論市場機(jī)制下的水污染物排放許可制度革新

李義松 鄒愛文

摘 ? ? ?要：水污染物排放許可制度經(jīng)過多年發(fā)展，已成為我國水污染防治的核心制度之一，但該制度尚有許多不足之處，不能有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，有待進(jìn)一步完善。本文基于對水污染物排放許可制度歷史沿革和立法現(xiàn)狀的梳理，從行政法治和市場化兩個(gè)維度審視該制度存在的問題，提出完善水污染物排放許可制度的建議：完善相關(guān)法律法規(guī)體系，統(tǒng)一許可實(shí)施主體，拓展許可適用范圍，完善許可中的公共利益保護(hù)機(jī)制。

關(guān) ?鍵 ?詞：水污染物排放許可;市場機(jī)制;現(xiàn)實(shí)需求;制度革新

中圖分類號：D922.112 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）01-0080-06

收稿日期：2014-12-12

作者簡介：李義松（1963—），男，安徽蕪湖人，河海大學(xué)法學(xué)院教授，河海大學(xué)環(huán)境法研究所所長，法學(xué)博士后，江蘇省環(huán)境資源法學(xué)研究會會長，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法、行政法、法理學(xué);鄒愛文（1990—），男，福建人，河海大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境行政法。

基金項(xiàng)目：本文系2012年度國家社科基金重大項(xiàng)目“保障經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和國家安全的最嚴(yán)格水資源管理制度體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：12&ZD2142014年度江蘇省社科基金規(guī)劃項(xiàng)目“環(huán)境公益訴訟基本理論與前沿問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：14FXB004。

水污染物排放許可制度是水污染防治的核心制度之一，是從排放源頭控制水污染物排放行為的制度。排污單位的排污設(shè)施是否達(dá)標(biāo)，可以在何地排放水污染物，水污染物排放量如何確定，最終能否排放水污染物，都取決于是否獲得水污染物排放許可。同時(shí)，水污染物排放許可也是政府對排污行為予以管制的行政手段，該行政手段能否實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)，一方面取決于水污染物排放許可制度的制度結(jié)構(gòu)，亦即許可制度本身是否合理完善;另一方面則取決于政府是否嚴(yán)格依照法律法規(guī)實(shí)施該許可制度，但是制度本身才是根本。完善的制度結(jié)構(gòu)與合理的制度安排是實(shí)現(xiàn)制度功能的基礎(chǔ)，同時(shí)制度也不能脫離現(xiàn)實(shí)需求，滿足現(xiàn)實(shí)需求是制度的價(jià)值目標(biāo)。因此，發(fā)現(xiàn)制度存在的不足和問題，探尋完善制度的建議，是制度研究必不可少的一部分。本文立足于我國水污染物排放許可制度的歷史和現(xiàn)狀，從行政法治和市場化兩個(gè)維度，著力分析水污染物排放許可制度存在的問題，為水污染物排放許可制度提供相應(yīng)的完善建議，以期實(shí)現(xiàn)水污染物排放許可制度的功能價(jià)值。

一、我國水污染物排放許可制度的歷史沿革及立法現(xiàn)狀

（一）水污染物排放許可制度的試點(diǎn)

我國歷來重視水污染防治工作，水污染防治立法工作起步較早。1984年全國人大常委會通過了《水污染防治法》，但并未明確規(guī)定水污染物排放許可制度，只規(guī)定了排污單位應(yīng)當(dāng)申報(bào)排放的水污染物種類、數(shù)量和濃度。1987年召開的“實(shí)行排污申報(bào)登記和排污許可證制度座談會”以及1988年召開的“水污染物排放許可證試點(diǎn)城市工作會議”揭開了我國水污染物排放許可制度的序幕。此后，水污染物排放許可制度的試點(diǎn)工作分別在上海、北京、湘潭等17個(gè)城市和山東小清河流域展開。1988年國家環(huán)保局頒布了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（已于2007年10月8日正式廢止），這是我國首次以法律文件的形式確立了水污染物排放許可制度。1989年國家環(huán)保局頒布的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》明確了排污申報(bào)制度，也確立了達(dá)標(biāo)排放頒發(fā)排污許可證，超標(biāo)排放發(fā)給臨時(shí)排污許可證的制度。在此階段，排污許可證既是衡量排放水污染物是否超標(biāo)的憑證，也是濃度控制的輔助措施。

（二）水污染物排放許可制度的確立

國務(wù)院于1995年頒布了《淮河流域水污染防治暫行條例》，明確規(guī)定在重點(diǎn)污染控制區(qū)內(nèi)的排污單位和重點(diǎn)污染控制區(qū)外的重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定申請領(lǐng)取排污許可證，這是對水污染物排放許可制度的進(jìn)一步細(xì)化和明確。由于水污染物排放許可制度尚處于試點(diǎn)階段，全面推行的條件還不成熟，1996年全國人大常委會在修訂《水污染防治法》的過程中并沒有直接將水污染物排放許可制度納入其中，而是沿襲了原水污染物排放申報(bào)的規(guī)定。2000年國務(wù)院頒布的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》延續(xù)了《水污染防治法》確立的排污申報(bào)制度，并實(shí)施重點(diǎn)污染物排放總量控制制度，也確立了重點(diǎn)污染物排放許可制度，明確規(guī)定對不超過排放總量控制指標(biāo)的重點(diǎn)水污染物頒發(fā)排污許可證，對超過排放總量控制指標(biāo)的則發(fā)臨時(shí)排污許可證。該《細(xì)則》將總量控制制度和排污許可制度結(jié)合在一起，以總量控制作為排污許可制度的基礎(chǔ)和實(shí)施要求，又以排放許可證作為總量控制制度實(shí)施的法律形式和手段。[1]至此，水污染物排放許可制度在行政法規(guī)層面得以確立，但是可以看出此階段的水污染物排放許可的對象只限于重點(diǎn)水污染物，并未全面實(shí)施水污染物排放許可制度。

（三）水污染物排放許可制度的全面推行

2004年開始實(shí)施的《行政許可法》為水污染物排放許可制度的整合提供了契機(jī)，為之前頒布實(shí)施的一系列關(guān)于水污染物排放許可制度的法律法規(guī)和規(guī)章的整合和完善提供了法律依據(jù)。《行政許可法》為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可提供了法律依據(jù)，明確了設(shè)立和實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。該法第12條第1款明確規(guī)定，直接涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可，這為水污染物排放設(shè)立行政許可提供了法律基礎(chǔ)。

排污許可制度是落實(shí)污染物排放總量控制制度，是加強(qiáng)污染物排放監(jiān)管的重要手段。為了進(jìn)一步規(guī)范排污行為，解決水污染防治面臨的新問題，在總結(jié)多年試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2008年全國人大常委會修訂的《水污染防治法》明文規(guī)定國家實(shí)行排污許可制度，并禁止排污單位沒有許可證和違反許可證的排污行為。至此，水污染物排放許可制度在法律層面正式確立下來并全面推行。此后全國人大及其常委會和國務(wù)院修訂的法律法規(guī)也都明確規(guī)定實(shí)施水污染物排放許可制度，水污染物排放許可制度作為對水污染物排放監(jiān)管的重要行政手段在全國全面實(shí)施，成為水污染防治的基礎(chǔ)制度。

二、水污染物排放許可制度面臨的挑戰(zhàn)

（一）水污染物排放許可制度對改善水環(huán)境的效用

水污染物排放許可是對排污單位的排污行為進(jìn)行直接管制的行政行為，也是水污染防治最核心的法律制度之一。該制度自確立以來，在水污染防治方面被寄予厚望，政府希望通過制度管控排污單位的排污行為，從而控制水污染物排放量，改善水環(huán)境，實(shí)現(xiàn)水污染防治目標(biāo)。從國家環(huán)境保護(hù)部2011年和2012年發(fā)布的《全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，重點(diǎn)水污染物排放量都呈下降趨勢，①該制度和水污染物排放總量控制制度的實(shí)施能夠達(dá)到水污染物排放管制的目標(biāo)，但是總量控制的水體排污制度并未從實(shí)質(zhì)和根本上改變我國的水體狀況，全國的水體狀況甚至有進(jìn)一步惡化的趨勢。[2]這也是我國目前水污染防治的現(xiàn)狀——水環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，水污染治理任務(wù)依然艱巨。水污染物排放許可制度的實(shí)施雖然實(shí)現(xiàn)了水污染物排放量的管制目標(biāo)，但是對改善水環(huán)境質(zhì)量的作用目前還沒有顯現(xiàn)出來，與當(dāng)初對該制度的期望仍存在一定的差距，這也是該制度實(shí)施以來面臨的一大挑戰(zhàn)。雖然水污染物排放許可制度在管制水污染物排放方面取得了一定的成效，但該制度能否成為水污染防治的“硬約束”仍需時(shí)間的檢驗(yàn)。

（二）水污染物排放權(quán)交易對排污許可制度提出了新的要求

排污權(quán)交易又稱為可轉(zhuǎn)讓排污許可證，是指能夠作為商品進(jìn)入市場交易或在排污者之間進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓的許可證。排污權(quán)交易是一種污染控制策略，它是在污染物總量控制下利用市場機(jī)制對稀缺環(huán)境資源及利益進(jìn)行優(yōu)化配置的污染控制手段。[3]這種運(yùn)用法律和經(jīng)濟(jì)手段的污染控制策略已被證明是一種有效的環(huán)境污染防治制度，目前，水污染物排放權(quán)交易制度已在我國多個(gè)省市展開試點(diǎn)。排污權(quán)交易分為一級市場和二級市場，一級市場是指政府通過許可的方式將排污指標(biāo)分配或售與排污單位，二級市場是指獲得排污指標(biāo)的排污單位之間的排污權(quán)交易?？梢?，二級市場的水污染物排放權(quán)交易的前提是交易主體獲得政府許可的水污染物排放權(quán)。長期以來，我國的水污染物排放許可都是作為政府管制排污單位排放水污染物的行政行為，以許可權(quán)為核心，注重政府管制，缺乏市場觀念。而水污染物排放權(quán)交易的實(shí)施，也給作為傳統(tǒng)行政行為的水污染物排放許可制度提出了新的要求。水污染物排放許可需要相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)和服務(wù)水污染物排放權(quán)交易制度的實(shí)施。

三、我國水污染物排放許可制度存在的問題

我國現(xiàn)階段的水污染物排放許可制度是建立在排污總量控制基礎(chǔ)之上的。長期以來，水污染物排放許可制度的實(shí)施主要是為了實(shí)現(xiàn)污染物排放總量控制目標(biāo)，可以說是水污染物排放總量控制制度的輔助制度。直到2008年《水污染防治法》的修訂，才在法律層面正式確立了水污染物排放許可制度。經(jīng)過多年的試點(diǎn)，盡管積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但就我國目前的水污染物排放許可制度而言，仍存有不少問題。

（一）法律規(guī)范上的缺陷

首先，雖然我國《水污染防治法》規(guī)定了排污許可制度，并且授權(quán)國務(wù)院制定排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟，但至今并未出臺排污許可的具體實(shí)施辦法，2008年發(fā)布的《排污許可證管理?xiàng)l例》征求意見稿也未正式頒布實(shí)施。由于《水污染防治法》的規(guī)定過于原則，屬于宣示性的規(guī)定，缺乏可操作性，使得部分地區(qū)的水污染物排放許可處于“擺設(shè)”狀態(tài)，無法發(fā)揮管制的作用。其次，在2008年《水污染防治法》修訂以后，多個(gè)?。òㄖ陛犑校┒贾贫司唧w的暫行辦法或暫行規(guī)定。但由于國務(wù)院尚未出臺該法的實(shí)施細(xì)則，地方政府也只能針對本地區(qū)的情況出臺暫時(shí)實(shí)施辦法，各個(gè)地區(qū)的規(guī)定各不相同，導(dǎo)致法律法規(guī)之間存在明顯的差異。由于各個(gè)地方對水污染物排放許可的態(tài)度不一，重視程度不同，致使該制度在實(shí)施過程中的效果千差萬別。

（二）水污染物排放許可的實(shí)施主體不統(tǒng)一

首先，城鎮(zhèn)污水排放和工業(yè)污水排放的許可主體不統(tǒng)一。根據(jù)《水污染防治法》的規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，水污染物排放的申報(bào)登記也由環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)?？梢钥闯?，環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)是水污染物排放許可的實(shí)施主體。而2013年國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》第21條規(guī)定：“從事工業(yè)、建筑、餐飲、醫(yī)療等活動(dòng)的企業(yè)事業(yè)單位、個(gè)體工商戶（以下稱排水戶）向城鎮(zhèn)排水設(shè)施排放污水的，應(yīng)當(dāng)向城鎮(zhèn)排水主管部門申請領(lǐng)取污水排入排水管網(wǎng)許可證。”這一規(guī)定將城鎮(zhèn)排水主管部門確定為向城鎮(zhèn)排水設(shè)施排放水污染物許可的實(shí)施主體，導(dǎo)致了同樣的水污染物排污許可因排放地點(diǎn)不同而實(shí)施主體也不同。

其次，在江河、湖泊設(shè)置排污口的許可實(shí)施主體存有重疊現(xiàn)象。排污口的設(shè)置決定了水污染物的排放地點(diǎn)，《水污染防治法》規(guī)定排污單位應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門的規(guī)定設(shè)置排污口;在江河、湖泊設(shè)置排污口的，還應(yīng)當(dāng)遵守國務(wù)院水行政主管部門的規(guī)定。易言之，排污單位在江河、湖泊設(shè)置排污口不僅要符合環(huán)境主管部門設(shè)定的條件，還應(yīng)當(dāng)取得水行政主管部門的同意。這種雙重的許可條件，不僅造成了行政主體之間的行政權(quán)力交叉，增加了行政成本，也增加了行政相對人的投入成本，有違服務(wù)型政府的理念。

（三）水污染物排放許可的適用范圍過于狹窄

《水污染防治法》確立了水污染物排放許可制度，并且禁止沒有排污許可證的排污行為。該法規(guī)定應(yīng)當(dāng)申請排污許可的對象主要有三類：一為直接和間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水的企業(yè)事業(yè)單位;二為城鎮(zhèn)污水集中處理的運(yùn)營單位;三為其他按照法律應(yīng)當(dāng)取得排污許可的企業(yè)事業(yè)單位?！冻擎?zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》將個(gè)體工商戶也納入應(yīng)當(dāng)申請排污許可的對象范圍內(nèi)?？梢钥闯?，目前的水污染物排放許可主要適用于點(diǎn)源污染源，而面源污染源不在許可適用的范圍內(nèi)。但是從國家環(huán)境保護(hù)部2013年公布的《全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)（2012年）》來看，農(nóng)業(yè)面源污染源的化學(xué)需氧量排放量和氨氮排放量占排放總量的比例分別達(dá)到47.6%和31.8%。①由此數(shù)據(jù)可以看出，水污染物排放量很大一部分還未能納入許可的范圍之內(nèi)。因此，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)面源污染也納入到水污染物排放許可范圍之中，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源水污染管制。

（四）水污染物排放許可制度中的公共利益保護(hù)機(jī)制不完善

水污染物排放直接影響排放區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量，直接關(guān)系到公共利益，然而，我國目前水污染物排放許可中的公共利益保護(hù)機(jī)制還不完善。首先，由于缺乏信息公開的程序保障以及信息公開的監(jiān)督和救濟(jì)途徑，行政主體在實(shí)施水污染物排放許可時(shí)往往對許可信息公開不及時(shí)甚至不公開。而排污單位取得排污許可證排放水污染物的信息也公開甚少，公眾很難獲取排污單位的排污信息。其次，水污染物排放許可聽證制度存在缺陷。一方面，聽證申請人范圍過窄，水許可聽證申請人僅僅只有許可申請人和利害關(guān)系人，對第三人的合法利益和公共利益并沒有予以保護(hù)。由于未能保障第三人聽證的權(quán)利，在實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)由于不當(dāng)排污行為直接或間接導(dǎo)致第三人利益和公共利益受到損害的情況，這顯然有悖社會公平，不利于社會矛盾的消減。另一方面，聽證主持人專業(yè)素質(zhì)不高。目前我國規(guī)定聽證主持人、其他聽證工作人員由水行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)審查該水行政許可申請的工作人員以外的人員擔(dān)任，負(fù)責(zé)聽證的主持、記錄等組織工作。涉及重大、復(fù)雜或者爭議較大的水行政許可事項(xiàng)的聽證，可以由水行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)的工作人員擔(dān)任聽證主持人。事實(shí)上聽證主持人應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性，與水行政許可主管部門不存在利益沖突，并且不得從事與聽證相沖突的工作。

（五）監(jiān)管缺失

首先，我國當(dāng)前水污染物排放許可制度缺乏監(jiān)督機(jī)制，一方面表現(xiàn)為行政主體實(shí)施排污許可后監(jiān)管不嚴(yán)，監(jiān)管力度不大，有的地方只管發(fā)證，把證后管理拋到一邊，有的地方甚至僅把這一制度作為一項(xiàng)權(quán)宜之計(jì)。[4]政府基于“經(jīng)濟(jì)人”的成本——收益比較使得排污許可機(jī)關(guān)產(chǎn)生重許可、輕監(jiān)督的偏好。另一方面則表現(xiàn)為對行政主體實(shí)施的水污染物排放許可缺乏必要的監(jiān)督。行政許可尤其是環(huán)境資源等受益型許可自其存在以來就存在著各種利益糾葛，導(dǎo)致行政許可本身存在一些弊端，而這在我國當(dāng)前體制中體現(xiàn)得尤為明顯。行政主體在實(shí)施水污染物排放許可時(shí)有很大的自由裁量權(quán)，許可過程中存在很大的“尋租”空間和可能性，給行政主體違法實(shí)施行政許可創(chuàng)造了機(jī)會。其次，缺乏科技監(jiān)管手段。水污染物的排放和治理本身就牽涉到科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，其監(jiān)管更應(yīng)當(dāng)運(yùn)用相應(yīng)的科學(xué)技術(shù)手段。最后，我國缺乏排污主體自我約束機(jī)制和群眾監(jiān)督機(jī)制。環(huán)境守法不僅僅是政府的工作和責(zé)任，也是每一個(gè)排污主體和全社會應(yīng)盡的義務(wù);良好的水生態(tài)環(huán)境關(guān)系到每一個(gè)人的切身利益，因此，自我約束和群眾監(jiān)督機(jī)制不可缺失。

四、我國水污染物排放許可制度的完善建議

我國的水污染物排放許可制度自試點(diǎn)實(shí)施以來，已經(jīng)歷了30多個(gè)春秋，可以說在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，得到了長足的發(fā)展，已成為我國水污染防治的核心制度之一，但尚有需要完善之處。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面對該制度進(jìn)行完善。

（一）完善水污染物排放許可制度的法律法規(guī)體系

⒈盡快出臺水污染物排放許可的具體細(xì)則。水污染物排放許可制度在實(shí)施過程中效果不明顯，關(guān)鍵在于缺乏具有可操作性的規(guī)范文件。由于我國《水污染防治法》對該制度規(guī)定得過于原則，在實(shí)施過程中缺乏針對性，指導(dǎo)性不強(qiáng)，導(dǎo)致該制度在實(shí)踐中無法發(fā)揮其制度功能。因此制定一部具有可操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)的實(shí)施辦法即成為迫切需要。為彌補(bǔ)《水污染防治法》的不足，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化規(guī)則，將能夠在全國范圍內(nèi)適用的關(guān)于排污申請的基本框架性規(guī)定全部囊括其中，以此來強(qiáng)化《水污染防治法》的可操作性，提高排污許可制度的法律地位。[5]對于國務(wù)院2008年發(fā)布的《排污許可證管理?xiàng)l例》征求意見稿，應(yīng)加快修訂速度，盡快出臺具體的實(shí)施細(xì)則。

⒉及時(shí)梳理我國水污染物排放許可制度的法律規(guī)范。由于涉及該制度的法律規(guī)范出臺時(shí)間不一，法律規(guī)范之間可能存在沖突，因此要及時(shí)梳理法律規(guī)范，彌補(bǔ)法律空缺，從而形成完善的由環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章構(gòu)成的法律體系，避免出現(xiàn)一般法律過于原則、缺乏操作性，而具有操作性和指導(dǎo)性的規(guī)范文件法律效力又太低等問題，為該制度的實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

（二）統(tǒng)一水污染物排放許可的實(shí)施主體

對同一類的許可應(yīng)當(dāng)由同一行政主體負(fù)責(zé)實(shí)施，避免許可實(shí)施責(zé)任主體不明——“九龍治水”現(xiàn)象的發(fā)生，防止許可實(shí)施過程中的差異化。一方面，行政法治要求行政主體享有的行政職權(quán)明確合理，統(tǒng)一水污染物排放許可是行政職權(quán)合理配置的需要，有助于厘清行政主體的職責(zé);另一方面，市場化要求行政主體提供更高效便捷的行政服務(wù)，政府不僅要履行好自己的監(jiān)管職責(zé)，更應(yīng)向服務(wù)行政轉(zhuǎn)型。統(tǒng)一水污染物排放許可實(shí)施主體為向服務(wù)行政轉(zhuǎn)型提供了可能，最終為行政相對人提供了便利， 同時(shí)也有利于公眾監(jiān)督行政主體的許可行為。就我國目前的水污染防治體系來看，城鎮(zhèn)排水主管部門和水行政主管部門的許可權(quán)限應(yīng)統(tǒng)一到環(huán)境主管部門，將環(huán)境保護(hù)主管部門確定為水污染物排放許可的實(shí)施主體，其他相關(guān)部門負(fù)有協(xié)助義務(wù)。

（三）拓展水污染物排放許可制度的適用范圍

長期以來，水污染物排放許可制度僅僅停留在重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)污染物上，適用范圍過窄是該制度未能顯現(xiàn)其制度功能的主要原因。即使修訂后的《水污染防治法》將排污許可制度確立為排污管制的一般制度且禁止無許可證不得排放水污染物，但是該制度的適用范圍主要限定在點(diǎn)源污染，而未拓展至面源污染?；诿嬖次廴驹磁欧诺乃廴疚锟偭烤薮蟆⑽廴久鎻V的現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將面源污染也納入水污染物排放許可制度范圍內(nèi)，通過構(gòu)建合理的面源污染排放許可制度控制面源污染物排放，從而實(shí)現(xiàn)全面推行水污染物排放許可制度。這不僅有利于全面管制排污者的排污行為，也為不同排污主體參與排污權(quán)交易提供了可能。由于只有經(jīng)過行政主體許可獲取的排污權(quán)才能進(jìn)入排污權(quán)交易的二級市場進(jìn)行交易，因此，將農(nóng)業(yè)面源污染源納入許可范圍，允許面源污染源通過技術(shù)創(chuàng)新節(jié)余的排污權(quán)進(jìn)入水污染物排放權(quán)交易市場，能夠極大地激發(fā)面源污染源減排的積極性，從而使占排污總量近半的面源污染源加入減排隊(duì)伍中。

（四）完善水污染物排放許可制度的公共利益保護(hù)機(jī)制

⒈完善水污染物排放許可信息公開機(jī)制。信息公開一方面是對行政相關(guān)人權(quán)利和利益的保護(hù)，另一方面也是權(quán)利伸張、監(jiān)督實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。陽光是最好的防腐劑，不透明是最大的柏林墻。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將水污染物排放信息公開作為排污許可申請人的一項(xiàng)法定義務(wù)，強(qiáng)制排污單位公開水污染物排放信息。作為實(shí)施水污染物排放許可的行政主體則應(yīng)當(dāng)按照《信息公開條例》的規(guī)定主動(dòng)定期公開排污許可信息，逐步實(shí)現(xiàn)水污染物排放許可過程信息全面公開制度。最大限度地保護(hù)利益相關(guān)人和公眾的知情權(quán)，真正使排污許可行為符合公開、公平、公正的原則，以最大限度地保護(hù)相對人和公共利益。

⒉完善水污染物排放許可制度的公眾參與機(jī)制。我國的水污染物排放許可雖有專門的聽證制度，但該制度在實(shí)踐中往往淪為程序化機(jī)制，不論聽證結(jié)果如何，對水污染物排放許可的影響都非常有限，這也是我國聽證制度的一大弊端。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將保障公眾參與作為水污染物排放許可行政主體的一項(xiàng)法定義務(wù)。政府有義務(wù)盡快進(jìn)行立法和建立制度，完善排放許可證管理中的公眾參與程序，妥善處理公眾意見，[6]保障公眾參與權(quán)。一方面，需要擴(kuò)大聽證申請人的范圍，將第三人納入聽證申請的范圍，以保護(hù)利害關(guān)系人的利益和水環(huán)境保護(hù)公益組織的權(quán)利;另一方面，水污染物排放許可具有一定的專業(yè)性，對于水污染物級別和性質(zhì)的鑒定都需要具有一定專業(yè)基礎(chǔ)知識的人，聽證本身也應(yīng)當(dāng)公平公正并具有獨(dú)立性。因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門化、職業(yè)化的水污染物排放許可聽證主持人，而不能簡單地由一般的行政機(jī)關(guān)內(nèi)的無利害關(guān)系人擔(dān)任，以最大限度地保障公眾參與的權(quán)利。

（五）完善水污染物排放許可制度的監(jiān)管機(jī)制

⒈加強(qiáng)行政主體許可后的監(jiān)督與管理。排污許可行政主體既是水污染物排放許可的實(shí)施主體，也是負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，排污許可證主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督也是最有效的監(jiān)督。重許可，輕監(jiān)督，百害而無一利，不僅是行政主體責(zé)任缺失的表現(xiàn)，也是其違反法律規(guī)定的表現(xiàn)。排污許可行政主體監(jiān)督排污單位的排污行為不能有絲毫懈怠，但依靠傳統(tǒng)的定期檢查、抽查制度難以達(dá)到監(jiān)督的目的。因此，對排污單位的監(jiān)督主要在于排污量的監(jiān)測，應(yīng)當(dāng)依靠現(xiàn)代化的監(jiān)測系統(tǒng)，建立在線監(jiān)測系統(tǒng)，可以在線跟蹤各持證單位的水污染物排放情況，以加強(qiáng)監(jiān)督與管理。[7]可以說，完善監(jiān)測監(jiān)督系統(tǒng)是排污行政許可主體實(shí)施許可后續(xù)監(jiān)督的制度保障。

⒉完善水污染物排放許可實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。排污許可屬于裁量行政行為，行政主體在實(shí)施許可過程中有較大的自由裁量空間，為防止行政主體實(shí)施許可發(fā)生尋租行為，防止“官商勾結(jié)”侵害他人利益和社會公共利益，有必要完善行政主體實(shí)施許可的監(jiān)督機(jī)制。一方面，應(yīng)通過信息公開制度保證許可的公開透明，保障社會監(jiān)督的可能性;另一方面，應(yīng)積極構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟機(jī)制，保障公眾通過司法途徑監(jiān)督行政主體的行政行為。

【參考文獻(xiàn)】

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[5]張楠.水污染物排放許可制度研究[D].中國政法大學(xué)碩士論文，2011.

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[7]林志美.我國水污染物排放許可證制度研究[D].昆明理工大學(xué)碩士論文，2011.

（責(zé)任編輯：徐 ?虹）

Innovation of Water Pollutant Emission Licensing System

under Market Mechanism

Li Yisong，Zou Aiwen

Abstract：Water pollutant emission licensing system has become one of the core system of our country's water pollution prevention and control after years of development.However，this system has many deficiencies，can not effectively respond to practical demand and needs further improving.Based on the analysis of the historical evolution and present legislation conditions，the paper discusses the existing problems from the two aspects of administrative legalization and marketization and puts forward the proposals to improve the water pollutant emission licensing system，like improving the relevant laws and regulations system， unifying the main body of license，expanding the applicable scope of license，and perfecting the public interest protection mechanism in the license.

Key words：water pollutant discharge permit;market mechanism;practical needs;system innovation