關(guān)于林區(qū)、礦區(qū)城鎮(zhèn)化問題研究

摘 ? ? ?要：本文通過對(duì)吉林省城鎮(zhèn)化典型案例的剖析，總結(jié)了當(dāng)前吉林省林區(qū)、礦區(qū)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中取得的成績(jī)，分析了吉林省林區(qū)、礦區(qū)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的歷史沉淀性、資源枯竭性和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型滯后性等問題，在此基礎(chǔ)上提出了推進(jìn)吉林省林區(qū)、礦區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)及相關(guān)對(duì)策。

關(guān) ?鍵 ?詞：林區(qū);礦區(qū);城鎮(zhèn)化;吉林省

中圖分類號(hào)：F291.1 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2015）03-0040-07

收稿日期：2014-12-10

作者簡(jiǎn)介：朱艷麗（1967—），女，吉林通化人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長(zhǎng)，研究員，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：14BJY119;吉林省科技廳軟科學(xué)研究項(xiàng)目“吉林省農(nóng)地非農(nóng)化中的土地增值收益分配問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：20140418078FG。

吉林省林區(qū)、礦區(qū)作為資源型地區(qū)，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)，以政策支持為導(dǎo)向，以完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為載體，以社會(huì)管理創(chuàng)新為內(nèi)容，通過發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，提升城鎮(zhèn)功能，實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，使林區(qū)、礦區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)有了較大的進(jìn)展。但是，吉林省林區(qū)、礦區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史沉淀性、資源枯竭性和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的滯后性等問題，使城鎮(zhèn)化建設(shè)受到了極大的制約。

一、吉林省林區(qū)、礦區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來，吉林省林區(qū)、礦區(qū)以轉(zhuǎn)型發(fā)展為主線，認(rèn)真貫徹落實(shí)有關(guān)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)的相關(guān)政策，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化建設(shè)方面做了大量的工作，取得了一定的成效。從總體上分析，吉林省林區(qū)、礦區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)呈現(xiàn)出以下特征：

（一）較高的城鎮(zhèn)化率與較低的城鎮(zhèn)化建設(shè)水平

林區(qū)、礦區(qū)城鎮(zhèn)化率普遍高于全省平均水平。由于“工農(nóng)混居”現(xiàn)象普遍，在傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)方法上常常將林區(qū)、礦區(qū)、農(nóng)場(chǎng)的職工及家屬定義為城市人口，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化水平的虛高。如白山市總?cè)丝?27萬，城鎮(zhèn)化人口89萬，剔除“被城鎮(zhèn)化”人口20萬，城鎮(zhèn)化率高達(dá)60.3%。雖然吉林省林區(qū)、礦區(qū)普遍具有城鎮(zhèn)化率較高的特征，但長(zhǎng)期以來，由于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城鎮(zhèn)功能相對(duì)薄弱，影響了林區(qū)、礦區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致其城鎮(zhèn)化建設(shè)處于較低水平。例如：林區(qū)、礦區(qū)城市污水處理系統(tǒng)普遍處于初級(jí)階段，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)都沒有污水處理廠，因而不利于地表水水質(zhì)的改善;沒有建成規(guī)范的工業(yè)固體廢物集中處置場(chǎng)，城市垃圾無法做到無害化處理，等等。

（二）林區(qū)、礦區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有歷史“沉淀性”特征

2013年，白山市三次產(chǎn)業(yè)比例為8.8：59.5：31.8，遼源市獨(dú)立工礦區(qū)三次產(chǎn)業(yè)比重為3：79：18。與全省其他地區(qū)相比，林區(qū)、礦區(qū)第二產(chǎn)業(yè)的比重普遍偏高且工業(yè)結(jié)構(gòu)的層次較低，資源型工業(yè)占全部工業(yè)的比重在80%以上，原料輸出特征明顯。從總體上看，林區(qū)、礦區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以粗放型為主，科技含量低，林業(yè)產(chǎn)品、礦產(chǎn)品加工深度不夠，資源利用程度不高，附加值低。這種沉淀性結(jié)構(gòu)導(dǎo)致人口向城鎮(zhèn)集聚的能力較弱，吸納就業(yè)人員數(shù)量少，就業(yè)壓力增大。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同

林區(qū)、礦區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式大同小異，普遍是“二三一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，即發(fā)展特色不鮮明，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。在發(fā)展工業(yè)方面，各縣區(qū)的許多行業(yè)門類相同，占全市比重較大的礦產(chǎn)工業(yè)也普遍集中在對(duì)礦產(chǎn)品的簡(jiǎn)單開采和洗選上;在制定轉(zhuǎn)型規(guī)劃時(shí)，又多以旅游、礦泉水、人參以及依托各類礦產(chǎn)資源發(fā)展的產(chǎn)業(yè)為主;在第三產(chǎn)業(yè)中，主要以傳統(tǒng)的商貿(mào)流通業(yè)為主，并且以追求量的擴(kuò)張為目標(biāo)，通過密集的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)形成了區(qū)與區(qū)之間的低層次競(jìng)爭(zhēng)。

（四）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)相悖

近年來，在吉林省林區(qū)、礦區(qū)三產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，呈現(xiàn)出了一產(chǎn)變化不大，二產(chǎn)隨著主體功能區(qū)的劃分受到限制進(jìn)而比重下降，三產(chǎn)的比重不斷上升的趨勢(shì)。但就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并沒有出現(xiàn)一致性的變化，而是出現(xiàn)了相悖的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：第二產(chǎn)業(yè)雖然產(chǎn)值比重較高，但其就業(yè)比重不但沒有上升反而出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重低于第二產(chǎn)業(yè)，但三產(chǎn)承載的勞動(dòng)力就業(yè)人數(shù)卻出現(xiàn)了快速上升的勢(shì)頭。也就是說，隨著林區(qū)、礦區(qū)資源的枯竭，林區(qū)、礦區(qū)工人大量轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)，給就業(yè)帶來了巨大壓力。因此，發(fā)展高就業(yè)、高吸納力的新型接續(xù)產(chǎn)業(yè)是林區(qū)、礦區(qū)普遍面臨的問題。

（五）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型處于陣痛期

作為資源枯竭型地區(qū)，林區(qū)、礦區(qū)正處于改造、提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和建立新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的過程中，一方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨著巨大的壓力;另一方面，新的替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展又處于起步階段，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型處于陣痛期。作為資源型地區(qū)，林區(qū)、礦區(qū)如何做到依托資源而不依賴于資源是目前面臨的關(guān)鍵問題，如何在改造和提升煤炭、林業(yè)、礦產(chǎn)三大傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上培育新型支柱產(chǎn)業(yè)是目前發(fā)展的重點(diǎn)。如白山市江源區(qū)，新興接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的培育還處于起步階段，形成產(chǎn)業(yè)支撐至少需要10年的時(shí)間，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的支撐能力銳減，而新興產(chǎn)業(yè)尚未形成，這是目前多數(shù)林區(qū)、礦區(qū)面臨的最嚴(yán)峻的問題。

二、吉林省林區(qū)、礦區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)

面臨的主要困境

（一）經(jīng)濟(jì)總量小，財(cái)政收入低

吉林省的林區(qū)、礦區(qū)多處于東南部山區(qū)，屬于國(guó)家生態(tài)主體功能區(qū)。長(zhǎng)期以來，賴以發(fā)展的資源頻臨枯竭，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)支撐能力銳減，接續(xù)產(chǎn)業(yè)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的支撐效應(yīng)尚未形成，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入較少。如白山地區(qū)生產(chǎn)總值排在全省末位，遼源地區(qū)排在全省倒數(shù)第三位。因此，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量仍然是林區(qū)、礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要任務(wù)。

由于林區(qū)、礦區(qū)受到設(shè)備老化，安全生產(chǎn)隱患和淘汰落后產(chǎn)能的影響，以林業(yè)、礦業(yè)為主的企業(yè)在發(fā)展過程中遇到了極大的困難，直接影響了財(cái)政收入的增長(zhǎng)。2013年，白山市所屬地方煤礦成立了14個(gè)礦業(yè)集團(tuán)，擬關(guān)閉生產(chǎn)能力9萬噸/年及以下礦井50處。 2013年，遼源市西安獨(dú)立工礦區(qū)生產(chǎn)總值完成57.5億元，僅占全市生產(chǎn)總值的8.21%;全口徑財(cái)政收入完成2.7億元，僅占全市的6.9%，財(cái)政支出完成4.5億元，僅占全市的4.6%;人均財(cái)政收入1227元，僅為全市人均收入水平的1/3，不足全國(guó)人均收入水平的1/8;人均財(cái)政支出2047元，僅為全市人均支出水平的1/3，不足全國(guó)人均支出水平的1/5。微薄的地方財(cái)政難以支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等全方位支出。

（二）城鎮(zhèn)化建設(shè)資金壓力巨大

林區(qū)、礦區(qū)財(cái)力規(guī)模小，政府債務(wù)規(guī)模大，負(fù)債前行壓力巨大，市本級(jí)公共財(cái)政的職能未能得到充分發(fā)揮。2013年，遼源市政府性債務(wù)已近百億元。為了加快城市轉(zhuǎn)型，近年來，遼源市加大了對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、沉陷區(qū)治理、煤礦棚戶區(qū)治理以及生態(tài)環(huán)境治理等方面的投入力度并取得了一定的成效，但在建設(shè)中卻形成了大量的資金缺口和政府負(fù)債，目前每年需償還的債務(wù)本息都在2億元左右。2013年，白山市財(cái)政負(fù)債100多億元，市本級(jí)財(cái)政負(fù)債66億元。市本級(jí)財(cái)力僅能維持人員開支，屬典型的“吃飯財(cái)政”，債務(wù)本息只能是“借新還舊”。

（三）對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依賴性強(qiáng)，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

一方面，林區(qū)、礦區(qū)多是依賴資源開發(fā)而發(fā)展起來的，同時(shí)也因資源的枯竭而漸趨衰落。雖然當(dāng)?shù)攸h委、政府一直致力于轉(zhuǎn)型發(fā)展，但由于市場(chǎng)對(duì)資源剛性需求的拉動(dòng)，加之人們對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)慣性的依賴，且囿于傳統(tǒng)的發(fā)展理念，對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的緊迫性認(rèn)識(shí)不足，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制又遠(yuǎn)未到位，因而導(dǎo)致了對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依存度居高不下的后果。如白山市江源區(qū)正在籌劃利用其鐵礦資源開發(fā)年產(chǎn)120萬噸的鐵精粉生產(chǎn)項(xiàng)目，如果后續(xù)污染治理配套措施跟不上，無疑會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。另一方面，新的接續(xù)產(chǎn)業(yè)尚未形成，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又到了最為艱難的時(shí)期，因此，如何培育新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，是該區(qū)面臨的嚴(yán)峻問題。白山地區(qū)把產(chǎn)業(yè)培育作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的“主攻點(diǎn)”，經(jīng)過多年的培育，人參產(chǎn)業(yè)、礦泉水產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成了良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但旅游產(chǎn)業(yè)和礦產(chǎn)、冶金、新材料產(chǎn)業(yè)卻剛剛起步，由于配套政策支撐不足，人才引進(jìn)困難，在一定程度上又制約了接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

（四） 對(duì)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理缺乏明確的政策指導(dǎo)

多數(shù)林區(qū)、礦區(qū)屬于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)主體功能區(qū)，從一定意義說，保護(hù)的價(jià)值大于開發(fā)的價(jià)值，但目前國(guó)家對(duì)主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位并不清晰，既缺乏明確的政策指導(dǎo)，也缺乏生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，補(bǔ)償資金少，導(dǎo)致對(duì)主體功能區(qū)的保護(hù)力度不夠。另外，在民生項(xiàng)目方面，因?yàn)槿狈Y金，缺乏保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)移民定向扶持政策，也給生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來了不利的影響。

（五）林區(qū)、礦區(qū)新型社區(qū)建設(shè)進(jìn)程緩慢

林區(qū)、礦區(qū)新型社區(qū)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，既要有維持社區(qū)正常發(fā)展的基礎(chǔ)配套設(shè)施，也涉及基礎(chǔ)設(shè)施的保養(yǎng)、維護(hù)費(fèi)用和社區(qū)管理費(fèi)用，還需要承擔(dān)一部分其他方面的公共支出。但資金來源問題已經(jīng)成為制約林區(qū)、礦區(qū)新型社區(qū)建設(shè)的最大難題。在缺乏發(fā)展資金的同時(shí)，社區(qū)組織建設(shè)滯后也是影響城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的重要因素。社區(qū)組織建設(shè)要求實(shí)現(xiàn)整合功能、管理功能、社會(huì)功能的集合，需要有相當(dāng)數(shù)量的人員配備，但由于社區(qū)組織建設(shè)尚處于無編制、無人員、無經(jīng)費(fèi)的“三無”局面，因而嚴(yán)重制約著新型社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。此外，還涉及社區(qū)管理委員會(huì)與居委會(huì)之間的關(guān)系如何理順，資產(chǎn)使用和經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制如何形成，社區(qū)建設(shè)中運(yùn)行機(jī)制如何建立等問題。

（六）交通設(shè)施落后，降低了林區(qū)、礦區(qū)的輻射能力

由于吉林省林區(qū)、礦區(qū)多處于邊境和高寒山區(qū)，地形地貌復(fù)雜，地理環(huán)境閉塞，運(yùn)輸成本高，招商引資及人才引進(jìn)難度大，區(qū)位先天不足，因而導(dǎo)致了城鎮(zhèn)的吸引力小，輻射能力差。如白山地區(qū)的交通條件已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。以礦泉水產(chǎn)業(yè)為例，目前白山市產(chǎn)能已達(dá)到415萬噸，隨著恒大年產(chǎn)1000萬噸中高端礦泉水、正大年產(chǎn)1000萬噸礦泉水等一批大項(xiàng)目先后簽約落地，到2017年，全市礦泉飲品產(chǎn)能將達(dá)到2000萬噸以上。但受運(yùn)輸能力的影響，輻射市場(chǎng)只能以東北三省和環(huán)渤海地區(qū)為主，其結(jié)果是產(chǎn)品積壓期長(zhǎng)，產(chǎn)量增長(zhǎng)有限。近年來，隨著白山市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，各種資源快速集聚，可用空間日益狹窄，地價(jià)不斷攀升，項(xiàng)目落地成本不斷提高，也不利于產(chǎn)業(yè)的快速轉(zhuǎn)型，再加上林區(qū)、礦區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施老舊落后，導(dǎo)致轉(zhuǎn)型產(chǎn)品“賣難”的問題尤為突出。

三、吉林省林區(qū)、礦區(qū)城鎮(zhèn)化

建設(shè)的整體構(gòu)想

吉林省林區(qū)、礦區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的整體構(gòu)想應(yīng)該包含城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要目標(biāo)、城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要模式選擇，林區(qū)、礦區(qū)的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與接續(xù)產(chǎn)業(yè)類型選擇，林區(qū)、礦區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃建設(shè)等。

（一）以生態(tài)城鎮(zhèn)化建設(shè)為主要目標(biāo)

從吉林省林區(qū)、礦區(qū)的地理位置和生態(tài)特征看，必須走具有東南部山區(qū)特色的生態(tài)城鎮(zhèn)化道路，必須樹立生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明貫穿于城鎮(zhèn)化建設(shè)的始終，應(yīng)突出特色化、差異化，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的積聚功能和規(guī)模效益，全面提升城鎮(zhèn)綜合環(huán)境承載能力，促進(jìn)區(qū)域中心城市、縣城、中心城鎮(zhèn)和特色城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成以縣城和中心城鎮(zhèn)為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式;構(gòu)建中心城市規(guī)模適度、縣城和中心鎮(zhèn)主要承載、特色小鎮(zhèn)集中發(fā)展、近距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合、邊境小鎮(zhèn)及節(jié)點(diǎn)小鎮(zhèn)適度保留的以線連點(diǎn)、以點(diǎn)輻面、層次分明、布局合理、功能協(xié)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)體系，探索具有東南部山區(qū)特色的城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑。到2020年，通過城鎮(zhèn)擴(kuò)容、產(chǎn)業(yè)積聚、生態(tài)化改造，基本形成規(guī)模層次合理、布局優(yōu)化、功能作用互補(bǔ)的生態(tài)城鎮(zhèn)化格局。

（二）以推進(jìn)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要模式

發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，培育特色鮮明、綠色低碳、集約發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。一是充分利用優(yōu)勢(shì)資源發(fā)展旅游文化產(chǎn)業(yè)。著力推動(dòng)文化建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)同步協(xié)調(diào)發(fā)展，系統(tǒng)挖掘并保護(hù)長(zhǎng)白山、鴨綠江、松花江等地域文化，保護(hù)木把、人參等生態(tài)文化，保護(hù)滿族、朝鮮族等民族歷史文化，挖掘抗聯(lián)、四保臨江等紅色文化。目前，延邊、通化、白山等城市已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了文化基礎(chǔ)設(shè)施的全覆蓋，“三節(jié)”主題系列活動(dòng)、民族文化節(jié)、人參節(jié)等已經(jīng)成為林區(qū)、礦區(qū)的新民俗，長(zhǎng)白山滿族文化等特色博物館在全國(guó)產(chǎn)生了重要影響，長(zhǎng)白山奇石文化城已被列入省級(jí)文化產(chǎn)業(yè)園，長(zhǎng)白山國(guó)際度假村旅游晚會(huì)大型夢(mèng)幻傳奇秀——《天地長(zhǎng)白》更是填補(bǔ)了吉林省沒有大型旅游景區(qū)駐場(chǎng)演出的空白，長(zhǎng)白山脈文化產(chǎn)業(yè)品牌影響力正在全面提升。遼源市在旅游文化產(chǎn)業(yè)上應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展娛樂休閑游，依托全國(guó)最大的大型水上公園——?jiǎng)P旋王國(guó)以及濕地公園、礦山地質(zhì)公園等休閑公園項(xiàng)目吸引周邊城市游客，將西安區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)打造成重點(diǎn)支柱產(chǎn)業(yè)。二是不斷壯大已有的綠色產(chǎn)業(yè)。礦泉水產(chǎn)業(yè)要堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)并重的原則，以強(qiáng)勢(shì)資本的注入和知名品牌的帶動(dòng)，推動(dòng)礦泉水產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)大突破，提升長(zhǎng)白山礦泉水地域品牌的知名度。進(jìn)一步振興人參產(chǎn)業(yè)，抓住人參產(chǎn)業(yè)被列入國(guó)家重點(diǎn)培育發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的契機(jī)，加快人參產(chǎn)業(yè)的“二次振興”和“藥食同源”的進(jìn)程。三是培育礦產(chǎn)、冶金、新材料產(chǎn)業(yè)。著力建設(shè)高新技術(shù)新材料產(chǎn)業(yè)園區(qū)，搶占新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展先機(jī)。同時(shí)，加快發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，使綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展成為核心競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的“綠色轉(zhuǎn)身”。

（三）以區(qū)域中心城市、縣城、中小城鎮(zhèn)為中心，構(gòu)建布局合理、功能完善的城鎮(zhèn)體系

布局合理、功能完善的城鎮(zhèn)體系是衡量區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量的重要目標(biāo)。城鎮(zhèn)布局合理主要是指要形成大、中、小城市和中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)體系。在吉林省城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)體系中，長(zhǎng)吉一體化是區(qū)域城鎮(zhèn)布局的核心和節(jié)點(diǎn)。圍繞長(zhǎng)吉一體化，應(yīng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、城市群、中小城鎮(zhèn)、人口和資源的集聚。由于長(zhǎng)吉一體化積聚了吉林省近60%以上的經(jīng)濟(jì)總量，集中了近一半的人口，因此是吉林省城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)和核心所在。在促進(jìn)長(zhǎng)吉一體化的同時(shí)，應(yīng)按照大、中、小城市和中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，林區(qū)、礦區(qū)城鎮(zhèn)布局也要遵循上述原則，使區(qū)域中心城市成為城鎮(zhèn)化的有力支撐，以提升區(qū)域中心城市的人口和產(chǎn)業(yè)承載能力。節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)則是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要載體，有利于在發(fā)展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，構(gòu)成吉林省城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)體系中的重要層次。

四、推進(jìn)吉林省林區(qū)、礦區(qū)城鎮(zhèn)化

建設(shè)的相關(guān)對(duì)策

（一）均衡配置城鎮(zhèn)公共服務(wù)產(chǎn)品，完善社會(huì)保障體系

林區(qū)、礦區(qū)生活條件比較艱苦，其職工雖然是城鎮(zhèn)人口，但卻沒有享受到城鎮(zhèn)人口應(yīng)該享有的公共服務(wù)，因此，在推動(dòng)林區(qū)、礦區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)的過程中，應(yīng)均衡配置林區(qū)、礦區(qū)城鎮(zhèn)公共服務(wù)產(chǎn)品，逐步解決就業(yè)收入、社會(huì)保障以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基本問題，讓林區(qū)、礦區(qū)職工及家屬享受到均等的公共服務(wù)，使市區(qū)道路鋪裝率、城鎮(zhèn)供水普及率、污水集中處理率、垃圾無害化處理率、燃?xì)馄占奥省⒓泄崧实扔休^大幅度的提升。

（二）在職業(yè)技能教育培訓(xùn)方面加大力度

從政策層面加大對(duì)林區(qū)、礦區(qū)職工的職業(yè)技能培訓(xùn)投入力度，不斷提高林區(qū)、礦區(qū)職工的擇業(yè)就業(yè)本領(lǐng)，是促進(jìn)林區(qū)、礦區(qū)職工再就業(yè)的有效途徑。一要加快構(gòu)建林區(qū)、礦區(qū)職業(yè)教育體系。根據(jù)發(fā)展新興替代產(chǎn)業(yè)的總體要求，加快構(gòu)建多功能、多元化的職業(yè)教育體系，充分發(fā)揮成人院校、現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)以及廣播電視學(xué)校等教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的主渠道作用，積極吸納社會(huì)力量，逐步拓寬培訓(xùn)渠道，大規(guī)模、大范圍地開展實(shí)用人才培訓(xùn)工作。積極探索和逐步建立具有吉林特色的“層次分明、結(jié)構(gòu)合理、布局科學(xué)、規(guī)模適度、開放有序”的職業(yè)教育培訓(xùn)體系。二要強(qiáng)化林區(qū)、礦區(qū)職工外出務(wù)工職業(yè)技能培訓(xùn)。突出對(duì)制造加工、計(jì)算機(jī)操作、縫紉工、焊工等崗位的技能培訓(xùn)，促進(jìn)林區(qū)、礦區(qū)勞動(dòng)力就業(yè)由體力型向技能型轉(zhuǎn)變。總之，在加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)的過程中，既要突出對(duì)外出務(wù)工職工的技能培訓(xùn)，促使他們高質(zhì)量地就業(yè)，也要積極開展適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，以培養(yǎng)和造就新興替代產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力主體。

（三）探索“棚廉一體”保障模式

棚改房應(yīng)使棚戶區(qū)居民搬得進(jìn)、住得起，把最大的實(shí)惠讓給相關(guān)居民。對(duì)于交不起住房置換差價(jià)的居民，可以借鑒黑龍江鶴崗市的做法，即對(duì)棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)交不起購(gòu)房差價(jià)款的低收入住房困難家庭予以廉租住房實(shí)物配租保障。購(gòu)房差價(jià)款由政府承擔(dān)，辦理共有產(chǎn)權(quán)。這樣，既能夠解決棚改建設(shè)資金和廉租住房建設(shè)資金不足的問題，又能夠推動(dòng)保障性安居工程建設(shè)項(xiàng)目及安置工作的順利開展。此外，還可以采取小額借貸救助或緩交等辦法，讓困難戶先入住，待還清增加面積的房款后再辦理產(chǎn)權(quán)。

（四）推進(jìn)林區(qū)、礦區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展

促進(jìn)林區(qū)、礦區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度。首先，要使城市的產(chǎn)業(yè)鏈條向林區(qū)、礦區(qū)延伸，就要實(shí)施城區(qū)工業(yè)外移策略，鼓勵(lì)中心城市的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)及服務(wù)行業(yè)向城鄉(xiāng)結(jié)合部及中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。統(tǒng)籌并確立各縣（市）產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，形成工業(yè)發(fā)展板塊，力爭(zhēng)做到與市區(qū)工業(yè)發(fā)展既相互銜接又各具特色。政府應(yīng)采取優(yōu)惠措施，促進(jìn)中心城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，帶動(dòng)林區(qū)、礦區(qū)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移。其次，要促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展向林區(qū)、礦區(qū)延伸。在吸納剩余勞動(dòng)力方面，第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為主渠道，因此，要不斷促進(jìn)交通運(yùn)輸、通訊郵電以及文化娛樂等第三產(chǎn)業(yè)向林區(qū)、礦區(qū)發(fā)展延伸。

（五）加大財(cái)政支持力度，形成多層次的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)

在當(dāng)前和今后一段時(shí)期，地方政府尤其是縣市城鎮(zhèn)化建設(shè)資金短缺將是一種常態(tài)，因此，必須拓寬地方政府籌資渠道。在面臨煤炭資源整合、年產(chǎn)9萬噸以下礦井關(guān)停和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，省級(jí)財(cái)政應(yīng)給予轉(zhuǎn)型困難地區(qū)特殊的政策，幫助其渡過難關(guān)。除了省級(jí)財(cái)政支持外，還可以嘗試采用債務(wù)融資模式，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，吸納社會(huì)資本并發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。

（六） 發(fā)揮政策的主導(dǎo)作用，為林區(qū)、礦區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供相應(yīng)的保障

一是設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型專項(xiàng)資金，除了對(duì)傳統(tǒng)衰落產(chǎn)業(yè)進(jìn)行必要的短期援助外，還要發(fā)展具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的替代產(chǎn)業(yè)。二是改善投資環(huán)境，加強(qiáng)環(huán)保、教育科研、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，制定土地、融資和稅收減免優(yōu)惠政策，吸引外來投資。三是積極發(fā)展中小企業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群，提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大就業(yè)需求。四是通過財(cái)稅優(yōu)惠、價(jià)格補(bǔ)貼、投資補(bǔ)貼、技術(shù)研發(fā)補(bǔ)助、環(huán)境治理補(bǔ)助等政策，解決就業(yè)、醫(yī)療和住房等問題。

（七）實(shí)現(xiàn)林區(qū)、礦區(qū)中小城鎮(zhèn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展

加強(qiáng)林區(qū)、礦區(qū)中小城鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)建設(shè)，在搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，為企業(yè)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，在金融和財(cái)政稅收方面給予更多的優(yōu)惠，以降低企業(yè)進(jìn)入成本。促使人口實(shí)現(xiàn)就地職業(yè)轉(zhuǎn)換，以減少其向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的成本并優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)。

總之，吉林省林區(qū)、礦區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)既沒有發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境發(fā)展優(yōu)勢(shì)，也沒有高度發(fā)達(dá)的分工體系和外向型經(jīng)濟(jì)的支撐，因此，只有突破固有的路徑依賴，實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，才能進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升吉林省林區(qū)、礦區(qū)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

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