多中心治理趨勢下對政府能力建設(shè)的新思考

馬文杰 孫潔

摘 要：在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期，多中心治理的引進(jìn)對于我國公共行政模式的變革有著重要意義。在我國公共行政模式由管理向治理轉(zhuǎn)變的過程中，政府能力的提升有了新的內(nèi)涵。加強(qiáng)政府能力建設(shè)既是社會(huì)多元化趨勢的必然選擇，也是克服政府自身缺陷的內(nèi)在要求。在多中心治理趨勢下，應(yīng)著重加強(qiáng)政府的社會(huì)整合能力，完善政府能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變，規(guī)約政府行為，重塑政府權(quán)威。

關(guān) 鍵 詞：多中心治理；政府能力建設(shè)；社會(huì)整合

中圖分類號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）10-0014-05

收稿日期：2015-05-29

作者簡介：馬文杰（1963—），女，河南南陽人，中共威海市委黨校行政學(xué)教研部教授，研究方向?yàn)樾姓惱?；孫潔（1981—），女，山東濰坊人，中共威海市委黨校行政學(xué)教研部講師，研究方向?yàn)樾姓惱怼?/p>

一、政府能力建設(shè)的理論背景：

多中心治理理論的興起

“治理”這一概念在1989年世界銀行的報(bào)告中首次出現(xiàn)，它的原意是控制、引導(dǎo)和操縱。隨著治理在政府管理模式變革中的應(yīng)用，它的內(nèi)涵不斷得到豐富和完善，理論界也給出了不同的觀點(diǎn)，其中全球治理委員會(huì)給出的界定最具有權(quán)威性和代表性。該委員會(huì)于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，報(bào)告認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。[1]

從治理的內(nèi)涵來看，治理具有以下三個(gè)特征：一是主體多元化，即政府、社會(huì)和市場都將成為治理的主體；二是突出個(gè)體的自主性和自治性；三是國家和社會(huì)的關(guān)系從零和對立走向合作共治。治理的最終目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。雖然治理的過程離不開政府、社會(huì)和市場的合作，但是治理畢竟源于政府管理模式的變革。在三個(gè)主體中，政府起著主導(dǎo)作用，因?yàn)楣仓刃虻木S護(hù)和公共利益的實(shí)現(xiàn)離不開政府，政府在既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、規(guī)范和控制公民的各種活動(dòng)，政府權(quán)力作用的發(fā)揮需要以政府權(quán)威作為基礎(chǔ)。可見，政府正確行使權(quán)力并樹立權(quán)威是政府有效治理的關(guān)鍵。因此，可以說，在多中心治理的過程中，政府權(quán)力和權(quán)威是政府能力建設(shè)的根基。

二、政府能力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

（一）社會(huì)多元化趨勢是政府能力建設(shè)的外在要求

在管理向治理變革的過程中，從表面上看是治理主體由一元向多元的轉(zhuǎn)變，但推動(dòng)變革的真正動(dòng)因卻是社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的利益分化和整合。利益分化超出一定范圍必然會(huì)激化社會(huì)矛盾，社會(huì)發(fā)展就會(huì)出現(xiàn)斷裂和失衡，威脅社會(huì)穩(wěn)定，公共利益的實(shí)現(xiàn)也將無從談起。因此，在社會(huì)結(jié)構(gòu)消解和重構(gòu)的過程中，政府必須要做好利益的整合者和新價(jià)值的引導(dǎo)者。如果政府的社會(huì)整合能力過于弱化或者滯后，不但會(huì)削弱政府的權(quán)威，而且多中心治理也將無法實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國社會(huì)分化的主要表現(xiàn)有以下幾方面：

⒈利益結(jié)構(gòu)多元化，階層日益分化。以公有制為主體，多種所有制共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度，是改革后我國確立的基本經(jīng)濟(jì)制度。多種所有制共同發(fā)展為利益主體多元化提供了土壤，導(dǎo)致了整個(gè)社會(huì)利益格局的調(diào)整。這種利益格局的調(diào)整必然伴隨著中國社會(huì)階層的日益分化和復(fù)雜化。利益主體多元化在提高我國社會(huì)效率的同時(shí)，帶來的另一直接后果就是整個(gè)社會(huì)貧富差距不斷拉大，兩級分化日益嚴(yán)重。當(dāng)前，我國改革開放已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果不能全民共享，弱勢群體的利益得不到重視和保障，那么這個(gè)社會(huì)很可能就會(huì)產(chǎn)生潛在危機(jī)，以至帶來很多不穩(wěn)定因素，影響社會(huì)和諧，這種利益不平衡就需要政府去整合。

⒉文化多元，價(jià)值取向多樣化。社會(huì)轉(zhuǎn)型期也是文化大融合和價(jià)值大碰撞時(shí)期，西方文化大量涌入，尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和自媒體時(shí)代的到來，傳統(tǒng)價(jià)值文化、西方植入文化和轉(zhuǎn)型期特有的組裝文化不斷發(fā)生碰撞，面對各種文化的“大融合”，不同利益群體在自身文化定位、價(jià)值取向和道德認(rèn)同等方面的判斷標(biāo)準(zhǔn)變得模糊，方向迷失，以至陷入兩難境地，導(dǎo)致了有的群體出現(xiàn)了文化和精神結(jié)構(gòu)的大裂變。在這種情境下，人們所奉行的行為準(zhǔn)則和社會(huì)所倡導(dǎo)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)難免會(huì)發(fā)生背離，腐敗現(xiàn)象和信仰危機(jī)成為社會(huì)健康發(fā)展的軟肋。多元化的社會(huì)需要統(tǒng)一的公共文化精神去凝聚，這就需要政府承擔(dān)起培育公共文化精神的重任。

⒊社會(huì)組織多元化。改革開放以前，政府全面占有著社會(huì)資源，我國社會(huì)的整合是單一的政府系統(tǒng)組織的整合。改革開放之后，政府開始放權(quán)，大大減少了對社會(huì)資源的占有，在這個(gè)過程中，獨(dú)立于政府之外的市場和社會(huì)力量日漸強(qiáng)大，大量中介組織孕育而生，并在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、社會(huì)協(xié)調(diào)與治理以及提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。同時(shí)，新的經(jīng)濟(jì)成分、新的利益群體和新的志趣群體也不斷涌現(xiàn)，整個(gè)社會(huì)組織體系結(jié)構(gòu)也由金字塔式的層級型向扁平的網(wǎng)絡(luò)型轉(zhuǎn)化。在整個(gè)社會(huì)治理的過程中，這些不同社會(huì)組織之間的關(guān)系應(yīng)該如何處理，它們各自應(yīng)該扮演什么角色，都需要政府發(fā)揮“調(diào)解員”的作用。

（二）政府自身困境是提高政府能力的內(nèi)在需要

⒈政府效率危機(jī)。利益多元化、社會(huì)矛盾突出是多元化社會(huì)的典型特征。這就要求政府能夠制定有效的政策來平衡各種社會(huì)矛盾，綜合利益差異，推動(dòng)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。但是，由于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)具有復(fù)雜性和多變性，加之網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與現(xiàn)代信息技術(shù)的融合，使得政府決策面臨著非常復(fù)雜的環(huán)境，政府收集、分析、處理信息的難度增加，在每次決策之前不可能完全掌握相關(guān)信息，因信息搜集的不完全性所引發(fā)的“近視效應(yīng)”很容易造成公共決策失誤，而決策的失誤必然導(dǎo)致決策推行的困難，這也是政府效率低下的一個(gè)重要原因。此外，部分政府部門的官僚作風(fēng)和政府的壟斷性使得政府在決策過程中缺乏競爭意識(shí)和成本意識(shí)，極大地浪費(fèi)了公共資源。再有政策透明度不高、監(jiān)督機(jī)制不健全等因素的存在，也使政府行政成本投入高收益低，使政府自身建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

⒉政府權(quán)威危機(jī)。政府權(quán)威是政策順利實(shí)施的基礎(chǔ)。政府能力的有限性與職能擴(kuò)張之間的矛盾會(huì)削弱自身的公信力。政府職能與政府能力之間是一種互動(dòng)的關(guān)系：由于資源的限制，政府的能力是有限的；有限的能力不可能承擔(dān)無限的政府職能；政府職能只有適度地界定才能更好地發(fā)揮政府的作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國政府職能的無限擴(kuò)張?jiān)鴮?dǎo)致了一系列社會(huì)矛盾和問題。從建國初期我國就開始了以精簡機(jī)構(gòu)為主要內(nèi)容的行政體制改革，但一直沒有走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。隨著社會(huì)發(fā)展和社會(huì)事務(wù)的增多，我國政府職能擴(kuò)張到許多不該管的領(lǐng)域，做了許多“不該管也管不好的事情”，比如對微觀經(jīng)濟(jì)的過分干預(yù)。近幾年的行政體制改革就是以轉(zhuǎn)變政府職能為主要內(nèi)容的，力圖減少對微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的干預(yù)，但是，由于政府的“經(jīng)濟(jì)人”特性，很多改革都是“按下葫蘆浮起瓢”，削弱了公眾對政府的信任度，如果繼續(xù)下去，則可能導(dǎo)致政府權(quán)威的喪失。這種“強(qiáng)權(quán)力、弱能力”的狀況亟待改變。

三、政府能力建設(shè)的路徑選擇

（一）加強(qiáng)政府的社會(huì)整合能力

社會(huì)整合能力是指政府將社會(huì)系統(tǒng)中不同的因素或部分結(jié)合成一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社會(huì)整體，凝聚成一種合力的本領(lǐng)和力量。社會(huì)整合的目的是使各種社會(huì)組織、社會(huì)群體及社會(huì)力量以全社會(huì)共同的價(jià)值目標(biāo)為基礎(chǔ)，分工合作，和諧共處，形成社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的合力。社會(huì)整合的實(shí)質(zhì)是資源的優(yōu)化配置、制度的合理安排、關(guān)系的理順和力量的凝聚。[2]在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，利益訴求的多元化、價(jià)值觀念的多元化和社會(huì)組織的多元化是保持社會(huì)活力的源泉，但是必須把多樣性整合起來，納入一個(gè)有序的發(fā)展系統(tǒng)，唯有如此，才能保證社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，才能保證社會(huì)的良性發(fā)展，這就需要政府充分發(fā)揮社會(huì)整合能力。社會(huì)整合能力追求的是效率與公平，是一種綜合性的能力，在政府能力建設(shè)中起先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性作用。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)政府的社會(huì)整合能力應(yīng)從以下三個(gè)方面入手：

⒈利益沖突整合。所謂利益沖突整合，就是以全社會(huì)的根本和長遠(yuǎn)利益為標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)解決全社會(huì)不同利益群體之間的沖突與矛盾，從而達(dá)到構(gòu)建和諧社會(huì)的目的。整合的目的就是防止一個(gè)社會(huì)群體的利益建立在其他社會(huì)群體利益之上，更不能建立在全社會(huì)的根本利益之上。政府要做好社會(huì)公平正義的維護(hù)者，當(dāng)某些利益群體的利益過高，影響甚至侵害到其他利益群體的利益時(shí)，政府要通過各種途徑進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，對過分膨脹的利益進(jìn)行限制，對受到擠壓而萎縮的群體利益進(jìn)行扶持。[3]政府在利益整合過程中，應(yīng)更加關(guān)注社會(huì)弱勢群體的利益，要通過一系列有效的制度安排，比如改革分配制度和建立健全社會(huì)保障體系、縮小收入差距、降低不同階層貧富分化程度等來實(shí)現(xiàn)利益平衡。

⒉文化價(jià)值整合。加強(qiáng)文化整合就是建立與多元社會(huì)相適應(yīng)的文化價(jià)值體系。一是重構(gòu)整個(gè)社會(huì)的價(jià)值體系。吸取中華傳統(tǒng)文化的精髓并使之與時(shí)代精神相結(jié)合，建立起整個(gè)社會(huì)的價(jià)值體系，使人們在面對多元價(jià)值沖突時(shí)能夠獲得正確而有力的精神支撐，獲得塑造健康人格的內(nèi)在力量；二是引導(dǎo)人們踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，明確國家、社會(huì)和個(gè)人三個(gè)不同層面的價(jià)值導(dǎo)向，明確三者之間的關(guān)系，做好三個(gè)層面的價(jià)值整合，以便三個(gè)層面相互促進(jìn)，共同提升；三是引導(dǎo)全社會(huì)樹立正確的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)理念，重視全民心理文化建設(shè)，為多中心社會(huì)的良性運(yùn)行奠定正確的心理文化基礎(chǔ)；四是發(fā)揮輿論監(jiān)督的功能作用。隨著自媒體時(shí)代的到來，政府應(yīng)充分運(yùn)用各種現(xiàn)代大眾傳播媒介尤其是自媒體終端，為公眾監(jiān)督提供多種有效途徑。

⒊制度差異整合。多中心治理模式的一個(gè)特點(diǎn)是社會(huì)多元化，但要把多元化的個(gè)體連結(jié)在一起就應(yīng)該實(shí)現(xiàn)基本制度的高度一體化，這既是保證社會(huì)公平正義的基礎(chǔ)，又是多元利益平衡的杠桿和基石。所謂基本制度一體化，指的是基本制度應(yīng)該是統(tǒng)一的，而不應(yīng)該因?yàn)榈赜颉⑿袠I(yè)、特別是因群體的不同而不同。在制度差異整合方面，政府應(yīng)該著重做好以下幾個(gè)方面的工作：一是保證不同群體在制度參與上的公平性。制度參與，就是指社會(huì)群體在制度確立和變遷過程中采取的某種行動(dòng)，從而影響甚至改變制度制定走向的行為。要想做到制度參與公平，政府必須整合博弈的體系，以便不同利益群體在政策制定和執(zhí)行過程中做到公平博弈。二是在制度設(shè)計(jì)上實(shí)施“國民待遇”。政府應(yīng)盡最大努力使不同地域、不同行業(yè)和不同群體甚至是不同個(gè)體在基本制度設(shè)計(jì)上具有同等的權(quán)利和義務(wù)，保證制度調(diào)整對象的平等性，這是進(jìn)行制度差異整合的基礎(chǔ)和前提。有了這個(gè)前提做保障，就會(huì)大大減少利益沖突整合和價(jià)值沖突整合的障礙。

（二）加強(qiáng)政府自身能力的建設(shè)

社會(huì)整合能力是多中心治理趨勢下政府外顯能力的綜合表現(xiàn)，它必須依賴于政府自身能力的加強(qiáng)。政府外顯能力的提高歸根結(jié)底是政府內(nèi)部能力要素綜合作用的結(jié)果。權(quán)力多元取向和社會(huì)整合意向是多中心治理的內(nèi)在要求，但就我國現(xiàn)階段而言，多中心治理的發(fā)展只是處于初步發(fā)展階段，政府還要擔(dān)負(fù)著社會(huì)關(guān)系指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的重要任務(wù)，所以加強(qiáng)政府自身能力建設(shè)是政府社會(huì)整合能力的基礎(chǔ)。政府自身能力的建設(shè)必須首先解決行政效率危機(jī)和權(quán)威危機(jī)，這兩個(gè)問題的解決依賴于政府職能的合理界定和權(quán)力的有效行使，這是加強(qiáng)政府自身能力建設(shè)的突破口。

⒈走出政府“去權(quán)力化”誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變。行政活動(dòng)的開展實(shí)質(zhì)上就是政府權(quán)力的行使，權(quán)力是政府能力區(qū)別于其他主體能力的根本所在。在政府內(nèi)部能力要素中，權(quán)力是政府能力的本質(zhì)特征，是一種具有強(qiáng)制或命令性質(zhì)的“特殊的公共權(quán)力”。[4]首先，我們要走出“去權(quán)力化”的誤區(qū)。從公共選擇理論到公共管理運(yùn)動(dòng)再到如今的治理理論，這一系列公共行政模式的轉(zhuǎn)變過程無不體現(xiàn)了政府與社會(huì)關(guān)系的一種漸進(jìn)的平等過程，其中必然伴隨著政府權(quán)力的分散化。但是，政府權(quán)力的分散化并不意味著對政府權(quán)力的削弱和消解，而是權(quán)力的分布狀態(tài)有了改變，由政府手中分散到市場手中，又進(jìn)一步分散到公民社會(huì)手中。即使在多中心治理的趨勢下，該屬于政府的那一部分權(quán)力絕對不能丟，因?yàn)橛行┦虑橹挥锌空膹?qiáng)制力才能做好。比如社會(huì)規(guī)范能力、維持社會(huì)秩序的能力、維護(hù)社會(huì)公正的能力等。權(quán)力的分散不代表權(quán)力的消失，在某些特定領(lǐng)域還需要加強(qiáng)。

在有些領(lǐng)域，權(quán)力的適當(dāng)加強(qiáng)是必須的，但是權(quán)力不能濫用，不受限制的權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力尋租和腐敗。要想有效地運(yùn)用權(quán)力，必須要建立權(quán)力控制機(jī)制，通過道德手段、政治手段、法律手段來限制權(quán)力的隨意擴(kuò)張。權(quán)力和責(zé)任是一對孿生兄弟，有權(quán)必有責(zé)，要想充分實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的有效控制，必須從責(zé)任控制入手，只有抓住這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能實(shí)現(xiàn)“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變。從行政價(jià)值理念上來講，“責(zé)任政府”要求政府對民眾的需求要及時(shí)作出回應(yīng)并及時(shí)采取措施加以滿足?！柏?zé)任政府”的實(shí)現(xiàn)離不開一系列的制度安排做保障。比如建立健全公開明晰的行政執(zhí)法責(zé)任制、完備的行政責(zé)任法律體系、與時(shí)俱進(jìn)的行政文化建設(shè)機(jī)制以及程度廣泛的公眾參與和監(jiān)督機(jī)制等。

⒉建立有限政府，規(guī)約政府行為，重塑政府權(quán)威。按照社會(huì)契約論關(guān)于國家起源的觀點(diǎn)，權(quán)威（公信力）源自于政府的合法性，建立在對政府的敬意和認(rèn)同的基礎(chǔ)之上。如果說權(quán)力是一種物質(zhì)性的能量，那么權(quán)威就是一種精神性的力量。[5]多元社會(huì)需要政府的號(hào)召力和凝聚力，政府的凝聚力和號(hào)召力要以政府的權(quán)威為基礎(chǔ)。公眾對政府的認(rèn)同取決于行政效率的有效提高和行政效能的有效發(fā)揮。這些都要以政府明確自己的權(quán)力界限、找準(zhǔn)職能定位為前提。因此，面對政府的權(quán)威危機(jī)，政府應(yīng)找準(zhǔn)角色定位，建立一個(gè)有限政府是重塑政府權(quán)威的關(guān)鍵。

有限政府最關(guān)鍵的是合理界定政府、市場和社會(huì)的權(quán)力界限，把那些政府管不了也管不好的事情交還給市場和社會(huì)，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政干預(yù)，同時(shí)，政府應(yīng)該強(qiáng)化必要的行政權(quán)力，做好基本公共服務(wù)的提供者和社會(huì)公平正義的維護(hù)者。建立有限政府要從政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，以行政審批制度改革為突破口，向市場和社?huì)合理分權(quán)；以財(cái)稅制度改革為抓手，適當(dāng)向基層政府放權(quán)。有限政府并非指政府的權(quán)力、職能和規(guī)模越小越好，相反，有限政府對政府的效率和能力提出了更高的要求，這就需要完善決策的體制、機(jī)制和程序，豐富決策的科學(xué)方法，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性和民主性，從而為決策的順利執(zhí)行打好基礎(chǔ)，減少?zèng)Q策執(zhí)行成本，提高政府的行政效率，獲得民眾支持，重塑政府權(quán)威。在決策執(zhí)行過程中，構(gòu)建科學(xué)的約束機(jī)制，如法律約束、金融約束、市場約束、財(cái)政約束和社會(huì)約束等，以此來規(guī)約政府行為，防止權(quán)力異化。只有這樣，才能提高政府的執(zhí)行力，強(qiáng)化政府權(quán)威。

【參考文獻(xiàn)】

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（責(zé)任編輯：馬海龍）