù)不至于寬泛化而在事實(shí)上落空；另外一方面，要廣泛運(yùn)用財(cái)稅、政策、指導(dǎo)等綜合性手段，對于民間力量進(jìn)行誘導(dǎo)和柔性的管理。

5 結(jié) 論

總而言之，僅從應(yīng)急預(yù)案的角度來說，突發(fā)霧霾事件的治理，絕非制定一個(gè)專門的預(yù)案便可一蹴而就，它需要系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案體系的有效配合以及相關(guān)法律法規(guī)的合力支持。地方編制專門的突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案，踐行地方的環(huán)境自治和先治，本無可厚非，亦值得認(rèn)可，但不可為了“預(yù)案”而“預(yù)案”，尤其是不能為了以示重視而僅在名稱中加入“霧霾”字眼，卻并無其他太多霧霾應(yīng)對之實(shí)。事實(shí)上，在現(xiàn)有的預(yù)案體系框架下，突發(fā)霧霾事件的應(yīng)急已經(jīng)“有法可依”，不須另辟路徑，只要加以完善，契合應(yīng)急預(yù)案從單一應(yīng)對到綜合治理的邏輯嬗變，即可“大有作為”。因此，針對突發(fā)霧霾事件，當(dāng)務(wù)之急是從完善當(dāng)下的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案等應(yīng)急預(yù)案體系做起，破解其合法性危機(jī)：一方面要規(guī)范其形式合法性，將其上升為規(guī)章或法規(guī)，確保其效力；另外一方面，應(yīng)當(dāng)提高其實(shí)質(zhì)合法性，廣泛吸納多元主體參與其中、充分交往、溝通彼此，確保其成為一個(gè)多方主體意思自治、合意認(rèn)可的行為規(guī)則和行動(dòng)方案。照此邏輯，應(yīng)急預(yù)案的合法性危機(jī)若得以真正解決，突發(fā)霧霾事件的應(yīng)急也就顯得不再那么特殊，在突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急中處理即可；不過，假以時(shí)日，突發(fā)霧霾事件的應(yīng)急預(yù)案又可能被再度重申，那時(shí)則是在維護(hù)應(yīng)急預(yù)案體系合法性的前提下針對突發(fā)霧霾事件所作的更加細(xì)致和針對性的工作，相比較當(dāng)下，是“螺旋式的上升”，已屬另外一個(gè)層面。

（編輯：徐天祥）

參考文獻(xiàn)（References）

[1]林衍. 解讀國務(wù)院常務(wù)會(huì)[N]. 中國青年報(bào)， 2014-02-26（12）. [Lin Yan. Interpretation on the Standing Committees Conference of the State Council [N]. Chinas Youth Daily， 2014-02-26 （12）.]

[2]閃淳昌.構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的中國應(yīng)急管理[R].中國科協(xié)年會(huì)專題論壇論文， 2007： 1-6.[Shan Chunchang. Chinas Emergency Management in the Construction of Socialist Harmonious Society [R]. The Paper for Special Topic Forum of Chinas Scientific Associations Annual Meeting， 2007： 1-6.]

[3]傅思明.突發(fā)事件應(yīng)對與政府危機(jī)管理[M]. 北京： 知識產(chǎn)權(quán)出版社， 2008： 111-226. [Fu Siming. Emergency Response and Government Management on Crisis [M]. Beijing： Intellectual Property Right Press， 2008： 111-226.]

[4]于瑛英.應(yīng)急預(yù)案制定中的評估問題研究[D].中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)博士論文， 2008： 4.[Yu Yingying. Research on the Assessment Problems in the Drafting of Emergency Plan [D]. The Doctoral Dissertation of Chinas University of Science and Technology， 2008： 4.]

[5]Emergency Management History[EB/OL]. [2014-06-10]. http：//www.phillipsburgnj.org/pdf/ACF4A8.pdf.

[6]About the Agency[EB/OL]. [2014-06-10]. http：//www.fema.gov/aboutagency.

[7]Changes in the New NRF[EB/OL]. [2014-06-10]. http：//www.fema.gov/nationalresponseframework.

[8]Resources[DB/OL]. [2014-06-10]. http：//www.fema.gov/nationalresponseframework.

[9]National Preparedness Resource Library[DB/OL]. [2014-06-10]. http：//www.fema.gov/nationalpreparednessresourcelibrary.

[10]戚建剛， 楊小敏. 行政緊急權(quán)力的制約機(jī)制研究[M]. 武漢： 華中科技大學(xué)出版社， 2010： 249-254.[Qi Jiangang， Yang Xiaomin. Research on the Restriction Mechanism of the Administrative Emergency Power [M]. Wuhan： Huazhong University of Science and Technology Press， 2010： 249-254.]

[11]楊佩峰.應(yīng)對霧霾天氣的行政應(yīng)急機(jī)制之實(shí)證與規(guī)范研究[R].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，2014. [Yang Peifeng. The Empirical and Normative Research on the Administrative Emergency Mechanism to Addressing the Haze Weather[R]. Zhongnan University of Economics and Law，2014.]

[12][德]尤爾根·哈貝馬斯，張博樹譯.交往與社會(huì)進(jìn)化[M].重慶： 重慶出版社， 1989： 188-189. [See， Jurgen Habermas， Zhang Boshu Translated. Communication and Social Evolution [M]. Chongqing： Chongqing Press， 1989： 188-189. ]

[13][日]鹽野宏，楊建順譯.行政法[M].北京：法律出版社， 1999： 67.[ Shiono Hiroshi， Yang Jianshun Translated. Administrative Law [M]. Beijing： Law Press， 1999：67.]

[14]林鴻潮.論應(yīng)急預(yù)案的性質(zhì)和效力：以國家和省級預(yù)案為考察對象[J].法學(xué)家，2009，（2）：22-30. [Lin Hongchao. On the Character and Efficiency of Emergency PlanTaking National and Provincial Emergency Plan as Investigation Objects [J]. Jurist， 2009，（2）：22-30.]

[15]馬懷德， 李程偉.突發(fā)事件應(yīng)對法的地方立法創(chuàng)新：對北京范本的解讀[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)， 2008，（4）： 52-61.[Ma Huaide， Li Chengwei. The Local Legislations Innovation for the Emergency Response： Interpretation on the Beijings Sample [J]. National Administrative Colleges Journal， 2008，（4）：52-61.]

[16]于安.制定《突發(fā)事件應(yīng)對法》的理論框架[J].法學(xué)雜志， 2006，（4）：28-31.[Yu An. The Theoretical Framework for Drafting the Emergency Response Act [J]. Legal Magazine， 2006，（4）：28-31.]

[17]莫紀(jì)宏.中國緊急狀態(tài)法的立法狀況及特征[J].法學(xué)論壇， 2003，（4）：10-11.[Mo Jihong. The Legislative Status Quo and Character of Chinas Emergency Law [J]. Legal Froum， 2003，（4）：10-11.]

[18]林鴻潮.論應(yīng)急預(yù)案的性質(zhì)和效力：以國家和省級預(yù)案為考察對象[J].法學(xué)家， 2009，（2）：22-30. [Lin Hongchao. On the Character and efficiency of Emergency Plan：Taking National and Provincial Emergency Plan as Investigation Objects [J]. Jurist， 2009，（2）：22-30.]

[19]石彪.應(yīng)急預(yù)案管理中的若干問題研究[D].中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)博士學(xué)位論文，2012： 3-4.[Shi Biao. Research on Several Issues of the Management of Emergency Plan [D]. The Doctoral Dissertation of Chinas University of Science and Technology， 2012： 3-4.]

[20]齊曄.中國環(huán)境監(jiān)管體制研究[M].上海：上海三聯(lián)書店， 2008： 46-51.[Qi Ye. Research on Chinas Environmental Governance System [M]. Shanghai： Joint Publishing Company， 2008： 46-51.]