淺析我國可再生能源“法律與政策互補”機制的不足與完善建議

【摘要】在以《可再生能源法》為基干的可再生能源法律政策框架體系下，“法律”與“政策”形成了互補，促進了我國可再生能源快速發(fā)展。但隨著可再生能源的快速發(fā)展，“法律與政策互補”的機制也暴露出了不少問題。本文對我國可再生能源“法律與政策互補”機制的不足進行了深入探析，并分別從法律與政策視角對我們可再生能源法律與政策的完善提出了建議。

【關鍵詞】可再生能源 法律 政策 互補

一、問題的提出

我國為了支持可再生能源發(fā)展，形成了以《可再生能源法》為基干的可再生能源法律政策框架體系。正是這種“法律”與“政策”良好的互補機制，我國可再生能源得以快速發(fā)展。但應該看到隨著可再生能源的快速發(fā)展，“法律與政策互補”的機制也暴露出了不少問題。以風電為例，“十一五”風電裝機總量規(guī)劃1000萬千瓦，結果是“十一五”的裝機總量超過了4000萬千瓦。[1]過快過多的可再生能源進入電力市場，對常規(guī)能源企業(yè)、電網企業(yè)和電力需求側造成了較大的沖擊，而這些沖擊又造成可再生能源上網消納困難。2014年全國并網風電設備平均利用小時數(shù)為1905小時，平均棄風率8%。[2]棄風限電問題深刻反映了我國能源“法律與政策互補”機制仍然存在一些不足，需要得到完善。

二、可再生能源“法律”與“政策”互補機制存在問題分析

（一）法律規(guī)范的不足

1.可操作性不強?！犊稍偕茉捶ā房傮w上是一個框架法，需由諸如國家發(fā)展改革委、國家能源局、財政部等國務院相關所屬行政主管部門適時出臺配套的政策法規(guī)，故而多為原則性規(guī)定。[3]法律規(guī)范重鼓勵性、輕實操性，導致法律對政府有關部門出臺配套政策的依賴性很強，法律可操作性存在不足。

2.環(huán)境保護條款的缺失。雖然使用可再生能源對改善氣候變化、保護環(huán)境等而言具有天然優(yōu)勢，但是并不等于開發(fā)利用可再生能源就不會產生環(huán)境生態(tài)問題。實際上，可再生能源在開發(fā)過程中也存在與環(huán)境生態(tài)保護的沖突，比如，風電的風機塔要占用大量林地，涉及林木砍伐；光伏發(fā)電的硅晶板存在光污染和大量占地等問題?！犊稍偕茉捶ā穼﹂_發(fā)利用過程中的生態(tài)環(huán)境保護問題沒有提及，不可不說是一個重大缺憾。

3.可再生能源利用形式上不均衡?？稍偕茉蠢眯问接邪l(fā)電、供熱、燃料等，目前《可再生能源法》主要偏向于規(guī)范可再生能源發(fā)電問題，對于其他諸如供熱、燃料等形式的利用涉及較少，重視不夠，從而導致可再生能源在終端利用形式上存在不均衡發(fā)展現(xiàn)象。[4]此外，該法律沒能有效解決常規(guī)能源領域所經常遇見的電網企業(yè)和發(fā)電企業(yè)責、權、利不對等的現(xiàn)象，在可再生能源開發(fā)利用方面，電網企業(yè)依然處于有利地位，而發(fā)電企業(yè)仍然處于弱勢地位。

（二）政策規(guī)范的不足

1.經濟激勵政策不足。在當前普遍不考慮常規(guī)能源環(huán)境污染成本的情況下，可再生能源的開發(fā)利用成本仍然遠高于常規(guī)能源。如果沒有國家相關經濟補助政策，可再生能源的開發(fā)利用很難實現(xiàn)商業(yè)化和規(guī)?；Ｒ虼?，可再生能源的開發(fā)利用在當前經濟技術條件下依然離不開政策支持。

2.政策的執(zhí)行依據(jù)不足，法律保障不健全。《可再生能源法》是一部框架法，實施起來需要出臺相關的配套政策。由于國家有關配套政策對財政補貼、稅收優(yōu)惠等方面的內容尚無明確規(guī)定，后續(xù)也無出臺相應實施細則，致使政策的執(zhí)行依據(jù)不足，無法具體操作。

3.政策措施之間缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調性，與立法配套不到位。缺乏系統(tǒng)性和一致性最主要表現(xiàn)在地方可再生能源發(fā)展規(guī)劃和國家可再生能源發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，各地并未真正按照國家制定的總量控制目標開展可再生能源發(fā)展規(guī)劃和建設工作，地方可再生能源發(fā)展速度遠超國家總體目標。另一方面，電網固定資產投資規(guī)劃與可再生能源發(fā)展規(guī)劃不匹配不銜接，比如我國“三北”地區(qū)可再生能源資源豐富，但就地消納空間有限，需要借助特高壓輸變電工程進行遠距離電能輸送。而特高壓輸變電工程建設并未按照可再生能源資源的分布進行布局，使得“三北”地區(qū)大量可再生能源電力輸出受阻，風電利用小時數(shù)逐年下降。[5]

（三）可再生能源監(jiān)管的不足

1.可再生能源的監(jiān)管與資源的管理相分離?？稍偕茉唇y(tǒng)一由國家能源局管理，但是對于水、海洋、地熱等特殊的重要資源，《可再生能源法》規(guī)定由相應的部門來管理，即水利部、海洋行政主管部門以及國土資源部門管理，這些資源的詳細信息由這些部門掌握，也由這些部門組織具體勘察、評價。這種相分離的體制帶來的弊端就是若要投資一個有關可再生資源的項目，必須得到資源部門和能源部門的雙重審批，甚至是多重審批，這無形之中為可再生能源的發(fā)展設置了“門檻”。

2.重審批，輕監(jiān)管?！犊稍偕茉捶ā访鞔_了政府主管部門和其他相關部門（國土、林業(yè)、氣象等）的相關審批職責，但并未對電力監(jiān)管委員會的監(jiān)管職責進行明確規(guī)范。說明《可再生能源法》存在“重審批、輕監(jiān)管”的不足。在具體實踐過程中，可再生能源的開發(fā)利用屢屢突破規(guī)劃目標的無序狀態(tài)和電網企業(yè)對可再生能源接網不積極的消納困局均說明了可再生能源發(fā)展環(huán)節(jié)中存在監(jiān)管缺位。目前，電力監(jiān)管委員會已經與國家能源局合并組建為新的國家能源局，相信“重審批、輕監(jiān)管”的問題會逐步得到解決。

三、我國可再生能源法律制度完善建議

（一）法律方面完善建議

1.立法先行，加強法律的系統(tǒng)性。我國目前尚未制定一部統(tǒng)領能源方面的基本法，建議盡快出臺《能源法》，以彌補基本法缺位的問題，使其居于能源法律制度體系金字塔的頂端，既能為可再生能源等類別的單行法的制定和完善提供依據(jù)，又能協(xié)調各能源法律法規(guī)及政策之間的關系。此外，充分考慮到不同類型的可再生能源的技術水平、能源轉換效率和市場化程度等，建議以《可再生能源法》以及已出臺的相關配套政策為基礎，針對小水電、風能、生物質能、太陽能等幾種常見可再生能源分別制定符合其特點和持續(xù)發(fā)展的單項法律或行政法規(guī)，把經實踐檢驗已經比較成熟的政策措施逐步上升到法律或法規(guī)層面。

2.完善全額保障性收購制度。全額保障性收購制度要求國家能源主管部門制定全國可再生能源發(fā)電量的年度收購指標和實施計劃，確定并公布電網企業(yè)應達到的全額保障性收購可再生能源發(fā)電量的年度最低限額指標；電網企業(yè)應該收購不低于最低限額指標的可再生能源并網發(fā)電項目的上網電量。自確立全額保障收購制度以來，其實施效果并不理想，究其原因有配套法規(guī)政策的滯后，各地區(qū)可再生資源不同，發(fā)電商、電網企業(yè)經濟利益博弈等因素，要完善全額保障性收購制度需從加快制定我國并網技術標準、可再生能源電力配額，科學制定可再生能源發(fā)展計劃，構建綠色證書制度等措施著手。

3.細化環(huán)境保護綠色條款?！犊稍偕茉捶ā吩诹⒎ɡ砟钌铣С挚稍偕茉窗l(fā)展之外，更應兼顧環(huán)境生態(tài)保護。以風電為例，法國在發(fā)展可再生能源時非常注重與環(huán)境友好，由于發(fā)展風電將會在許多鄉(xiāng)村中矗立眾多風力發(fā)電設備，造成噪聲污染的同時也會對美麗的鄉(xiāng)村景觀造成破壞。法國因而在2005年《能源法》以及《格納勒格法案二》中確立了風電建設的嚴格審批程序，規(guī)定風電站必須在規(guī)定的區(qū)域內建設并嚴格履行報批程序，盡管這規(guī)定不可避免將對法國風電的發(fā)展造成某種程度的抑制。[6]相比之下，我國立法對環(huán)境問題考慮較少，從而難以有效抑制可再生能源開發(fā)過程中生態(tài)環(huán)境破壞的問題。我國應當完善有關環(huán)境保護規(guī)定，明確應當遵循的綠色環(huán)保要求。

（二）政策方面完善建議

1.采取合理的經濟激勵措施。我國經濟激勵政策與國外相比在種類上差別不大，區(qū)別主要在于力度方面。建議可從財政補貼、稅收優(yōu)惠、信貸支持三方面來完善經濟激勵政策。[7]

（1）財政補貼方面。目前實施的有投資補貼、產出補貼以及對用戶進行補貼三種形式。投資補貼的優(yōu)點是可降低投資成本，調動投資者積極性，缺點是與企業(yè)經營狀況不掛鉤，不能有效刺激企業(yè)通過技術進步來降低成本。對用戶進行補貼在我國主要在太陽能及風能發(fā)電設備方面被廣泛運用，但是這種補貼形式依然只是降低投資成本。產出補貼則是根據(jù)可再生能源設備的產品產量進行補貼，這種補貼的優(yōu)勢有利于鼓勵企業(yè)增加產量、降低成本、提高經濟效益，美國、印度等國正是實施這一激勵措施，中國目前還沒有這種補貼政策，建議積極借鑒。

（2）稅收優(yōu)惠方面。稅收優(yōu)惠是各國促進可再生能源發(fā)展的不可或缺的政策，相比而言我國稅收優(yōu)惠力度顯得不夠，完善空間較大。一是完善增值稅，應統(tǒng)一規(guī)范各類可再生能源增值稅優(yōu)惠政策，積極推進“營改增”。二是完善企業(yè)所得稅，完善現(xiàn)有優(yōu)惠規(guī)定，實行投資所得稅抵扣優(yōu)惠、經營所得稅再投資項目相對應的所得稅部分返還等措施。三是完善進口關稅政策。為鼓勵國內資金在可再生能源領域大力投入，對利用國內資金進口國外可再生能源設備的企業(yè)采取和外商同等待遇，免征關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。

（3）信貸支持方面。目前主要是國有資本參與可再生能源投資開發(fā)，但是要加快可再生能源發(fā)展，必須要加快推進投資領域的市場化，創(chuàng)造條件引入各類所有制主體公平公正地參與可再生能源的投資開發(fā)。因此，需要創(chuàng)造各種條件鼓勵商業(yè)銀行、民間資本等進入可再生能源發(fā)展市場。而且，由于長期以來我國可再生能源行業(yè)技術水平較低、資金缺乏，對國外的技術和資金依賴較大，在經濟全球化的今天，充分合理利用國際資金也是我國可再生能源發(fā)展的重要途徑。

2.保障可再生能源法律政策的執(zhí)行。目前我國的可再生能源政策大多是鼓勵性政策，存在“重鼓勵、輕懲罰”的問題，不利于政策的執(zhí)行監(jiān)管。為了體現(xiàn)責權利對等，有必要出臺與之配套的懲罰性條款，利用經濟手段規(guī)范可再生能源政策的執(zhí)行秩序。另外，在政策執(zhí)行檢查時，也要積極做好與地方和企業(yè)的溝通，了解執(zhí)行難的癥結所在，在下一次政策修訂或政策完善時，進一步理順關系，使得政策更易于執(zhí)行。最后，還要加強公眾培訓和教育，促使公眾理解和支持可再生能源政策。

（三）互補機制方面完善建議

1.正確定位“法律”與“政策”的作用。法律具有權威性和穩(wěn)定性，但它不夠具體；政策具有靈活性和具體性，但它缺乏長效機制；兩者結合互補才能發(fā)揮出最大作用。[8]所以，我們在立法和制定政策時，要正確定位“法律”與“政策”的作用。不能把所有的具體問題都拋給能源主管部門出臺配套“政策”來完成，也不能將“法律”的規(guī)范空間卡死，使得法律條款存在執(zhí)行難、不接地氣的問題。對于在長期實踐中，已經證明是必須長期堅持的政策，比如可再生能源發(fā)展規(guī)劃與電網發(fā)展規(guī)劃相銜接的政策，在立法修訂時就應該上升為法律，使其增強權威性和約束力。[9]對于那些需要隨著經濟形勢和產業(yè)發(fā)展狀況的變化而調整的政策，如財稅、價格等經濟政策，隨著產業(yè)技術水平的提升，開發(fā)成本在慢慢下降，經濟政策也就需要調整了。

2.滿足“簡政放權”的要求?！犊稍偕茉捶ā分皇墙o出了國家對于可再生能源的意志主張，在具體操作方面留下了一定的模糊地帶和制度空白。在進行法律修訂和配套政策制定時，要考慮到“簡政放權”的要求，要注意減少政府政策的“可裁量權”，加強市場的調節(jié)作用。劃清法律與行政、政府與市場的邊界，凡屬市場能夠有效發(fā)揮調節(jié)作用的，政府要大膽簡政放權，要松綁管束，減少行政干預，但相應的“法律”約束和規(guī)范要跟上；凡屬市場不能有效發(fā)揮調節(jié)作用的，政府應當去主動補位，加大行政管理，管到位，避免出問題，但同樣需要相應的“法律”要約束和規(guī)范政府的管理行為和政策，防止政府的政策“管過了界”。

四、結語

目前我國已經迎來了可再生能源發(fā)展的黃金時期，但其健康有序發(fā)展仍然有待于我國法律制度和配套政策的不斷完善。在法律方面，立法先行，加強法律系統(tǒng)性建設，構建多層次的促進可再生能源發(fā)展的法律體系；完善全額保障性收購制度，細化環(huán)境保護綠色條款。在政策方面，從財政補貼、稅收優(yōu)惠、信貸支持三個方面完善經濟激勵政策，“審批”與“監(jiān)管”并重，“鼓勵”與“懲罰”并重，保障可再生能源法律政策的執(zhí)行。同時注重“法律與政策互補”機制建設，正確定位“法律”與“政策”的作用，有效規(guī)范政府和市場的關系，進一步簡政放權。我國可再生能源發(fā)展一定可以在中國這片充滿活力的熱土綻放勃勃生機。

參考文獻

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[2]國家能源局關于做好2015年度風電并網消納有關工作的通知（國能新能[2015]82號）.

[3]王明遠.我國能源法實施中的問題及解決方案——以《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》為例[J].法學.2007（3）.

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[7]趙勇強，熊倪娟.我國可再生能源經濟激勵政策回顧與建議[J].經濟與竹理研究.2010，（4）.

[8]石建軍.我國可再生能源政策探討[J].銅陵學院學報.2006（4）.

[9]蘭珊.我國可再生能源法律制度研究——基于“法律與政策互補”的視角[D].云南：云南大學，2014.

作者簡介：蘭珊（1983-），女，壯族，河南南陽人，碩士畢業(yè)于云南大學，任職于昆明市西山區(qū)人民檢察院，研究方向：經濟法學。