政府強(qiáng)制更換商鋪招牌的合法性分析

魏建新 王照華

摘 ? ? ?要：政府強(qiáng)制統(tǒng)一更換商鋪招牌，作為一種典型的行政決策行為應(yīng)依法進(jìn)行。政府強(qiáng)制更換商鋪招牌必須在法律授予的權(quán)限內(nèi)行使，遵循行政決策的必經(jīng)程序——信息公開、公眾參與和專家參與，符合行政決策的實質(zhì)合法性要求，特別是應(yīng)符合比例原則。

關(guān) ?鍵 ?詞：行政決策;決策權(quán)限;決策程序;合法性

中圖分類號：D922.112 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）01-0049-05

收稿日期：2014-10-10

作者簡介：魏建新（1974—），男，河南南陽人，天津師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，天津師范大學(xué)政治學(xué)博士后流動站研究人員，研究方向為行政法、行政學(xué);王照華（1987—），男，山西太原人，天津師范大學(xué)法學(xué)院法律碩士研究生，研究方向為行政法。

基金項目：本文系教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃青年基金項目“利益相關(guān)方參與行政決策的法律機(jī)制研究”的階段性成果，項目編號：12YJC820107;天津市哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項目“行政決策權(quán)制約的法律機(jī)制研究”的階段性成果，項目編號：TJFX11-055;中國博士后科學(xué)基金第55批面上資助項目“利益視角的行政決策參與”的階段性成果，項目編號：2014M551030。

2011年1月10日，中央電視臺《焦點(diǎn)訪談》曝光山西省太原市杏花嶺區(qū)人民政府強(qiáng)制商鋪更換街道牌匾事件。該區(qū)政府發(fā)出通知，對幾條主要街道戶外牌匾進(jìn)行徹底整治，強(qiáng)制更換商鋪招牌，要求統(tǒng)一規(guī)格、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一時間完成，而商戶則要自行承擔(dān)大約1200萬元更換商鋪招牌的全部費(fèi)用。類似杏花嶺區(qū)的做法在全國范圍內(nèi)普遍存在，政府通常以提升城市形象為由來推行商鋪招牌更換。暫且不論政府初衷如何，僅這樣強(qiáng)制統(tǒng)一更換商鋪招牌的做法就遭到了公眾的普遍質(zhì)疑。

一、行政決策視角的政府強(qiáng)制更換商鋪招牌行為

行政決策是政府管理中的一個重要概念，是政府為了實現(xiàn)其職能目標(biāo)，完成社會事務(wù)管理而做出的重大決定，是“國家機(jī)關(guān)為了貫徹執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，在行政職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序就國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算、國家和社會管理事務(wù)、立法事務(wù)、重大方針、政策的制定、重要建設(shè)項目等所作的調(diào)研、論證、咨詢、評估、選擇以及決定的活動和過程。”[1]首先，行政決策具有公益性。行政決策作為一種公共決策，為了維護(hù)社會秩序，滿足公共需求，實現(xiàn)公共利益目標(biāo)和決策預(yù)期，對某一類公共事務(wù)進(jìn)行的統(tǒng)一安排和調(diào)整，離開了公共領(lǐng)域就沒有行政決策權(quán)力作用的空間。[2]其次，行政決策具有法定性。盡管在行政決策領(lǐng)域需要在一定程度上為行政決策主體留有一定的自由裁量空間，但決策的主體資格、決策權(quán)限、決策程序、決策內(nèi)容等應(yīng)依法規(guī)范，實現(xiàn)法治化。

政府強(qiáng)制統(tǒng)一更換商鋪招牌的行為屬于典型的行政決策。政府強(qiáng)制更換招牌行為是區(qū)政府對轄區(qū)城市建設(shè)、市容事務(wù)的管理，是對社會事務(wù)做出的重大決定，并非針對某個特定主體，影響的是公共利益，是行政權(quán)力對社會事務(wù)的統(tǒng)一管理。從行政決策的特征來分析：第一，區(qū)政府是法定的行政主體，市容管理是其法定的社會公共事務(wù)管理職責(zé)，管理目標(biāo)是整治市容、提升城市形象，具有公益性。第二，區(qū)政府作為地方一級政府機(jī)關(guān)，具有法律規(guī)定的決策主體資格，其市容管理職權(quán)由《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》賦予，在城市市容管理方面具有決策權(quán)，有權(quán)在授權(quán)范圍內(nèi)通過國家強(qiáng)制力完成管理目標(biāo)，但應(yīng)依法決策，不能越權(quán)行使。

從2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》到2008年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府建設(shè)的意見》再到2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，行政法治在不斷進(jìn)步，其中依法決策與科學(xué)決策、民主決策已經(jīng)成為行政決策的三大基本價值目標(biāo)。法治政府背景下的行政決策，不僅要求決策權(quán)限法定，而且還要求對決策程序和決策內(nèi)容進(jìn)行法律規(guī)制，這是行政決策法治化的重點(diǎn)。政府強(qiáng)制更換招牌行為的決策權(quán)限、決策程序和決策內(nèi)容必須具備合法性，這是建設(shè)法治政府在行政決策領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

二、政府強(qiáng)制更換商鋪招牌的決策權(quán)限分析

行政決策權(quán)應(yīng)當(dāng)以法律的形式統(tǒng)一設(shè)定，行政決策主體必須在法律授予的權(quán)限內(nèi)行使決策權(quán)。[3]我國地方行政決策主體的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方政府組織法》），其中明確規(guī)定地方各級政府是地方人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，具有行政決策權(quán)。區(qū)政府涵蓋在地方各級人民政府之中，按照邏輯分析，區(qū)政府是一級國家行政機(jī)關(guān)，有權(quán)管理當(dāng)?shù)厣鐣彩聞?wù)，也有權(quán)對地方公共事務(wù)進(jìn)行行政決策。

區(qū)政府發(fā)布通知整治牌匾屬于依職權(quán)的行政行為，行政法強(qiáng)調(diào)對公權(quán)力的制約——“法無授權(quán)即禁止”，因此，區(qū)政府若要作出行政行為必須取得相應(yīng)的法律授權(quán)。根據(jù)我國《憲法》第107條第1款規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員?！睆囊?guī)范角度分析，區(qū)政府有權(quán)發(fā)布決定，但要遵守一個前提，即“法律規(guī)定的權(quán)限”，這是對政府權(quán)力的限制，區(qū)政府只能在權(quán)限范圍內(nèi)管理地方區(qū)域事務(wù)?！兜胤秸M織法》第59條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)：……（五）執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作?！薄兜胤秸M織法》是全國人民代表大會制定的法律，屬于基本法律范疇，地位僅次于憲法，屬于《憲法》第107條規(guī)定的法律。從規(guī)定的具體內(nèi)容來看，區(qū)政府整治街道商鋪牌匾可以認(rèn)為屬于衛(wèi)生行政工作或者城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)，區(qū)政府對商鋪招牌的管理符合憲法和法律規(guī)定的主體資格。

區(qū)政府強(qiáng)制統(tǒng)一更換商鋪招牌主要涉及到城市市容的管理。國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》是有關(guān)城市市容的行政法規(guī)，依據(jù)其規(guī)定，省級政府和較大的市的政府有權(quán)自行制定實施細(xì)則。杏花嶺區(qū)政府對于城市市容、衛(wèi)生管理等方面的權(quán)限依據(jù)是太原市人民政府于1999年制定的《太原市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》于2000年經(jīng)山西省人大常委會批準(zhǔn)，屬于較大的市的地方政府規(guī)章。從形式上看，區(qū)政府的整治市容行為有太原市地方政府規(guī)章的授權(quán)，形式合法。但這只是合法性的一個方面，另一方面則應(yīng)滿足法律優(yōu)先和法律保留原則?！胺蓛?yōu)先原則和法律保留原則不同。前者是消極地禁止行政機(jī)關(guān)違反現(xiàn)行法律;后者是積極地要求行政活動必須有法律依據(jù)。在此意義上，法律保留原則的要求比法律優(yōu)先原則更加嚴(yán)格。”[4]《立法法》規(guī)定，任何法律規(guī)范性文件都不得與憲法相沖突，并且規(guī)定了各種法律規(guī)范性文件的層級，要求下位法不得違反上位法?！掇k法》明確規(guī)定了縣區(qū)一級行政管理部門有權(quán)責(zé)令停止違法行為，要求違反管理辦法的組織和個人限期清理、拆除或者采取其他補(bǔ)救措施。該《辦法》屬于地方政府規(guī)章，作為對行政規(guī)章的細(xì)化操作規(guī)則，賦予區(qū)政府在轄區(qū)內(nèi)具體執(zhí)行相關(guān)事務(wù)的權(quán)力。綜合來看，無論是法律、行政法規(guī)，還是地方政府規(guī)章，區(qū)政府整治牌匾的行為都有據(jù)可循，符合憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，并且沒有越權(quán)，符合法律保留和法律優(yōu)先的原則。因此，區(qū)政府強(qiáng)制商鋪統(tǒng)一更換招牌的決策權(quán)限符合法律規(guī)定。

三、政府強(qiáng)制更換商鋪招牌程序的合法性分析

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出：“加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)，健全重大行政決策規(guī)則，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化。”行政決策程序是法治政府建設(shè)的基本內(nèi)容之一，“沒有決策程序，決策權(quán)力就難以合法運(yùn)行”。[5]

（一）行政決策的程序要求

根據(jù)《意見》的要求，“作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見，意見采納情況及其理由要以適當(dāng)形式反饋或者公布?！庇纱丝梢?，信息公開、公眾參與和專家參與是構(gòu)成行政決策的必經(jīng)程序。

⒈決策信息公開。行政決策信息公開是行政機(jī)關(guān)根據(jù)不同情形主動或者因申請而公開行政決策的有關(guān)信息?！靶畔⒐_與公眾參與是行政決策程序的兩項基本原則?！盵6]公開是現(xiàn)代民主社會和陽光政府的基本要求。2008年實施的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）更是把信息公開提升了一個新高度，使得公開有了嚴(yán)格的操作程序。決策的首要前提是信息的獲得，決策的過程就是依據(jù)所知的信息做出的決定，公眾只有獲得了充分信息，尤其是知曉行政機(jī)關(guān)引用的相關(guān)法律法規(guī)、涉及自身利益的相關(guān)資料、重要分析數(shù)據(jù)和統(tǒng)計報表、專家建議等，才能更好地保護(hù)自身利益，決策機(jī)關(guān)才有可能做到理性決策，不被誤導(dǎo)、欺騙。行政決策信息公開應(yīng)該包括事前、事中和事后整個過程。[7]由于政府代表著國家公權(quán)力，在資源獲取、信息更新等方面有著不可比擬的優(yōu)勢，而決策利益影響的社會公眾通常處于信息中的弱勢一方，除政府公開信息外，社會公眾難以通過其他渠道知曉相關(guān)決策信息，因此難以參與到行政決策活動中去。

⒉公眾參與?！皡⑴c是行政決策的本質(zhì)屬性”，[8]公眾參與是行政決策程序的另一項重要內(nèi)容。這一原則保障了受決策利益影響的公眾的行政法主體地位，能夠真正成為參與行政決策的主體之一，擺脫了被行政機(jī)關(guān)忽略、支配的地位。如果組織良好，行政決策的理性可以因公眾參與而增強(qiáng)?！安粩嘣鰪?qiáng)的公眾參與通過拓展公眾與政府間新的溝通渠道并保證對政府的監(jiān)督來增進(jìn)政府以及公共管理者的責(zé)任?！盵9]公眾參與行政決策主要有現(xiàn)場詢問、聽證會、公開征求意見等方式。在現(xiàn)實中，政府在行政決策的過程中往往要邀請有關(guān)專家、學(xué)者參與討論、咨詢以增加決策的科學(xué)性、合理性，并以此為理由排除公眾的參與。但是專家、學(xué)者的意見并不能代替公眾的意見。行政決策涉及眾多主體的利益，決策的過程是多元利益相互平衡、博弈的過程，公眾作為獨(dú)立主體，其利益訴求不能被替代?！肮妳⑴c的核心在于其有效性，通常表現(xiàn)為參與者的心理上的成就感和參與者對政策的實際影響?！盵10]公眾參與是行政決策的必要程序，且不論結(jié)果如何，保障參與程序本身就是決策正義的體現(xiàn)。

⒊專家參與?！靶姓Q策是公共決策的重要表現(xiàn)形式，其特征在于日常性以及對公眾利益影響的廣泛性。從內(nèi)容上看，行政決策具有技術(shù)和專業(yè)性特征，因而其科學(xué)化需求更加強(qiáng)烈?！盵11]那種簡單的“拍腦袋”式?jīng)Q策已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代社會行政決策的需要，專家作為某個特定領(lǐng)域的權(quán)威，通常擁有最新的知識、更堅實的理論基礎(chǔ)以及更開闊的視野，專家作為獨(dú)立主體參與行政決策過程，有助于減少經(jīng)驗主義所產(chǎn)生的決策失誤，提升行政決策的理性。行政決策過程中專家參與的理性體現(xiàn)在兩個方面：一是行政決策的事實性依據(jù)，包括有關(guān)方面的調(diào)查報告、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等，而且這些數(shù)據(jù)、報告可以公開，作為政府信息披露，不僅可以作為檢驗事實是否準(zhǔn)確的材料，而且有助于決策者做出合理的決策;二是協(xié)助決策作出的專業(yè)知識，如管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的分析方法，將這些方法及其分析結(jié)果作為決策依據(jù)?，F(xiàn)代社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，需要借助于專業(yè)知識進(jìn)行決策的事項越來越多，因此專家參與決策是政府履行公共職能，實現(xiàn)科學(xué)決策的保障。

決策信息公開、公眾參與、專家參與是行政決策程序合法的三個基本要求。決策信息公開和公眾參與相互依存：一方面，決策信息公開是公眾參與的前提;另一方面，公眾參與到?jīng)Q策中，能夠提高決策理性程度。公眾參與和專家參與相互補(bǔ)充：一方面，公眾參與是決策民主性的體現(xiàn);另一方面，專家參與是決策科學(xué)性的體現(xiàn)，二者共同實現(xiàn)了民主決策和科學(xué)決策。當(dāng)然，決策信息公開、公眾參與、專家參與能否作為行政決策的必經(jīng)程序還有賴于行政決策法治化的要求。

（二）政府強(qiáng)制更換商鋪招牌的程序不合法

⒈區(qū)政府強(qiáng)制更換商鋪招牌不符合信息公開要求。根據(jù)《條例》規(guī)定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的以及需要社會公眾廣泛知曉的事項，屬于政府主動應(yīng)當(dāng)公開的信息。該《條例》也對公開的具體程序作了明確規(guī)定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開”。強(qiáng)制統(tǒng)一更換街道牌匾的影響范圍包括公民、法人或者其他組織，涉及自主經(jīng)營權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利，屬于其切身利益，符合《條例》規(guī)定的政府主動公開事項，應(yīng)當(dāng)在該信息形成20個工作日內(nèi)主動公開。2010年10月，太原市政府下發(fā)了《關(guān)于集中整治戶外廣告的通知》，要求在2011年1月15日之前，完成店名牌匾櫥窗廣告的集中清理整治和規(guī)范工作。為此，從2010年11月17日開始，杏花嶺區(qū)專門開展了《城鄉(xiāng)清潔工程百日專項整治行動》，而對于戶外廣告的綜合整治，區(qū)政府提出了自己的實施措施。從以上時間可以看出，2010年10月杏花嶺區(qū)政府就已經(jīng)接到了上級通知，2010年11月17日就已經(jīng)形成了該信息，應(yīng)當(dāng)主動公開?？墒?010年11月23日才發(fā)出要求拆除舊牌匾的通知，并且要求商鋪在兩日內(nèi)完成拆除。由此可以看出，在信息已經(jīng)形成的情況下，第一，政府并沒有在規(guī)定的時間內(nèi)主動公開相關(guān)信息。第二，要求商鋪在接到通知兩日內(nèi)完成拆除工作，時間過于倉促，沒有留出必要的準(zhǔn)備時間，甚至有商鋪經(jīng)營者反映當(dāng)時自己并不在店內(nèi)，等再次回到店里時，自己原先的牌匾早就不見了蹤影?？梢?，政府沒有在規(guī)定的時間內(nèi)按照《條例》規(guī)定主動公開信息，是一種違法的政府信息公開不作為。

⒉區(qū)政府強(qiáng)制更換商鋪招牌沒有經(jīng)過眾眾參與。杏花嶺區(qū)政府開展了《城鄉(xiāng)清潔工程百日專項整治行動》，對于戶外廣告的綜合整治明確提出了實施細(xì)則，要用高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范門頭牌匾和櫥窗廣告。從杏花嶺區(qū)政府發(fā)布公告到強(qiáng)制拆除街道招牌，從公眾角度來看，沒有看到政府采取任何形式的實地檢驗、測量、現(xiàn)場統(tǒng)計等措施，無論新牌舊牌一律要求更換。在決策過程中，相關(guān)決策機(jī)關(guān)并沒有提供公眾參與的途徑，既沒有采取專門的聽證會來聽取商鋪經(jīng)營者的意見，也沒有采取其他的非正式參與途徑，比如詢問、座談、調(diào)查等。因此，區(qū)政府在強(qiáng)制更換商鋪招牌的整個行政決策過程沒有達(dá)到公眾參與的程序性要求。

⒊區(qū)政府強(qiáng)制更換商鋪招牌不符合專家參與的程序要求。政府強(qiáng)制更換商鋪招牌屬于行政決策，那么一整套信息搜集、各部門論證、專家意見、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等決策程序自然不可或缺?！兑庖姟返木袷且獔猿忠?guī)范決策程序，那么無論決策是否重大，都應(yīng)當(dāng)包含《意見》所要求的程序理念?！兑庖姟分兴信e的方法、措施是形式上的程序，核心目的是借助合理可行的決策分析方法，提升決策的合理性。政府強(qiáng)制更換商鋪招牌屬于重大決策，那么同樣應(yīng)當(dāng)遵循《意見》的指導(dǎo)思想，形式可以不拘泥于《意見》中所提到的專家參與方式，但適當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)則是不可或缺的。從專家參與角度來看，區(qū)政府在強(qiáng)制更換商鋪招牌決策過程中沒有發(fā)布過任何有關(guān)于更換商鋪招牌的專家論證、咨詢、方案對比、可行性論證等措施，這樣的做法明顯不符合行政決策的程序要求。

四、政府強(qiáng)制更換商鋪招牌的實質(zhì)合法性分析

2013年2月23日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時要求，各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。法治思維要求工作思維方式要符合法治理念、法治原則和法治邏輯。行政決策作為政府管理中的重大行為，各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部在行政決策中如何運(yùn)用法治思維和法治方式，這是對行政決策的實質(zhì)合法性要求。

社會生活是極為復(fù)雜并且不斷變化的，法律因其特性難以滿足社會生活的方方面面。從法理上看，法律具有滯后性，并且受實施者思維能力的影響，法律沒有辦法將所有行政行為全部涵蓋在內(nèi)。由于行政決策自由裁量權(quán)的存在，衡量行政決策合法性除依據(jù)行政法律規(guī)則外，還應(yīng)該把法律原則也作為衡量行政決策合法性的依據(jù)。近年來，西方國家行政法的焦點(diǎn)之一就是從“規(guī)則之制”轉(zhuǎn)向了“原則之治”。[12]由于法律的抽象性，法律原則具有填補(bǔ)法律規(guī)范的作用，“法律原則是對一定時代與社會中的普遍價值觀念的法律表達(dá)”。[13]在行政決策的實質(zhì)合法性中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是行政決策行為應(yīng)當(dāng)符合比例原則。

“比例原則是拘束行政權(quán)力違法的最有效的原則，其在行政法中所扮演的角色，可比擬‘誠信原則’在民法居于‘帝王條款’之地位?！盵14]比例原則要求行政機(jī)關(guān)在實施行政行為時應(yīng)保護(hù)公眾利益，盡量減少不利影響，把達(dá)到行政目標(biāo)和對公眾不利影響控制在適度的比例中。首先，實施的行政行為具有必要性——行政行為如要實施，特別是在實施對公眾利益有不利影響的行為時，必須是為了實現(xiàn)適當(dāng)?shù)男姓康乃豢扇鄙俚?其次，行政行為具有適當(dāng)性——行政機(jī)關(guān)要實施的行政行為，必須先要衡量相關(guān)利益。行政行為得以實施的前提是該項行為對于實現(xiàn)行政目的是適當(dāng)?shù)?，最終效果是利大于弊;最后，行政行為造成的損害是最小的——實施行為時，應(yīng)當(dāng)制定多種方案，在其中衡量并選出對公眾利益損害最小的方案。

以比例原則三項內(nèi)涵來分析政府強(qiáng)制更換商鋪招牌行為。第一，在采取行為之前，先要明確所要達(dá)到的行政目的。區(qū)政府強(qiáng)制更換商鋪招牌是為了執(zhí)行《太原市人民政府關(guān)于集中整治戶外廣告的通告》，太原市之所以發(fā)出這個通告是為了迎接即將到來的中部博覽會，可以理解為最終目的是為了讓城市看起來美觀，不因為牌匾的陳舊破損影響城市整體形象。以這樣的目的來看，是沒有必要整條街全部更換牌匾的，樣式各異、不統(tǒng)一并不等于不美觀，不會因此影響城市形象。政府只需對嚴(yán)重破損的牌匾進(jìn)行個別重置就可以達(dá)到效果，完全沒有必要全部統(tǒng)一更換，顯然政府強(qiáng)制統(tǒng)一更換商鋪招牌的行為超過了必要的限度。第二，以適當(dāng)性來看，要進(jìn)行一個利益衡量，那么政府從強(qiáng)制更換商鋪招牌行為中得到了什么呢？最直觀的是政府所追求的城市美觀。再看作為公眾的臨街商鋪利益有何變化，牌匾統(tǒng)一更新，乍一看是好事，但問題是這樣的更換未必符合每個人的利益預(yù)期，有些商鋪因為更換牌匾而損失相應(yīng)的利益，是額外費(fèi)用的支出。據(jù)報道，商鋪為這一項置換工程大約花費(fèi)1200萬元，花費(fèi)如此巨大的金錢，并沒有得到預(yù)期的商業(yè)利益，以眾多商鋪的巨大付出換取值得商榷的城市形象目標(biāo)，其適當(dāng)性值得質(zhì)疑。第三，是否是從最小損害角度來進(jìn)行的市容環(huán)境整治。區(qū)政府提升城市形象完全沒有必要整條街不加區(qū)分一刀切，只需要對有更換必要的商鋪招牌進(jìn)行更換就可以達(dá)到目標(biāo)。區(qū)政府為了達(dá)到管理目的，給商鋪的合法權(quán)益造成了極大損失，并且這種損失通過選擇其他方案是完全可以避免的。由此可以看出，區(qū)政府強(qiáng)制更換商鋪招牌的行為是不符合比例原則的。此外，根據(jù)行政法的基本原則，行政決策的實質(zhì)合法性也包含合理性原則、信賴保護(hù)原則等，在對行政決策事項作出裁量時，必須要求決策者的裁量與這些原則所追求的價值相一致，區(qū)政府強(qiáng)制更換商鋪招牌即使具有法定權(quán)限，但對重大決策事項的裁量權(quán)也應(yīng)符合行政決策的實質(zhì)合法性要求。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

An Analysis of the Legitimacy of Government's

Mandatory Replacement of Shop Signs

Wei Jianxin，Wang Zhaohua

Abstract：Government mandates shops to replace signs as a typical administrative decision-making which should be in accordance with law.Government's mandatory replacements of shop signboards must be exercised within the authority conferred by law，and follow the necessary procedures of administrative decision-making-information disclosure，public participation and the participation of experts，administrative decision-making in line with the substantive legality requirements，particularly being supposed to comply with the principle of proportionality.

Key words：administrative decision-making;decision-making authority;administrative procedures;legality