非訴行政執(zhí)行案件管轄研究

摘 ? ? ?要：非訴行政執(zhí)行案件管轄基本上照搬了訴訟案件管轄的一般規(guī)定，但異地管轄、集中管轄改革都將其排除在外。與訴訟管轄相比較，非訴行政執(zhí)行管轄在案件性質(zhì)、管轄異議權(quán)、審查標(biāo)準(zhǔn)、利益影響程度方面的不同表明，非訴行政執(zhí)行管轄改革確有必要。因此，在同步設(shè)計(jì)兩種案件管轄改革的同時(shí)，既應(yīng)考慮提級(jí)管轄有利于非訴行政執(zhí)行案件審查，也要警惕人民法院“抬高門檻”的消極行為。

關(guān) ?鍵 ?詞：非訴行政執(zhí)行;訴訟管轄;集中管轄

中圖分類號(hào)：D925.3 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2015）01-0092-07

收稿日期：2014-08-12

作者簡(jiǎn)介：楊紅（1972—），女，甘肅定西人，甘肅政法學(xué)院法學(xué)院副教授，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

2013年1月4日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》（法〔2013〕3號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），并要求各高級(jí)人民法院在2013年3月底前，將試點(diǎn)中級(jí)人民法院名單及其試點(diǎn)方案報(bào)最高人民法院。以此為背景，各地關(guān)于行政訴訟案件相對(duì)集中管轄的改革已經(jīng)開始，相關(guān)的報(bào)道屢見報(bào)端。[1]集中管轄改革是近年來行政訴訟管轄改革的延續(xù)和發(fā)展。自從《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來，理論界和實(shí)務(wù)部門對(duì)于管轄的研究和探索從未停止。與訴訟管轄改革相比，非訴行政執(zhí)行案件①的管轄始終未能進(jìn)入改革的視野?！锻ㄖ访鞔_指出，集中管轄的案件僅限于一審行政案件，非訴行政執(zhí)行案件仍保留非集中管轄法院管轄。但值得注意的是，2011年全國(guó)法院行政非訴案件執(zhí)行收案數(shù)169354件，結(jié)案數(shù)169912件。2011年全國(guó)法院審理行政一審案件情況收案數(shù)136353件，結(jié)案數(shù)136361件。由此可見，行政非訴案件的收案和結(jié)案數(shù)量都已經(jīng)超過了行政一審案件。隨著國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償決定的強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)行裁執(zhí)分離，法院對(duì)此類決定的執(zhí)行審查涉及的利益影響不亞于普通行政訴訟案件，因此，非訴行政執(zhí)行案件的管轄?wèi)?yīng)當(dāng)引起相關(guān)部門的重視。梳理現(xiàn)行立法關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件管轄的規(guī)定及特點(diǎn)，比較其與訴訟管轄的區(qū)別，認(rèn)真對(duì)待非訴行政執(zhí)行案件管轄存在的問題，對(duì)于完善我國(guó)非訴行政執(zhí)行制度具有積極的意義。

一、非訴行政執(zhí)行案件管轄的特點(diǎn)分析

《行政訴訟法》第66條對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為做了概括式規(guī)定，但對(duì)于具體的管轄法院沒有規(guī)定。1991年7月11日起試行的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）第82條對(duì)《行政訴訟法》第66條做了解釋性規(guī)定：“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的，由被執(zhí)行人所在地的基層人民法院受理執(zhí)行?；鶎尤嗣穹ㄔ赫J(rèn)為需要中級(jí)人民法院執(zhí)行的，可以報(bào)請(qǐng)中級(jí)人民法院決定。”2000年3月10日起施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）在非訴行政執(zhí)行案件管轄方面的規(guī)定更加全面、細(xì)致?！度舾山忉尅返?9條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，由申請(qǐng)人所在地的基層人民法院受理;執(zhí)行對(duì)象為不動(dòng)產(chǎn)的，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的基層人民法院受理?；鶎尤嗣穹ㄔ赫J(rèn)為執(zhí)行確有困難的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院執(zhí)行;上級(jí)人民法院可以決定由其執(zhí)行，也可以決定由下級(jí)人民法院執(zhí)行?！?012年1月1日實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》第54條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的管轄法院是行政機(jī)關(guān)所在地有管轄權(quán)的人民法院或不動(dòng)產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院?！?012年4月10日起施行的《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行規(guī)定》）第1條指出：“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償決定案件，由房屋所在地基層人民法院管轄，高級(jí)人民法院可以根據(jù)本地實(shí)際情況決定管轄法院?！庇纱丝梢?，關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件管轄法院的規(guī)定主要見于司法解釋和《行政強(qiáng)制法》。從以上規(guī)定不難看出，非訴行政執(zhí)行案件管轄有以下特點(diǎn)：

第一，級(jí)別管轄以基層人民法院為主，保持適當(dāng)?shù)撵`活性。對(duì)于非訴行政執(zhí)行案件，《若干意見》和《若干解釋》都明確指出由基層人民法院管轄，《執(zhí)行規(guī)定》也要求由基層人民法院管轄，《行政強(qiáng)制法》雖然采用的是“有管轄權(quán)的人民法院”的表述方式，但這種表述是指根據(jù)其他法律的規(guī)定來確定管轄法院。而根據(jù)司法解釋的規(guī)定，這里的管轄法院從級(jí)別來說一般是指基層人民法院，但不排除中級(jí)人民法院及高級(jí)人民法院管轄的可能。由此可見，《行政強(qiáng)制法》考慮到了基層人民法院管轄的難度。另外，根據(jù)《通知》的規(guī)定，非集中管轄法院保留原有的行政審判庭，負(fù)責(zé)非訴行政執(zhí)行案件，非集中管轄法院的級(jí)別也是基層人民法院。在基層人民法院普遍管轄之外，《若干意見》還規(guī)定了可以報(bào)請(qǐng)中級(jí)人民法院管轄。《若干解釋》規(guī)定可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院執(zhí)行。《執(zhí)行規(guī)定》中也有高級(jí)人民法院根據(jù)本地實(shí)際情況決定管轄法院的規(guī)定。因此，非訴行政執(zhí)行案件的級(jí)別管轄以基層人民法院為主，上級(jí)人民法院管轄為輔。

第二，地域管轄經(jīng)歷了由被執(zhí)行人所在地向申請(qǐng)人所在地人民法院管轄的變遷，不動(dòng)產(chǎn)案件實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院專屬管轄。關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件的地域管轄，《若干意見》規(guī)定為被執(zhí)行人所在地人民法院管轄，《若干解釋》變更為申請(qǐng)人所在地人民法院管轄。被執(zhí)行人是指行政行為的承受方，也就是行政相對(duì)人，申請(qǐng)人是做出行政行為的行政主體。根據(jù)《行政處罰法》第20條的規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”這一規(guī)定體現(xiàn)了我國(guó)行政管轄以行為發(fā)生地為基本原則，在行政管理過程中，行政相對(duì)人與行政主體大多數(shù)情況下同在一個(gè)行政轄區(qū)，但也不排除行政相對(duì)人是外地戶籍的情況，根據(jù)行政訴訟中原告的確定原理，被執(zhí)行人所在地可以理解為被執(zhí)行人戶籍所在地、經(jīng)常居住地、被限制自由所在地。行政主體所在地就是行政行為發(fā)生地，從方便執(zhí)行的角度考慮，由申請(qǐng)人所在地人民法院管轄更有利于申請(qǐng)執(zhí)行，體現(xiàn)了便捷原則。不動(dòng)產(chǎn)案件一般是指房屋案件，《執(zhí)行規(guī)定》明確指出由房屋所在地法院管轄，這一規(guī)定的目的在于方便人民法院調(diào)取證據(jù)。雖然《執(zhí)行規(guī)定》建立了裁執(zhí)分離制度，執(zhí)行由縣級(jí)人民政府組織，也可以由人民法院組織，但是，除了房屋不動(dòng)產(chǎn)案件外，其他不動(dòng)產(chǎn)案件仍然可能由人民法院組織實(shí)施，所以，不動(dòng)產(chǎn)所在地法院管轄也是為了便于人民法院組織執(zhí)行的實(shí)施。

第三，未進(jìn)入異地管轄和集中管轄改革的視野。自《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來，面對(duì)行政審判難的問題，最高人民法院通過一系列的司法解釋試圖緩解行政審判的困境?！度舾山忉尅返?條就中級(jí)人民法院管轄的案件做了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上人民政府為被告且不適宜基層人民法院審理的案件實(shí)行提級(jí)管轄?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《管轄規(guī)定》）是專門針對(duì)管轄的司法解釋，擴(kuò)大了提級(jí)管轄的范圍，取消了《若干解釋》中“不適宜基層人民法院審理”的限制，肯定了地方人民法院異地管轄的探索，詳細(xì)規(guī)定了異地管轄的有關(guān)要求。但是，綜觀《管轄規(guī)定》的十個(gè)條文，并未提及非訴行政執(zhí)行案件的管轄。早在2007年9月，浙江省麗水市中級(jí)人民法院在所轄的9個(gè)縣（市區(qū)）基層人民法院中就開始試行行政訴訟集中管轄。[2]但不論是地方改革，還是最高人民法院《通知》的要求，集中管轄均沒有提到非訴行政執(zhí)行案件的管轄問題。

二、非訴行政執(zhí)行管轄與訴訟管轄

行政決定的執(zhí)行體制非常復(fù)雜，根據(jù)執(zhí)行主體的不同主要有兩種模式，即司法性強(qiáng)制執(zhí)行和行政性強(qiáng)制執(zhí)行。從有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的適用情況來看，日本、德國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行的是行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的體制，法國(guó)有刑罰式強(qiáng)制執(zhí)行、行政罰式強(qiáng)制執(zhí)行和行政機(jī)關(guān)依職權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行。在美國(guó)，法院是行政強(qiáng)制執(zhí)行的最后主體，行政機(jī)構(gòu)一般無權(quán)強(qiáng)迫當(dāng)事人履行決定，行政機(jī)構(gòu)可以提起民事訴訟，請(qǐng)求法院以命令促其履行，或者由法院依刑法和刑事訴訟法對(duì)義務(wù)違反者處以刑罰。在英國(guó)，嚴(yán)格按照大陸法系理解意義上的行政性強(qiáng)制執(zhí)行根本不存在，主要以申請(qǐng)法院頒發(fā)強(qiáng)制令的方式來實(shí)現(xiàn)義務(wù)的履行。除此之外，治安法官、行政裁判所作出的裁定，當(dāng)事人不履行時(shí)，可以藐視法庭進(jìn)行處罰。[3]我國(guó)行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行體制是以人民法院執(zhí)行為主，以行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為輔的模式，國(guó)外實(shí)行司法性強(qiáng)制執(zhí)行的國(guó)家一般采用民事訴訟或刑事訴訟程序，并且，英美國(guó)家有著悠久的司法獨(dú)立歷史傳統(tǒng)，行政對(duì)司法的干擾較少，管轄問題并不突出。我國(guó)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定主要見于《行政訴訟法》及其司法解釋、《行政強(qiáng)制法》的規(guī)范，由于行政權(quán)與司法權(quán)的懸殊地位，不論是訴訟案件還是非訴行政執(zhí)行案件，行政機(jī)關(guān)對(duì)司法的影響都是客觀存在的，因此，管轄問題的凸顯是必然的。

行政訴訟管轄，是指人民法院之間受理第一審行政案件的職權(quán)分工。由于受管轄概念的拘束，非訴行政執(zhí)行管轄未能引起理論研究和實(shí)踐探索的重視。[4]非訴行政執(zhí)行管轄與訴訟案件管轄的不同主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，管轄的案件性質(zhì)以及動(dòng)因不同。行政訴訟案件的管轄法院受理的是行政主體與行政相對(duì)人之間的行政爭(zhēng)議，受理案件的范圍取決于《行政訴訟法》以及其他法律、法規(guī)的規(guī)定，人民法院對(duì)行政訴訟案件的管轄是可以預(yù)知的。非訴行政執(zhí)行管轄的案件是沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政主體申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的生效行政決定。是否啟動(dòng)非訴訟執(zhí)行程序取決于兩個(gè)方面：一是行政相對(duì)人是否自覺履行行政行為，二是行政主體是否擁有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。人民法院對(duì)非訴行政執(zhí)行案件的管轄是不可預(yù)知的。從管轄的動(dòng)因來看，訴訟案件的起因是行政相對(duì)人認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，訴請(qǐng)人民法院審查。起訴的條件并不是很嚴(yán)格，只要符合形式要件，在法定期限內(nèi)提出即可。非訴行政執(zhí)行案件的動(dòng)因是義務(wù)人拒不履行行政決定，行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。從矛盾的尖銳程度比較，非訴行政執(zhí)行案件顯然大于訴訟案件。

第二，非訴行政執(zhí)行管轄無異議權(quán)的規(guī)定?！缎姓V訟法》第66條對(duì)非訴行政執(zhí)行做了概括規(guī)定，之后的《若干意見》第85條對(duì)申請(qǐng)的條件和不予執(zhí)行的后續(xù)工作有規(guī)定，但沒有關(guān)于救濟(jì)權(quán)的規(guī)定?！度舾山忉尅返?6條相較于《若干意見》，在申請(qǐng)條件的規(guī)定方面更加全面，可操作性更強(qiáng)，并且指出對(duì)不符合條件的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。但是，對(duì)該裁定是否享有救濟(jì)權(quán)，沒有做進(jìn)一步的說明。《行政強(qiáng)制法》第56條、第58條，《執(zhí)行規(guī)定》第3條、第7條都有對(duì)于不予受理裁定和不予執(zhí)行裁定的救濟(jì)程序的規(guī)定，對(duì)不予受理的裁定在15日內(nèi)向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議，上一級(jí)法院在15日內(nèi)作出裁定;對(duì)不予執(zhí)行的裁定在15日內(nèi)向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議，上一級(jí)法院在30日內(nèi)作出裁定。由此可見，隨著立法的發(fā)展，非訴行政執(zhí)行管轄法院的裁定，由不能復(fù)議走向了可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議，這對(duì)于申請(qǐng)人權(quán)利的保障具有積極的意義。但是，與訴訟管轄相比較，在非訴行政執(zhí)行管轄中，被執(zhí)行人對(duì)管轄法院的確定和管轄法院的裁定沒有表達(dá)異議的機(jī)會(huì)。雖然《若干解釋》第10條管轄異議的規(guī)定在學(xué)界存在分歧，但是，這里的“當(dāng)事人”應(yīng)當(dāng)包括原告、第三人、被告，在裁定管轄日益增多的背景下，只有明確原告和第三人的管轄異議權(quán)，才能體現(xiàn)行政訴訟法保障權(quán)益的根本目的。不能糾結(jié)于“應(yīng)訴通知”的磕絆。[5]非訴行政執(zhí)行管轄事關(guān)被執(zhí)行人的切身利益，被執(zhí)行人“失聲”的現(xiàn)狀顯然難以維護(hù)其合法權(quán)益。

第三，審查標(biāo)準(zhǔn)不同?！度舾山忉尅返?5條、《行政強(qiáng)制法》第58條、《執(zhí)行規(guī)定》第6條都規(guī)定了非訴行政執(zhí)行管轄法院的審查范圍，《行政訴訟法》第5條、第54條規(guī)定了行政訴訟管轄法院的審查范圍。從用詞來看，非訴行政執(zhí)行管轄法院的審查中出現(xiàn)了“明顯”、“嚴(yán)重”等程度限定詞。依據(jù)行政行為效力理論，這樣的行政行為以無效論，[6]而行政訴訟管轄法院主要是審查具體行政行為的合法性，這一點(diǎn)從行政訴訟一審判決的適用條件即可說明。因此，非訴行政執(zhí)行管轄法院的審查屬于有效性審查，訴訟管轄法院的審查是合法性審查。明顯違法或嚴(yán)重?fù)p害的判斷較一般違法的判斷較容易，但是，《執(zhí)行規(guī)定》第6條中的“明顯不符合公平補(bǔ)償原則、明顯違反行政目的、嚴(yán)重違反正當(dāng)程序”都較難把握。一是公平補(bǔ)償需要依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《房屋條例》）規(guī)定的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序來全面衡量，尤其是被征收房屋的價(jià)值。根據(jù)《房屋條例》第19條的規(guī)定，不得低于公告之日類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，這對(duì)于門面房屋未必公平。另外，依據(jù)《房屋條例》第21條，實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，結(jié)清兩棟房屋的差價(jià)。在實(shí)踐中，這種情況一般只限于被征收房屋低于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋價(jià)值的時(shí)候，如果高于時(shí)通常并不計(jì)算。因此，是否公平補(bǔ)償，管轄法院在審查時(shí)需要付出較多的時(shí)間和精力。二是認(rèn)定明顯違反行政目的有難度。關(guān)于行政目的是否正當(dāng)，主要通過是否體現(xiàn)和反映法律的精神來判定。行政目的與保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，但也不排除背離的情形。但目的正當(dāng)?shù)男姓袨槲幢厥呛戏ㄓ行У男袨?，如某地為了招商引資，違反法定程序作出征收房屋的決定。三是正當(dāng)程序的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明。在行政訴訟中，正當(dāng)程序理念已經(jīng)通過司法判例得以體現(xiàn)，如田永案等。但是，正當(dāng)程序與法定程序既有共同之處，又有差別，正當(dāng)程序的位階更高，標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格，如果沒有具體的要求，正當(dāng)程序的設(shè)立目的將難以彰顯，并且，《執(zhí)行規(guī)定》第6條的規(guī)定很容易讓人產(chǎn)生誤解，“嚴(yán)重違反法定程序或正當(dāng)程序”的表述似乎有將二者并列之嫌。由此可見，非訴行政執(zhí)行案件的審查對(duì)于管轄法院審判人員的素質(zhì)有較高要求，從上述方面來看，不亞于訴訟案件的審查難度。

第四，利益影響程度不同。訴訟案件的起因是行政爭(zhēng)議，人民法院通過對(duì)被訴具體行政行為的事實(shí)和法律依據(jù)的審查判定行政行為的合法性，以此來化解行政爭(zhēng)議。當(dāng)事人對(duì)一審人民法院的不予受理裁定或判決不服，可以提起上訴。非訴行政執(zhí)行程序的啟動(dòng)是以義務(wù)人不自愿履行義務(wù)為前提，是在當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)已經(jīng)結(jié)束后，人民法院審查執(zhí)行的條件是否具備，管轄法院能否公正審理，是否做出執(zhí)行裁定，對(duì)當(dāng)事人事關(guān)重大。行政決定一旦進(jìn)入行政主體申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行程序，就意味著雙方主體的矛盾已經(jīng)很突出，這樣的行政決定往往對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利影響較大，如房屋征收補(bǔ)償決定。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第58條的規(guī)定，人民法院可以聽取被執(zhí)行人的意見;《執(zhí)行規(guī)定》第5條規(guī)定，人民法院可以詢問當(dāng)事人。但這種聽取意見的程序不是必經(jīng)程序，根據(jù)現(xiàn)行立法的規(guī)定，被執(zhí)行人對(duì)于管轄法院無提出異議的權(quán)利。進(jìn)入非訴行政執(zhí)行程序的案件所涉及的利益關(guān)系較為復(fù)雜，且對(duì)當(dāng)事人的影響重大，與之相對(duì)比，管轄制度的設(shè)計(jì)未能反映出利益影響的程度。

三、非訴行政執(zhí)行管轄改革應(yīng)注意的幾個(gè)問題

基于以上分析可以發(fā)現(xiàn)，非訴行政執(zhí)行案件在數(shù)量、利益影響、審查難度方面不遜于訴訟案件，但在當(dāng)事人權(quán)利的保障、管轄制度的構(gòu)建等方面則未能引起相關(guān)部門足夠的重視，值此最高人民法院相對(duì)集中管轄試點(diǎn)改革和《行政訴訟法》即將修改之際，筆者認(rèn)為，非訴行政執(zhí)行管轄改革應(yīng)進(jìn)入修法范圍，同時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下問題：

第一，與訴訟管轄同步設(shè)計(jì)。根據(jù)最高人民法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)非訴訟執(zhí)行案件的數(shù)量近年來連續(xù)高出訴訟案件的數(shù)量（具體見下表）。我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)范的行為包括兩大類，一類是訴訟案件，另一類是非訴行政執(zhí)行案件。從行政訴訟制度的設(shè)計(jì)來看，長(zhǎng)期存在著重訴訟，輕非訴行政執(zhí)行的現(xiàn)狀。根據(jù)《若干解釋》第93條的規(guī)定，非訴行政執(zhí)行案件由行政審判庭負(fù)責(zé)審查。筆者了解到，蘇州市中級(jí)人民法院設(shè)立行政一庭和行政二庭，行政一庭負(fù)責(zé)訴訟審，行政二庭負(fù)責(zé)非訴行政執(zhí)行審查。目前，如蘇州市中級(jí)人民法院分開設(shè)置行政庭的并不多見，受行政審判資源的限制，多數(shù)地方法院都只有一個(gè)行政庭，同時(shí)負(fù)責(zé)訴訟案件和非訴行政執(zhí)行案件。此次相對(duì)集中管轄改革未考慮非訴行政執(zhí)行案件，分析原因主要有以下考慮：一是改革慣性使然。從歷次管轄改革來看，都是針對(duì)訴訟案件，但是，提級(jí)管轄、異地管轄都未能從根本上解決行政審判難的問題，這次的集中管轄改革可以理解為是改革的繼續(xù)和深化。二是管轄概念的束縛。正如前文所述，管轄概念被界定為對(duì)第一審行政案件的分工和權(quán)限。當(dāng)然，這種界定是通說，應(yīng)當(dāng)肯定。但必須從我國(guó)行政決定強(qiáng)制執(zhí)行體制的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，認(rèn)真審視和對(duì)待非訴行政執(zhí)行案件。因?yàn)殡S著裁執(zhí)分離制度的推廣，行政決定在強(qiáng)制執(zhí)行之前的司法審查將日益凸顯出其重要性，而與之相關(guān)的管轄問題不可忽視。三是行政訴訟制度設(shè)計(jì)不平衡的歷史原因。我國(guó)的行政訴訟制度應(yīng)當(dāng)既包括民告官，也包括官告民，而官告民制度也就是非訴行政執(zhí)行制度。但從《行政訴訟法》的規(guī)定來看，顯然是側(cè)重于前者的。非訴行政執(zhí)行是安排在“執(zhí)行”一章的，并且只有一個(gè)條文。對(duì)此，筆者以為，非訴行政執(zhí)行管轄與訴訟管轄的改革應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行，不能厚此薄彼。根據(jù)《通知》的現(xiàn)有規(guī)定，非訴行政執(zhí)行案件保留非集中管轄法院的行政庭審查，這與集中審判力量、配齊配強(qiáng)集中管轄法院行政審判人員的要求相矛盾，在選調(diào)充實(shí)集中管轄法院之后，非集中管轄法院顯然難以應(yīng)對(duì)非訴行政執(zhí)行案件審查的需要。因此，集中管轄也應(yīng)當(dāng)同步考慮非訴行政執(zhí)行案件。只有這樣，才能確保改革的系統(tǒng)性，增強(qiáng)改革的實(shí)效。

2009-2011年全國(guó)法院審理一審行政案件與

非訴訟執(zhí)行案件情況一覽表[7]

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第二，提級(jí)管轄有利于非訴行政執(zhí)行案件的審查?！度舾梢庖姟?、《若干解釋》、《執(zhí)行規(guī)定》都有上級(jí)人民法院提級(jí)管轄或決定管轄法院的規(guī)定。尤其是《執(zhí)行規(guī)定》第1條明確指出：高級(jí)人民法院可以根據(jù)本地實(shí)際情況決定管轄法院。這一規(guī)定體現(xiàn)了重視房屋征收補(bǔ)償決定案件執(zhí)行的精神。提級(jí)管轄的探索在地方已有較長(zhǎng)的時(shí)間，如海南省高級(jí)人民法院于2001年實(shí)施“提級(jí)審理”改革方案，[8]浙江省高級(jí)人民法院從2003年開始提級(jí)管轄改革。[9]《若干解釋》、《管轄規(guī)定》也都進(jìn)一步對(duì)提級(jí)管轄作出肯定，并使其可操作性更強(qiáng)。《行政訴訟法》修改討論中有學(xué)者建議取消基層法院的管轄權(quán)。[10]筆者以為，非訴行政執(zhí)行管轄改革中提級(jí)管轄具有可行性的原因有兩個(gè)：一是非訴行政執(zhí)行案件矛盾突出、案件復(fù)雜，中級(jí)人民法院管轄有利于案件審查。近年來，非訴行政執(zhí)行案件的數(shù)量已經(jīng)連續(xù)超出訴訟案件，這是行政爭(zhēng)議的延續(xù)和發(fā)展，處理不當(dāng)將會(huì)激化矛盾，引發(fā)越級(jí)信訪，危及社會(huì)穩(wěn)定。中級(jí)人民法院從審判力量和中立保障方面都優(yōu)于基層人民法院。二是與訴訟管轄改革相協(xié)調(diào)，有利于改革的順利進(jìn)行和制度的有效實(shí)施。根據(jù)《通知》精神，集中管轄法院需要在審判力量上加以充實(shí)，這就需要從非集中管轄法院抽調(diào)審判人員，如果仍由非集中管轄法院管轄非訴行政執(zhí)行案件，顯然在審判力量的保障方面會(huì)出現(xiàn)矛盾;而由集中管轄法院一并負(fù)責(zé)非訴行政執(zhí)行案件的管轄，將會(huì)加劇審判負(fù)擔(dān)，并且，集中管轄法院屬于基層人民法院，難以勝任非訴行政執(zhí)行案件的審查任務(wù)，也不利于調(diào)查取證。因此，除了不適宜中級(jí)人民法院管轄的案件，非訴行政執(zhí)行案件原則上一律由申請(qǐng)人所在地的中級(jí)人民法院管轄，這樣，從審判力量和公正審查方面有利于確保非訴行政執(zhí)行案件的有效審查。筆者認(rèn)為，可以參照蘇州市中級(jí)人民法院的做法，在中級(jí)人民法院設(shè)立行政一庭和行政二庭，行政一庭負(fù)責(zé)一審案件和上訴案件的審查，行政二庭負(fù)責(zé)非訴訟執(zhí)行案件的審查。

第三，警惕人民法院抬高門檻的消極行為?！缎姓?qiáng)制法》第13條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！边@一規(guī)定標(biāo)志著行政法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力到此終止，也體現(xiàn)了行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)法律絕對(duì)保留的立法精神，反映了《行政強(qiáng)制法》“治亂”的立法初衷。與此同時(shí)，該法第44條直接授權(quán)行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑等享有強(qiáng)制拆除的權(quán)力。這一規(guī)定體現(xiàn)了增強(qiáng)行政效率、懲治違法建設(shè)行為的強(qiáng)硬管理態(tài)度。但是，違法建筑的認(rèn)定如果缺乏公正的程序保障，這一授權(quán)將會(huì)助長(zhǎng)違法拆除的行為，不利于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。[11]因此，授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)慎重。增加強(qiáng)制執(zhí)行之前的司法審查程序更有利于監(jiān)督行政權(quán)力的規(guī)范行使。《房屋條例》第28條的規(guī)定被媒體評(píng)價(jià)為是司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆的標(biāo)志，但是，《執(zhí)行規(guī)定》第9條規(guī)定：“一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行?！睆摹斗课輻l例》的司法強(qiáng)拆到《執(zhí)行規(guī)定》的“也可以司法強(qiáng)拆”，這種變化反映了人民法院在非訴行政執(zhí)行管轄方面的矛盾狀況。一是既想擴(kuò)大權(quán)力，又不愿接手“燙手的山芋”?！缎姓?qiáng)制法》之所以歷經(jīng)五次審議，一方面顯示出控權(quán)法的制定難度;另一方面也反映了該法所涉及的復(fù)雜利益關(guān)系，如行政決定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的配置。在《房屋條例》將強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收決定的權(quán)力賦予人民法院之后，人民法院并沒有表現(xiàn)出過多的熱情，媒體多是從行政權(quán)的角度對(duì)此立法進(jìn)行評(píng)價(jià)。這也符合我國(guó)人民法院在審查行政行為方面的一貫姿態(tài)。因?yàn)?，走過了30年行政審判歷程的人民法院，對(duì)于監(jiān)督行政權(quán)、審查行政行為深知個(gè)中難度。二是抬高非訴行政執(zhí)行管轄的門檻，不愿受理案件。根據(jù)《執(zhí)行規(guī)定》第2條，申請(qǐng)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向人民法院提供的材料具體列舉了五項(xiàng)，第六項(xiàng)是兜底條款，其中有一項(xiàng)是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估材料?？梢哉f，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定的案件，一般是矛盾較為突出的，存在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的，評(píng)估有一定難度的。所以，據(jù)此條件，多數(shù)案件很難被受理。最高人民法院通過司法解釋對(duì)此加以規(guī)定，顯然有抬高受理門檻的考慮。三是受理后想方設(shè)法裁定不予執(zhí)行，避免承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第8條的規(guī)定，因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制受到損害的，受害人有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家賠償。在這種情況下，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)，依據(jù)的是行政賠償程序。但是，裁執(zhí)分離僅限于國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定領(lǐng)域，其他領(lǐng)域沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行后，人民法院一旦裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，組織執(zhí)行將由人民法院的執(zhí)行庭負(fù)責(zé)。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第38條的規(guī)定，執(zhí)行錯(cuò)誤造成損害的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為人民法院，并且依據(jù)刑事賠償?shù)某绦?。這種不同的法律后果直接影響人民法院作出裁定。因此，我國(guó)應(yīng)將裁執(zhí)分離制度逐步推廣，以保障人民法院在作出裁定時(shí)沒有后顧之憂。

從我國(guó)現(xiàn)行立法的內(nèi)容可以看出，廣義的行政訴訟制度應(yīng)當(dāng)包括訴訟案件的審查制度和非訴行政執(zhí)行案件的審查制度，長(zhǎng)期以來，司法解釋重點(diǎn)關(guān)注的是訴訟案件審查制度的完善?！缎姓?qiáng)制法》的實(shí)施，推動(dòng)了學(xué)界對(duì)非訴行政執(zhí)行制度的關(guān)注。在當(dāng)前討論《行政訴訟法》修訂之際，面對(duì)非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量已經(jīng)超出訴訟案件的司法實(shí)踐，本文認(rèn)為，非訴行政執(zhí)行管轄雖屬技術(shù)問題，但在保持我國(guó)行政審判體制不做較大改變的前提下，以管轄制度的完善為突破口，將非訴行政執(zhí)行制度的構(gòu)建納入行政訴訟法制范圍，對(duì)于扭轉(zhuǎn)重審判、輕執(zhí)行的局面，實(shí)現(xiàn)行政訴訟內(nèi)在的協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)行政決定強(qiáng)制執(zhí)行前的司法審查，適應(yīng)保障權(quán)利的法治要求，保障人民法院居中審查，走出“保駕護(hù)航、執(zhí)行工具”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，具有重要的意義。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

The Research on Jurisdiction of Non-litigation

Administrative Enforcement Cases

Yang Hong

Abstract：Though the jurisdiction of non-litigation administrative enforcement cases follows the general provisions of administrative litigation cases，reforms about off-site jurisdiction and centralized jurisdiction are not included in non-litigation administrative enforcement cases.Compared with the administrative litigation cases，the differences of the non-litigation administration in terms of the nature of the case，the right of jurisdictional protest，the standard of review，and the impact degree of interests show the essentiality of the reform of the non litigation administration.Therefore，when we design the two reform programs synchronously，we should realize that improving the level of jurisdiction is useful to the trial of non-litigation administrative enforcement cases，but we should be on the alert of preventing the negative behaviors of the courts' raising the threshold as well.

Key words：non-litigation administrative execution;jurisdiction;centralized jurisdiction