基于“三權(quán)分置”下土地流轉(zhuǎn)的比較分析

陳艷 潘俊

【摘要】在中國新型農(nóng)村建設(shè)如火如荼地開展下，一系列以信托、股份制等為對象的土改政策也相繼出臺，以“三權(quán)分置”原則的土地流轉(zhuǎn)形式在大部分農(nóng)村地區(qū)得到快速地推廣和發(fā)展。本文基于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況，選取湖南益陽、郴州兩個典型案例，分別對信托和股份制現(xiàn)狀進(jìn)行比較性分析，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)過程具體表現(xiàn)的問題，提出可行的對策。

【關(guān)鍵詞】三權(quán)分置 土地流轉(zhuǎn) 信托和股份制 比較分析

一、引言

“三權(quán)分置”是指要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。隨著十八大的召開，新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)春潮就已涌動。同時《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》的頒布，更是被廣泛解讀為農(nóng)村土地改革的“三箭齊發(fā)”，這標(biāo)志著新一輪土改大幕正在開啟。在現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革中，要更多考慮推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題，既要解決好農(nóng)業(yè)問題，也要解決好農(nóng)民問題，通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等流轉(zhuǎn)方式出讓經(jīng)營權(quán)，鼓勵農(nóng)民將承包地向?qū)I(yè)大戶、合作社等流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，這將極大地解放農(nóng)村生產(chǎn)力，大幅度地提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)效率，為實(shí)現(xiàn)集中化經(jīng)營模式創(chuàng)造條件。為了湖南省現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)廣泛開展有進(jìn)一步的指導(dǎo)性研究，本文參考已有的土地流轉(zhuǎn)信托、股份制方面的著作，結(jié)合湖南地方自身情況，選擇了湖南省在信托和股份制具有代表的益陽南縣、沅江草尾鎮(zhèn)、安化縣和郴州市臨武縣、永興縣太和鄉(xiāng)和宜章縣進(jìn)行研究，做出理論性探討。

二、關(guān)于湖南省土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）益陽市土地流轉(zhuǎn)基本情況

自“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”被列為湖南省益陽市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“四大戰(zhàn)略”之一以來，益陽市一直努力探索實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的路徑，率先在全國范圍內(nèi)探索出具有益陽特色的土地信托流轉(zhuǎn)，被外界譽(yù)為“益陽模式”。[1]據(jù)觀察，在2009年土地流轉(zhuǎn)從轉(zhuǎn)包、租賃等傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)向信托制流轉(zhuǎn)。同時自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到116萬畝，占耕地總面積的32.1%，這為土地流轉(zhuǎn)的持續(xù)穩(wěn)健開展建立了良好的環(huán)境。截至2014年底，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已有281.57萬畝。通過農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)，對農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及大部分農(nóng)戶的收入增長產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用。由圖一顯示，南縣總流轉(zhuǎn)面積為5.9565萬畝，其中流轉(zhuǎn)300畝、流轉(zhuǎn)期限在三年以上的大戶共有107戶。沅江全市土地流轉(zhuǎn)面積為34.95萬畝，其中信托流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.6萬畝。而草尾鎮(zhèn)作為沅江市最大的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則是突出的代表，其中耕地面積近15萬畝、流轉(zhuǎn)面積為9.25萬畝，其中信托流轉(zhuǎn)面積達(dá)5.8萬畝，占整個流轉(zhuǎn)面積的62.7%，涉及農(nóng)戶13000戶，整個草尾鎮(zhèn)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)工作呈現(xiàn)出良好發(fā)展趨勢。安化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積為26.1萬畝，其中耕地流轉(zhuǎn)18萬畝，林地流轉(zhuǎn)8.1萬畝，分別通過轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)有6.97萬畝，出租17.06萬畝，入股2.07萬畝。這包含了以信托方式流轉(zhuǎn)給了種植大戶、企業(yè)以及專業(yè)合作社的有14.3萬畝，農(nóng)戶間相互流轉(zhuǎn)有11.8萬畝。2014年湖南各市GDP排行中，益陽居第十位。

（二）郴州市土地流轉(zhuǎn)基本概況

郴州是農(nóng)業(yè)大市，也是股份制的典型。據(jù)統(tǒng)計（見圖1），郴州市農(nóng)村土地面積2514.38萬畝，在2014年，全年的土地流轉(zhuǎn)面積共計445.45萬畝，占農(nóng)村土地總面積的17%，其中耕地流轉(zhuǎn)72.7萬畝，林地283.3萬畝，養(yǎng)殖水面42.71萬畝，四荒地60.59萬畝，農(nóng)場等其他為31.15畝。臨武在2013年流轉(zhuǎn)共達(dá)到38.94萬畝，其中土地流轉(zhuǎn)100畝以上有92戶，500畝以上有38戶，占臨武縣土地流轉(zhuǎn)的75.6%。目前永興縣土地流轉(zhuǎn)總面積為100.04萬畝，其中太和鄉(xiāng)土地面積14.85萬畝，耕地2.13萬畝、水田1.9101萬畝，林權(quán)制度改革勘界率完成100%。宜章縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)共有39.86萬畝，其中耕地5.8萬畝、林地34.06萬畝。通過其方式擁有上200畝的農(nóng)場達(dá)103家，另外有2.8萬農(nóng)戶進(jìn)行了出租流轉(zhuǎn)，目前全縣通過入股流轉(zhuǎn)的土地共53.3萬畝。在2014年底，郴州在湖南省GDP里，排行第六。

圖1 益陽、郴州土地流轉(zhuǎn)面積分布情況

三、湖南省土地流轉(zhuǎn)情況的比較分析

表1 湖南省益陽、郴州土地流轉(zhuǎn)概況

資料來源：根據(jù)《2011-2015湖南省地方統(tǒng)計年鑒》整理。

各地為響應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀基本理念，大力實(shí)施“四化兩型”和“兩城”建設(shè)戰(zhàn)略，牢牢把握民生至上的原則，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，農(nóng)村居民收入持續(xù)增加，生活消費(fèi)水平和生活質(zhì)量穩(wěn)步上升。從表1中可以看出：總體上，湖南益陽信托規(guī)模大于郴州股份制，南縣流轉(zhuǎn)總面積最大，全年流轉(zhuǎn)高達(dá)114.7萬畝。從流轉(zhuǎn)方式層面看，益陽信托制主要集中于轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓和租賃等方式，其中沅江草尾鎮(zhèn)的“農(nóng)戶？圮信托公司？圮新型經(jīng)營主體”模式尤為突出，三者互動，以信用、租賃合同作保證，收取相應(yīng)的租金。安化縣積極推進(jìn)“個人+公司+農(nóng)戶”的信托創(chuàng)新機(jī)制。而在股份制上，臨武縣采取“合作社+基地+農(nóng)戶”的模式，鼓勵農(nóng)民以出租、互換、轉(zhuǎn)包等形式有償流轉(zhuǎn)土地。就流轉(zhuǎn)租金上，信托與股份制差距小，平均僅存在1.3元的差異。同時沅江市在六個地區(qū)中，排列最高，平均維持在600元（元/畝/年）。據(jù)了解，在土地流轉(zhuǎn)實(shí)施過程中，大部分流轉(zhuǎn)活動集中由政府組織，合作社、農(nóng)業(yè)公司參與，農(nóng)民僅僅作為流轉(zhuǎn)中的勞動者，而非主動參與者，其原因主要在于農(nóng)村極其缺乏技術(shù)人員的宣傳，以及農(nóng)民自身意識的淡薄。在農(nóng)村人均年收入中，兩地區(qū)都維持在20000～50000的水平，但宜章和安化仍然在2014年湖南省人均收入26570元之下，有望進(jìn)一步提高。這是由市場不穩(wěn)定、信息不對稱等多種原因造成的。其中永興縣位居第一，這與在2009年開展土地流轉(zhuǎn)開展試點(diǎn)后，以股份合作制為主導(dǎo)，以流轉(zhuǎn)形式中互換、租賃和入股等多樣化形式是密切相關(guān)的。宜章縣雖然農(nóng)村年均收入排列第五，但在流轉(zhuǎn)過程中，努力探索以“圍繞多元化”思路，形成了“一宗一冊、一村一盒、一鄉(xiāng)一柜”特色的發(fā)展模式，值得我們借鑒。

四、持續(xù)發(fā)展湖南省土地流轉(zhuǎn)的對策建議

（一）加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策宣傳，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)意識

農(nóng)民收入集中來自土地租賃金、工資性和創(chuàng)業(yè)收入，而流轉(zhuǎn)后大部分勞動力從土地上解放，工資性收入成為家庭主要收入。[3]政府應(yīng)把拓寬對農(nóng)村流轉(zhuǎn)智力資源渠道與充分尊重農(nóng)民意愿前提相結(jié)合，運(yùn)用土地流轉(zhuǎn)咨詢、價格評估等手段開展土地流轉(zhuǎn)宣傳教育活動。[4]著力推進(jìn)農(nóng)民素質(zhì)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，堅(jiān)定不移地實(shí)施“陽光工程”，提高農(nóng)民整體素質(zhì)，從根本上使農(nóng)民脫離收入低的困境，達(dá)到活躍農(nóng)村流轉(zhuǎn)市場的作用。此外，在強(qiáng)化服務(wù)、提高效率的同時，要抓試點(diǎn)示范，讓農(nóng)民的觀念發(fā)生由“要我流轉(zhuǎn)”向“我要流轉(zhuǎn)”的躍變，解決農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)中的思想顧慮，實(shí)現(xiàn)承包土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)法律機(jī)制，建立健全土地流轉(zhuǎn)綜合體系

構(gòu)建合理有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容之一。土地流轉(zhuǎn)要遵循依法、自愿、有償、合理、有序的原則。第一，無論是信托還是股份制，在實(shí)施流轉(zhuǎn)過程中，要明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務(wù)以及受資人的界定，進(jìn)一步完善登記確權(quán)制度，適應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的需要。[2]第二，政府應(yīng)積極實(shí)施有效的宏觀調(diào)控，在法律政策允許范圍內(nèi)，組織農(nóng)村土地順利流向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、連片經(jīng)營、區(qū)域綜合開發(fā)等區(qū)域，扶持發(fā)展專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營主體。第三，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“政府引導(dǎo)，農(nóng)民參與，企業(yè)合作”的三者互動局面，形成農(nóng)村推動流轉(zhuǎn)的合力。更要加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)合同協(xié)議執(zhí)行、維護(hù)等情況的監(jiān)督檢查，維護(hù)正常的生產(chǎn)、經(jīng)營秩序，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

（三）調(diào)整財政支出力度，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

財政支出力度的大小，關(guān)系到社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。一方面，在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府部門應(yīng)給予適當(dāng)?shù)呢斄?、技術(shù)以及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等支持，尤其是對符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的農(nóng)業(yè)公司和合作組織，應(yīng)實(shí)行更大力度的優(yōu)惠政策；對在土地流轉(zhuǎn)中促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收效果顯著的企業(yè)，要進(jìn)行一定的獎勵。另一方面，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、等途徑，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。對已形成規(guī)模經(jīng)營的流轉(zhuǎn)土地，優(yōu)先安排土地整理、特色農(nóng)產(chǎn)品基地等相關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，為發(fā)展規(guī)模經(jīng)營奠定基礎(chǔ)。堅(jiān)持“因地制宜、量力而行、形式多樣、農(nóng)民自愿”的原則，[5]促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)土地信托股份制流轉(zhuǎn)又好又快地開展。

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基金項(xiàng)目：大學(xué)生創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計劃項(xiàng)目“湖南省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體培育與發(fā)展研究”（編號：XCX14106）；大學(xué)生科技創(chuàng)新基金項(xiàng)目（SRF）。

作者簡介：陳艷（1993-），女，湖南保靖人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)學(xué)生；潘?。?994-），男，湖南婁底人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院金融學(xué)專業(yè)學(xué)生。