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2015-09-16 13:48約翰柯頓

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告訂閱 2015年9期 收藏

關(guān)鍵詞：十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)債務(wù)

約翰?柯頓

國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行與其他多邊組織未能有效應(yīng)對(duì)環(huán)境、健康、食品和能源等沖擊，促使中國(guó)轉(zhuǎn)向這方面的長(zhǎng)期重要論壇——二十國(guó)集團(tuán)。二十國(guó)集團(tuán)將作為解決全球治理所面臨的多方面問題的首選？

二

十國(guó)集團(tuán)選擇中國(guó)作為2016年峰會(huì)東道國(guó)（而非日本）的決定表明，中國(guó)目前已經(jīng)成為迅速崛起的亞洲領(lǐng)導(dǎo)者。此外，本次峰會(huì)還將讓中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人展現(xiàn)其愿景——讓中國(guó)在全球治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)地位。

激辯

對(duì)于二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)東道國(guó)中國(guó)將會(huì)以及應(yīng)該如何行事，目前幾個(gè)意見相左的思想流派與方案之間已經(jīng)展開了激烈辯論，其中有七種觀點(diǎn)引人注目。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，以美國(guó)為中心的舊秩序?qū)⒈蝗〈＜船F(xiàn)在，中國(guó)正在引領(lǐng)新興國(guó)家取代以美國(guó)為中心的全球治理模式。具體行動(dòng)包括中國(guó)近期成功創(chuàng)辦和主持金磚國(guó)家新開發(fā)銀行，成功創(chuàng)辦亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB），以及推出新絲綢之路戰(zhàn)略。這對(duì)于執(zhí)行二十國(guó)集團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施的承諾影響甚微，但更多地則是改革或取代以美國(guó)為中心的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系。持這一觀點(diǎn)的人士認(rèn)為，中國(guó)2016年的雄心遠(yuǎn)不止基礎(chǔ)設(shè)施方面的舉措，尤其是考慮到，于2010年二十國(guó)集團(tuán)首爾峰會(huì)做出的關(guān)于改革國(guó)際貨幣基金組織（IMF）話語(yǔ)權(quán)和投票權(quán)的承諾，仍將會(huì)被美國(guó)國(guó)會(huì)拒絕執(zhí)行。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，以美國(guó)為主導(dǎo)、七國(guó)集團(tuán)為中心的舊秩序已陷入窮途末路，而以中國(guó)和美國(guó)為首的新的“G2”雙寡頭格局將取舊秩序而代之。約施卡·菲舍爾（2015年）指出，全球化、數(shù)字化、美國(guó)霸權(quán)的衰落和中國(guó)的崛起伴隨著兩大主要強(qiáng)國(guó)之間日漸增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)相互依存性，促使他們相互合作、相互適應(yīng)。澳大利亞的G20協(xié)調(diào)人希瑟·史密斯認(rèn)為，2016年二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)的成功將取決于美國(guó)如何調(diào)整心態(tài)承認(rèn)中國(guó)在世界舞臺(tái)上的志向（尤倫，2015年）。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，二十國(guó)集團(tuán)將加強(qiáng)本身的制度化。中國(guó)近期提出的多個(gè)構(gòu)建以中國(guó)為中心的國(guó)際機(jī)構(gòu)的計(jì)劃將擴(kuò)展至二十國(guó)集團(tuán)。2016年，中國(guó)可能試圖成立一個(gè)位于中國(guó)的、解決二十國(guó)集團(tuán)專門問題的新機(jī)構(gòu)，類似于2014年提出的悉尼全球基礎(chǔ)設(shè)施中心，或者是一個(gè)具有全面授權(quán)的二十國(guó)集團(tuán)固定秘書處（陳雨露，2014年；Chin與多布森，2015年）。

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，專項(xiàng)問題將得到加強(qiáng)。這方面，中國(guó)將堅(jiān)定而謹(jǐn)慎地專注于二十國(guó)集團(tuán)固有的經(jīng)濟(jì)議程，推進(jìn)其在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、金融監(jiān)管、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)（IFI）改革及貿(mào)易領(lǐng)域的雄心勃勃的計(jì)劃。這一切均始于實(shí)現(xiàn)2014年《布里斯班行動(dòng)計(jì)劃（BAP）》承諾的到2019年使G20 整體GDP額外增長(zhǎng)2%，以及《多哈發(fā)展議程》貿(mào)易自由化的目標(biāo)。

第五種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)將改革二十國(guó)集團(tuán)和全球秩序。這一觀點(diǎn)始于2010年國(guó)際貨幣基金組織改革的實(shí)施、設(shè)想中的再分配的下一階段，以及類似的其他機(jī)構(gòu)的調(diào)整。這也意味著需要修改其原則與規(guī)范，尤其是國(guó)際貨幣基金組織如何對(duì)待飽受金融危機(jī)沖擊之苦的新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家。這些市場(chǎng)和國(guó)家的政府作用相比G7成員國(guó)而言更加明顯和重要。這可能意味著需要重新強(qiáng)調(diào)發(fā)展、并注重實(shí)施將于2015年9月出臺(tái)的聯(lián)合國(guó)新的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDG）。在阿列克西·馬庫(kù)什金看來，這甚至可能意味著重起多邊主義，以防止全球經(jīng)濟(jì)四分五裂（《中國(guó)日?qǐng)?bào)》，2015年）。

第六種觀點(diǎn)認(rèn)為，二十國(guó)集團(tuán)將有助于中國(guó)的改革。這表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及最終的政治開放層面，因?yàn)槎畤?guó)集團(tuán)的進(jìn)程使得中國(guó)與外國(guó)公民社會(huì)組織，以及由民主國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際組織更緊密地連接在一起。由于中國(guó)需要并希望二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)獲得圓滿成功，亟需借助外界力量彌補(bǔ)自身不斷增加的弱點(diǎn)，以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民主之間協(xié)同作用的驅(qū)動(dòng)，二十國(guó)集團(tuán)能夠促進(jìn)中國(guó)的政治進(jìn)一步開放（柯頓，2013年；阿西莫格魯，2014年）。

第七種觀點(diǎn)認(rèn)為，以美國(guó)為中心的全球治理的復(fù)興。而中國(guó)由于弱點(diǎn)增加、能力降低、經(jīng)濟(jì)和政治體系封閉，以及領(lǐng)導(dǎo)力謹(jǐn)慎、受內(nèi)部因素制約，可能導(dǎo)致其作為二十國(guó)集團(tuán)東道國(guó)的雄心壯志落空，進(jìn)而促使以美國(guó)為中心的世界持續(xù)或回歸。即便作最樂觀的估計(jì)，在面對(duì)崛起大國(guó)和問題的新需求時(shí)，“諸如二十國(guó)集團(tuán)等新型國(guó)際組織可以提供幫助，但他們不會(huì)考慮大多數(shù)國(guó)家，甚至20都是個(gè)龐大的數(shù)字”（奈，2015年：99-100）。

中國(guó)在2008-2015年對(duì)G20治理的貢獻(xiàn)

中國(guó)始終是二十國(guó)集團(tuán)全球治理中一個(gè)至關(guān)重要、日益活躍、坦率和極富效率的領(lǐng)導(dǎo)者，雖然其行事謹(jǐn)慎、受各種因素制約且并不完美。中國(guó)的認(rèn)同對(duì)于該集團(tuán)1999年的成立是非常必要的，并促使其在2008年上升至領(lǐng)導(dǎo)者行列。2009年成為二十國(guó)集團(tuán)成員國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的主要年份，并從那時(shí)起繼續(xù)其體制發(fā)展之路。中國(guó)于2005年主辦二十國(guó)集團(tuán)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，就國(guó)際貨幣基金組織話語(yǔ)權(quán)和投票權(quán)的改革首次達(dá)成協(xié)議。中國(guó)與金磚國(guó)家和其他二十國(guó)集團(tuán)合作伙伴的協(xié)作互讓促使各方在2010年首爾峰會(huì)的第二階段達(dá)成協(xié)議。在2009年倫敦峰會(huì)避稅天堂問題上，中國(guó)采取防御姿態(tài)保護(hù)自身不斷變化的利益，在匯率、失衡、貿(mào)易保護(hù)主義和氣候等方面采取相似態(tài)度。自2008年起，在華盛頓峰會(huì)議上通過財(cái)政與貨幣刺激政策，中國(guó)開始公開宣布其在關(guān)鍵全球公共產(chǎn)品中所占的份額，在倫敦峰會(huì)上支持增加國(guó)際貨幣基金組織特別提款權(quán)，并在2012年洛斯卡沃斯峰會(huì)上宣布增加國(guó)際貨幣基金組織的可貸資金。在2014年布里斯班峰會(huì)上，中國(guó)開始與美國(guó)一道決定全球能源治理和氣候變化控制等領(lǐng)域的架構(gòu)問題。中國(guó)始終采取與發(fā)達(dá)國(guó)家和新興國(guó)家靈活結(jié)盟的方式追逐其多方面的、不斷演變的利益；同時(shí)巧妙地進(jìn)行自身調(diào)整，以適應(yīng)對(duì)方的偏好，從而實(shí)現(xiàn)總體增長(zhǎng)、穩(wěn)定等諸多目標(biāo)。

促使中國(guó)做出這種貢獻(xiàn)的最初因素是幾次嚴(yán)重的沖擊，這使中國(guó)意識(shí)到在全球化世界中，其他國(guó)家存在弱點(diǎn)，而自身也有弱點(diǎn)。這些認(rèn)識(shí)源于日趨激烈的全球金融動(dòng)蕩——先是1997年的亞洲金融風(fēng)暴，然后是2008年從美國(guó)開始、隨后席卷全球的金融危機(jī)，以及接下來的2010年歐元區(qū)危機(jī)。這些危機(jī)嚴(yán)重威脅著與世界聯(lián)系日漸加深且脆弱的中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治穩(wěn)定。在面對(duì)環(huán)境、健康、食品和能源沖擊等問題日趨嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，以及頻發(fā)的社會(huì)沖突與分裂分子的威脅，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人明白，他們需要通過二十國(guó)集團(tuán)開展合作，從而維持國(guó)家的金融穩(wěn)定、強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以及深化市場(chǎng)導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)，以便有效預(yù)防危險(xiǎn)的國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩。國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行與其他多邊組織未能有效應(yīng)對(duì)這些沖擊，促使中國(guó)轉(zhuǎn)向這方面的長(zhǎng)期重要論壇——二十國(guó)集團(tuán)。二十國(guó)集團(tuán)將作為解決其所面臨的多方面問題的首選。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)——于2012年成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和最大的凈債權(quán)國(guó)，使之能夠發(fā)揮比以往更大的作用和領(lǐng)導(dǎo)力。隨著中國(guó)的社會(huì)和政治開放程度自1999年開始穩(wěn)步提高，中國(guó)政府強(qiáng)大的控制力，以及對(duì)不斷壯大的中產(chǎn)階層的響應(yīng)力的提升等，親歷多次二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)的中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在處理國(guó)際事務(wù)的過程中更加純熟，二十國(guó)集團(tuán)作為重要樞紐。這個(gè)樞紐可以是一個(gè)從戰(zhàn)略層面管理自身的多邊峰會(huì)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，也可以是一個(gè)基于深厚的人際關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)人俱樂部。

填補(bǔ)空白

盡管前景向好，但中國(guó)制定的2016年二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)計(jì)劃仍留下了亟需填補(bǔ)的空白，尤其是在中國(guó)國(guó)內(nèi)所需的相關(guān)領(lǐng)域的增長(zhǎng)。需要提出新倡議的突出領(lǐng)域包括問責(zé)制、債務(wù)可持續(xù)性以及以綠色增長(zhǎng)和以健康發(fā)展為核心的發(fā)展。

1.問責(zé)制。問責(zé)制是重中之重。只有二十國(guó)集團(tuán)成員國(guó)遵守其領(lǐng)導(dǎo)人做出的峰會(huì)承諾，才能促進(jìn)現(xiàn)實(shí)世界的進(jìn)步，否則信任將削弱，人們對(duì)于二十國(guó)集團(tuán)的信心也會(huì)減退。在動(dòng)蕩的全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)需要成功實(shí)施《布里斯班行動(dòng)計(jì)劃》（柯頓和庫(kù)利克，2015年）。問責(zé)制的建立還將取決于土耳其。土耳其作為2015年二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)東道國(guó)，他的三大重點(diǎn)工作之一的實(shí)施將決定問責(zé)制的建立。

對(duì)于2016年峰會(huì)，中國(guó)應(yīng)從四個(gè)方面加強(qiáng)二十國(guó)集團(tuán)的問責(zé)機(jī)制（柯頓和庫(kù)利克，2015年）。首先，應(yīng)監(jiān)控成員國(guó)所有《布里斯班行動(dòng)計(jì)劃》承諾的半年度履行情況，并糾正難以避免的問題。其次，應(yīng)針對(duì)可持續(xù)發(fā)展，包括綠色增長(zhǎng)、氣候變化、健康及其他17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)項(xiàng)目，制定類似2013年的特殊問責(zé)報(bào)告。第三，如同土耳其已承諾的，應(yīng)當(dāng)建立對(duì)所有峰會(huì)所做出的承諾進(jìn)行持久、公開的合規(guī)監(jiān)督的制度。第四，應(yīng)鼓勵(lì)中國(guó)的學(xué)者和智庫(kù)開展獨(dú)立問責(zé)評(píng)估。

2.債務(wù)可持續(xù)性。債務(wù)可持續(xù)性是第二個(gè)重要的空白和亟需解決的問題。這是因?yàn)槟壳暗慕鹑谖C(jī)發(fā)生在希臘深陷債務(wù)危機(jī)之際，而其他國(guó)家和地區(qū)也是問題不斷。自2008年以來，大多數(shù)二十國(guó)集團(tuán)成員國(guó)的債務(wù)占GDP比重一直穩(wěn)步上升，達(dá)到前所未有的水平。在將中國(guó)的地方政府和國(guó)有企業(yè)的債務(wù)計(jì)算在內(nèi)時(shí)，中國(guó)的公共債務(wù)負(fù)擔(dān)也在不斷提高。當(dāng)發(fā)達(dá)國(guó)家在2016年上調(diào)其處于歷史低位的利率時(shí)，這些債務(wù)負(fù)擔(dān)將導(dǎo)致金融動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩。

自2008年以來，二十國(guó)集團(tuán)已經(jīng)采取行動(dòng)，力圖避免債務(wù)危機(jī)，其中包括終止已經(jīng)批準(zhǔn)的財(cái)政刺激措施。在2010年6月的多倫多峰會(huì)上，為防止第一輪希臘金融危機(jī)蔓延至其他地區(qū)，二十國(guó)集團(tuán)同意發(fā)達(dá)國(guó)家在2016年前停止提高其政府赤字占GDP的比例。然而，2013年，他們拒絕了一項(xiàng)債務(wù)不得超過GDP 95%的提議。隨著希臘政府難以承受巨額債務(wù)，并成為首個(gè)債務(wù)違約（針對(duì)國(guó)際貨幣基金組織貸款）的發(fā)達(dá)國(guó)家與經(jīng)合組織成員國(guó)，債務(wù)可持續(xù)性問題現(xiàn)在已經(jīng)更為嚴(yán)重和廣泛。

在2016年峰會(huì)上，中國(guó)應(yīng)借助三種方式加強(qiáng)債務(wù)可持續(xù)性。首先，應(yīng)確保二十國(guó)集團(tuán)成員國(guó)就主權(quán)債務(wù)重組架構(gòu)達(dá)成一致協(xié)議。其次，應(yīng)報(bào)告各國(guó)政府的凈債務(wù)，而非絕對(duì)債務(wù)，這是考慮到政府擁有的可售資產(chǎn)，以及債務(wù)的期限和利率結(jié)構(gòu)。第三，應(yīng)確定指標(biāo)性準(zhǔn)則，明確適用于具體債務(wù)及處于全球不同經(jīng)濟(jì)環(huán)境中不同類型國(guó)家的參照范圍和規(guī)范，包括國(guó)際金融機(jī)構(gòu)必須用于“救助”已經(jīng)或正在發(fā)生違約的國(guó)家，并提供他們所需的資源。

3.控制氣候變化，實(shí)現(xiàn)綠色增長(zhǎng)。綠色增長(zhǎng)是第三個(gè)空白區(qū)。這是由于需要新的全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來源，需要二十國(guó)集團(tuán)、新開發(fā)銀行和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行制定新的基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃以及聯(lián)合國(guó)的努力，旨在于2015年12月召開的巴黎峰會(huì)上制定新的、富有成效的氣候變化控制機(jī)制。

關(guān)于綠色增長(zhǎng)的關(guān)鍵組成部分——?dú)夂蜃兓瘑栴}，雖然中國(guó)最初曾認(rèn)為聯(lián)合國(guó)是唯一適合探討這一問題的論壇，但其已逐漸接受二十國(guó)集團(tuán)在相關(guān)領(lǐng)域的行動(dòng)，包括逐步取消化石燃料補(bǔ)貼、提高能源效率和氣候融資，尤其是在發(fā)展或能源安全領(lǐng)域接受了二十國(guó)集團(tuán)的相關(guān)行動(dòng)（柯頓和科科西斯，2013年）。中國(guó)在2012年墨西哥二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)上同意優(yōu)先考慮綠色增長(zhǎng)理念。布里斯班峰會(huì)前夕，中國(guó)最重要的綠色增長(zhǎng)倡議問世：中國(guó)承諾，2030年其溫室氣體排放量將達(dá)到峰值。二國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的共識(shí)超出托尼·艾伯特的計(jì)劃，促使布里斯班峰會(huì)在氣候變化方面投入了更多努力，但與2015年6月7日-8日舉行的七國(guó)集團(tuán)埃爾毛峰會(huì)相比，在共同控制原則、承諾的準(zhǔn)確性和規(guī)模方面仍存在巨大差距，也包括在氣候融資的重要組成部分方面。

2016年的中國(guó)二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)應(yīng)制定三項(xiàng)綠色增長(zhǎng)舉措。首先，應(yīng)評(píng)估所有《布里斯班行動(dòng)計(jì)劃》承諾中的綠色發(fā)展程度與對(duì)氣候變化控制所做的貢獻(xiàn)，要求迅速兌現(xiàn)效果最顯著的承諾。其次，應(yīng)確保圓滿完成2009年二十國(guó)集團(tuán)關(guān)于逐步取消化石燃料補(bǔ)貼的承諾，并將該承諾擴(kuò)大至其他領(lǐng)域，包括生產(chǎn)商、勘探和交通補(bǔ)貼。第三，應(yīng)促進(jìn)氣候融資，在開始階段，利用新的基礎(chǔ)設(shè)施投資中心和銀行確保創(chuàng)建綠色基礎(chǔ)設(shè)施，并將中國(guó)新的“一帶一路”打造成綠色絲綢之路。

4.健康。健康發(fā)展是最后一個(gè)空白領(lǐng)域。它是許多二十國(guó)集團(tuán)成員國(guó)債務(wù)和赤字的主要驅(qū)動(dòng)因素。尤其是在心臟病、中風(fēng)、癌癥、慢性呼吸道疾病和糖尿病等主要慢性非傳染性疾?。∟CD）大幅增加的國(guó)家，人口不斷老化、社會(huì)福利體系日漸擴(kuò)大，導(dǎo)致了醫(yī)療費(fèi)用的飛漲（科頓、布拉赫特和庫(kù)利克，2015年）。鑒于中國(guó)2003年發(fā)生的嚴(yán)重急性呼吸系統(tǒng)綜合癥、隨后的禽流感以及目前其鄰國(guó)韓國(guó)爆發(fā)的中東呼吸系統(tǒng)綜合癥，中國(guó)特別需要加強(qiáng)健康發(fā)展。職業(yè)健康與安全、食源性疾病和嚴(yán)重的空氣污染對(duì)健康的影響等領(lǐng)域需要我們投入大量成本和關(guān)注。中國(guó)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到控制慢性非傳染性疾病的重要性，這也是促使其決定自2015年7月開始禁煙的原因。

將于2016年在中國(guó)舉辦的二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)應(yīng)采取三項(xiàng)舉措確保健康事業(yè)的發(fā)展。首先，應(yīng)在加強(qiáng)全球健康治理的背景下，在陳馮富珍總干事的領(lǐng)導(dǎo)下，與世界衛(wèi)生組織合作，繼續(xù)抗擊埃博拉病毒及類似傳染病。其次，應(yīng)將金磚國(guó)家的醫(yī)療衛(wèi)生進(jìn)步引入整個(gè)二十國(guó)集團(tuán)。第三，應(yīng)將健康納入二十國(guó)集團(tuán)綠色增長(zhǎng)和氣候變化控制的工作范圍。

（作者為多倫多大學(xué)G20研究項(xiàng)目聯(lián)席主任、中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院外籍高級(jí)研究員）

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中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告2015年9期

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