拓展政府購買公共服務范圍的法治化思考

摘 ? ? ?要： 目前，政府購買公共服務已成為一種不可或缺的公共服務提供模式。盡管各地的改革探索取得了很大的進展，但法律制度缺失、法治功能弱化及法治化程度偏低等客觀原因阻礙了我國政府購買公共服務范圍的拓展與規(guī)范;購買領域相對狹窄且項目數量較少，購買規(guī)模相對偏小且資金投入不足，政府購買裁量權濫用并出現執(zhí)行走樣等阻滯因素亟待破解。因此，提高法治化水平是拓展政府購買公共服務范圍的當務之急。

關 ?鍵 ?詞：政府購買;公共服務;范圍拓展;法治化

中圖分類號：C916.2 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）05-0020-07

收稿日期：2014-12-02

作者簡介：肖光坤（1965—），男，湖南沅江人，中共長沙市委黨校法律教研部副主任，副教授，研究方向為行政法學與公共管理。

政府購買公共服務的范圍，是指政府依法購買公共服務內容的維度，是指政府向社會力量發(fā)出公共服務邀約的廣度和深度，是指市場介入公共服務范圍的寬度，也是指財政性資金使用方式發(fā)生變化的范圍。黨的十八屆三中全會明確提出要推廣政府購買服務，這就意味著發(fā)端于英美、起始于我國的地方政府購買公共服務的改革探索已上升為國家層面的決策，并成為我國政府簡政放權的重要抓手。目前，盡管我國政府購買公共服務實施的項目不斷增加、領域不斷擴大、深度不斷強化，但法律制度供給缺失、法治化推行程度偏低仍是客觀存在的阻滯因素，由此導致了政府購買公共服務難以快速和健康發(fā)展。筆者認為，要拓展政府購買公共服務范圍，必須強化法治化建設。

一、艱難探索：政府購買公共服務范圍的

法治化成就

依法界定購買范圍、確定適合市場化方式的公共服務事項，應由立法明確規(guī)范，這是我國政府購買公共服務改革的需要，[1]也是化解行政壟斷、職權濫用等“政府失靈”帶來政府購買公共服務風險的重要舉措;只有依法界定購買范圍，才能避免政府購買行為的隨意性，才能促進購買工作的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。為推廣政府購買公共服務，各地政府都從法制建設層面進行了積極的探索，力圖為政府購買公共服務的推廣提供法治化支撐，這些探索與實踐為我國政府購買公共服務范圍的拓展提供了可資借鑒的寶貴經驗。

（一）法律形式：形成了以規(guī)范性文件為主、法律為輔的規(guī)制格局

1.政府購買公共服務范圍的法律規(guī)制?，F行的2003年《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）是規(guī)范政府購買行為的最高層次的國家法律，該法第2條界定的政府采購范圍為貨物、工程和服務等項目，明確了政府購買服務屬于政府采購的范疇。雖然該法設定的采購范圍僅局限于政府自身的消費項目，也未明確將政府購買的公共服務項目列入其中，但對政府購買公共服務起到了規(guī)制作用;該法對政府購買公共服務的財政性資金來源與保障、對購買內容編制并調整集中采購目錄的規(guī)定，為政府購買公共服務提供了廣闊的空間;從政府購買行為法律規(guī)制的角度看，政府購買公共服務的范圍應包含在政府采購行為之中。因此，參照《政府采購法》規(guī)制政府購買公共服務活動也是多數試點地區(qū)的普遍做法。

2.政府購買公共服務范圍的規(guī)范性文件規(guī)制。由于現行的《政府采購法》難以滿足政府購買公共服務的制度需求，因而各地政府大都采用規(guī)范性文件作為政府購買公共服務范圍的主要規(guī)制依據，基本實現了政府購買公共服務的機制與方式從臨時性、應急性向制度化和規(guī)范化的轉變。一是國家層面的規(guī)范性文件：為支持和回應地方政府的改革與探索，2013年9月，國務院辦公廳出臺了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，其中對政府購買公共服務的范圍做了框架性的設計，明確要求“十二五”時期要初步形成統(tǒng)一有效的購買公共服務平臺和機制，到2020年，在全國基本建立比較完善的政府購買公共服務制度;2014年4月，財政部發(fā)布了《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》，從“分類推進、加強管理、靈活開展、績效評價”等方面提出了完善服務項目政府采購的總體要求，由此中央和地方共同推進的態(tài)勢業(yè)已形成。二是地方層面的規(guī)范性文件：在中央正式提出向社會力量購買服務之前，先后有北京、山東、上海、江蘇、成都、寧波、深圳、無錫等十多個省、市頒布了《政府向社會力量購買服務辦法》、《政府向社會力量購買服務指導目錄》等規(guī)范性文件，并以此作為政府購買公共服務在本地實施的具體操作依據，使地方政府向社會力量購買公共服務有了初步的制度設計與規(guī)范。從總體上看，盡管大多數省、市僅將政府購買公共服務納入到了執(zhí)行力較弱的指導性目錄之中，但江蘇、廣東等少數省份已將政府購買公共服務納入到了執(zhí)行力較強的集中采購目錄之中，可以說，著力推進的態(tài)勢業(yè)已形成。

（二）購買范圍：形成了抽象規(guī)范、動態(tài)調整的制度設計

1.政府購買公共服務范圍的抽象規(guī)范。一是抽象界定服務內容。對于政府購買公共服務的具體內容，規(guī)范性文件僅作了原則性規(guī)定，均未采用列舉式方式進行規(guī)范;為采取市場化方式提供社會力量能夠承擔的公共服務，購買內容突出了公共性和公益性。二是抽象區(qū)分服務領域。政府購買公共服務的領域包括基本公共服務和非基本公共服務。其中，基本公共服務領域包括教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等;非基本公共服務領域包括社會事務、行業(yè)管理與協調、政府履職所需的輔助性事務、勞務服務等;并要求逐步加大政府向社會力量購買基本公共服務的力度，更好地發(fā)揮社會力量在非基本公共服務領域的作用。三是抽象規(guī)定禁止性項目。購買項目不屬于政府職責范圍的事項，對應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的政府職責范圍內的服務項目，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，政府不得向社會力量購買。

2.政府購買公共服務范圍的動態(tài)調整。從各地政府購買目錄和指南來看，政府購買公共服務的范圍是一個動態(tài)調整的過程。一是因購買目錄和指南沒有涵蓋所有領域和具體事項，其范圍的原則性規(guī)定為動態(tài)調整留下了余地;二是隨著市場經濟的成熟、政府職能的轉變和履行職能方式的改革，購買內容有進有出，即原來沒有納入的公共服務項目可以列入購買內容之中，一些不適當的服務項目可以剔除。

近年來，我國政府購買公共服務的推進速度明顯加快，法律制度推進改革的效果日益凸顯。一是中央和地方共同推進的氛圍和機制已基本形成。政府向社會力量購買公共服務，既有黨中央、國務院制度層面的頂層設計，又得到了中央財政的積極支持，這就意味著起始于地方試點的政府購買公共服務的改革已得到黨中央、國務院的高度重視。二是購買范圍日益擴大。目前，政府購買公共服務的內容和范圍不再局限于試點階段的養(yǎng)老服務、城市環(huán)境衛(wèi)生、公共綠地管理等領域，而是逐漸擴大到了醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社區(qū)服務、培訓、計劃生育等實施難度較大的領域，并得到了規(guī)范性文件的肯定。三是財政支出不斷增加。如上海市，2010年市本級財政預算政府購買公共服務類項目資金超過14億元;18個區(qū)（縣）2008-2010年政府購買公共服務支出分別約為36億、46億和60億元;[2]從2012年起，中央財政每年安排2億元專項資金用于支持社會組織參與社會服務。四是公共服務購買在政府采購中的所占比重逐年提高。如2012年江蘇全省公共服務采購規(guī)模占政府采購總規(guī)模的比重為4.3%，2013年上半年提高到8.5%。[3]五是向社會組織購買公共服務的規(guī)模不斷擴大。如2008年廣州市政府向社工機構購買服務的資金僅400萬元，2011年增加到8000萬元;[4]2010年，北京市向社會組織投入4277萬元，安排300項政府購買服務項目;2011年，北京市政府向社會組織購買公共服務的金額上升至約8000萬元，參與申報的社會組織達到748家;[5]2012年，北京市政府共購買社會組織服務項目1629個，斥資過億元。

二、法治赤字：政府購買公共服務范圍的

法治化缺陷

盡管各地的改革探索取得了很大進展，但政府購買公共服務仍然存在諸多亟待解決的問題。如大部分公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、文化教育、扶貧濟困、保障性住房服務、環(huán)境保護等領域的基本公共服務項目仍由政府職能部門承擔，[6]購買范圍的拓展受制于政府職能轉變;政府購買公共服務支出在整個政府采購支出中所占比例偏高，其購買規(guī)模相對偏小且資金投入不足，財政性資金投入也未覆蓋社會組織申報項目的總成本，購買范圍的拓展受制于社會力量的弱小和參與的積極性;法治化程度偏低，個別地方和部門在政府購買公共服務過程中還存在違法違規(guī)操作現象，購買范圍的拓展受制于法律制度的缺失。眾所周知，法治既是國家走向現代文明的標志，也是各項改革取得成功的關鍵，因此，探討政府購買公共服務范圍拓展之艱難的原因，需要從法治化存在的缺陷入手。

（一）購買范圍因法律體系尚未形成而難于拓展

到目前為止，我國政府購買公共服務的法律體系尚未形成，“法治赤字”現象比較嚴重。[7]購買范圍的拓展還缺少法律制度的強力支撐與保障。

⒈購買范圍因國家層面的立法欠缺而難于拓展。在我國，國家層面的立法對地方政府的傳導帶動、對社會組織的扶持培育作用非常重要。換言之，政府購買公共服務的動力不足和行為失范，社會力量的承接能力不足和積極性不高，與國家層面的立法欠缺有關。一是國家層面專門性法律制度缺失。由于我國還沒有一部專門的關于政府購買公共服務的基本法律，現行的《政府采購法》對政府購買公共服務缺乏專業(yè)性、全局性、政策性、制度性的頂層設計與規(guī)范，因此，國家層面的制度建設嚴重滯后于實踐探索，現行的法律制度難以適應政府購買公共服務范圍日益拓展的客觀需求，這就意味著政府購買公共服務范圍的拓展必將缺少長久發(fā)展與促進的制度動因和法治規(guī)范。二是政府購買公共服務的法律含義不明?，F行的2003年《政府采購法》既未將公共服務明確納入政府采購范圍，也未將公共服務項目納入集中采購目錄;而2010年的《政府采購法實施條例（征求意見稿）》對政府購買范圍的界定也僅限于“各類專業(yè)服務、信息網絡開發(fā)服務、金融保險服務、運輸服務以及維修維護服務等”，采購范圍仍然沒有包括受益者為公眾的社會公共服務。對政府購買公共服務范圍的界定模糊和法律含義不明，必將導致政府采購重心偏離或弱化公共服務項目的采購，從而影響購買范圍的拓展。

⒉購買范圍因規(guī)范性文件的局限而難于拓展。鑒于國家層面法律制度的缺失，在政府購買公共服務的探索階段，政府通過規(guī)范性文件對購買范圍及行為加以規(guī)制具有一定的合理性和可行性，但規(guī)范性文件本身的局限性也制約著購買范圍的拓展。一是法律效力層級較低。從法律屬性來看，諸多的規(guī)范性文件尚不能被稱為嚴格意義上的“法”，而只是一種“非正式制度”，雖然具有宣傳、指導和倡議的作用，但法律效力相對不高;從法律形式來看，很多地方以采用指導性目錄為依托推行政府購買公共服務，與強制性明顯的集中采購目錄推行方式相比，指導性目錄推進方式的效力明顯偏低。其結果是，由于規(guī)范性文件的法律效力偏低，致使政府購買公共服務范圍的拓展與規(guī)制相對乏力。二是制度設計存在明顯不足。就各地政府依據的購買指南、購買目錄等規(guī)范性文件來看，不僅缺少有關購買范圍的明確界定，而且缺少可操作性。如購買指南對購買內容的規(guī)范，除了購買內容的項目名稱外，大都缺少對項目操作與評估標準的具體量化、服務內容的具體介紹、服務覆蓋人群的具體描述，且對購買領域和項目的分類過于簡單，實施辦法過于原則，禁止事項過于抽象等等。由此導致了政府購買公共服務范圍的拓展與規(guī)制因操作性不強而相對乏力。

（二）購買范圍因法治功能弱化而難于拓展 ? ?法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，只有實現法治化，才能實現政府購買公共服務范圍的快速與健康拓展，但由于目前政府購買公共服務的法治化程度不高， 使得我國政府購買公共服務工作的推進舉步維艱。

⒈購買范圍因法制引導功能乏力而難于拓展。就公共服務的提供方式而言，重自身產出而輕多元化供給、重直接提供而輕間接購買的認知誤區(qū)需要法律制度和法治思維來統(tǒng)領;就政府購買公共服務的推進力度而言，動力不足且進展緩慢、“囿權”思想嚴重且阻撓改革、績效評估流于形式且監(jiān)管促進不力等問題需要法治方式和法治精神來破解。

⒉購買范圍因法治規(guī)范功能缺失而難于拓展。由于法律制度的缺失，誤讀和曲解政府購買公共服務、模糊行政職權等現象在所難免。在實踐中，把政府購買公共服務當做“應急之策”、“拾遺補漏”等誤知的消除需要法治來引領，將公眾意見大、提供難度大的公共服務項目誤推給社會的做法需要法治來規(guī)范，將行政執(zhí)法權等禁止事項誤包給社會力量的改革創(chuàng)舉需要法治加以禁止。

⒊購買范圍因法治保障功能不足而難于快速拓展。政府購買公共服務范圍的快速拓展，購買規(guī)模偏小和購買領域偏窄等問題的破解，不僅需要加大財政投入力度，而且急需培育社會組織。政府購買公共服務的財政性資金投入不足，既需要法治的完善以確保財政性資金規(guī)模到位和運行效率，又需要法治的保障以激發(fā)社會力量參與的積極性。

三、健全法制：突破購買范圍拓展的瓶頸

法律是治國之重器，良法是善治之前提。由于政府購買公共服務是新生事物，其法治化的實現，既要建立一個包括法律、行政法規(guī)、各部門規(guī)章、地方法規(guī)等一系列法律文件的法律體系，[8]又要明確、科學地界定購買范圍以解決政府“購買什么”之難題;既要通過法制的健全以破解購買范圍拓展的法治化瓶頸，又要通過法治化建設以推進政府購買并促進政府轉變職能、培育社會組織等改革目標的實現。

（一）建構較為完善的政府購買公共服務之法律體系

⒈改變以規(guī)范性文件為主、法律為輔的格局。全國人大應盡快修訂《政府采購法》或出臺《政府購買公共服務法》，并確立其作為政府購買公共服務基本法的地位，使其承擔起基本法應盡的職能;應明確界定公共服務的法律含義，把面向公眾的“公共服務”納入法律規(guī)范之中，為購買范圍的拓展提供高層次和高效力的法律支撐;應盡量擴大公共服務政府集中采購項目范圍，通過強制性規(guī)定以強化政府采購的責任與義務并加大其實施力度。

⒉強化國家層面行政法規(guī)與行政規(guī)章建設。國務院應盡快依法出臺《政府采購法實施條例》或《政府購買公共服務條例》，并確立其作為《政府購買服務基本法》的配套實施要求，從根本上解決購買范圍拓展與規(guī)制行政法規(guī)短缺等問題;依照相關的法律法規(guī)，國務院及相關部委應盡快出臺《政府購買公共服務的實施細則》，并以此明確政府購買公共服務的具體實施辦法和操作要求，從操作層面解決購買范圍拓展與規(guī)制具體運行部門規(guī)章缺失問題。

⒊制定相關的規(guī)范性文件。鑒于目前法律法規(guī)直接界定政府購買公共服務范圍存在困難，建議繼續(xù)沿用“目錄”、“指導”或“通知”等規(guī)范性文件的做法：既堅持法律保留原則，使規(guī)范性文件內容既要與黨中央、國務院的頂層設計保持一致，不與上位法沖突，又要堅持實踐與理論的結合，即購買范圍要注重質量標準，滿足操作要求;還要遵循立法程序，不斷強化規(guī)范性文件的科學立法、民主立法、備案審查、信息發(fā)布等要求，注重規(guī)范性文件的法律效力。同時，要強化責任追究制度，通過公開、公平、評估、問責、倒查等機制，有效防范政府購買公共服務職能的異化。

（二）科學界定政府購買公共服務的范圍

⒈明確政府購買公共服務的內容。一是突出購買內容的公共性和公益性，堅持靈活性推進。始終強調以民為本、以公共利益為導向，以公共性和公益性科學界定市場失靈的購買領域，以遏制政府不適當地直接提供公共服務，厘清公共服務與非公共服務的界限以擴大政府購買公共服務范圍。二是嚴格購買內容的禁止性規(guī)定，堅持常態(tài)化推進。通過科學界定政府購買公共服務“失靈”的領域和范圍，將涉及國家安全、保密事項及行政決策、行政許可、行政審批、行政執(zhí)法與行政強制等行政管理職能列入禁止事項;厘清政府購買公共服務實施邊界，既避免“政府責任轉嫁社會”的“懶政”現象，又要杜絕“政府分內工作向外包”的“亂政”行為。三是強化購買項目的實施程序和操作流程，堅持規(guī)范化推進。要堅持公開、公正原則，通過法律規(guī)定完善購買服務平臺和機制，像政府權力清單公示一樣公示購買公共服務范圍、具體項目及實施的情況并接受社會監(jiān)督;堅持公開透明的信息披露原則，通過法律規(guī)定構筑一個信息披露框架和信息技術充分利用平臺，確保公眾對購買過程的監(jiān)督效能，以有效遏制政府購買服務的“暗箱”操作。[9]堅持以有效評估促進購買改革的原則，引入包括專家評審委員會、專業(yè)評審機構和社會公眾的第三方評估機制，把公眾對公共服務有效供給的評價真正體現在政府和官員的評價中，充分體現評估的公信力，防止出現行政化檢查或監(jiān)督制度對政府購買公共服務監(jiān)管和評價不力的問題。

⒉對購買領域進行科學分類。一是堅持改革探索中的抽象分類標準。在政府職能部門履行行政職責的基礎上確立分類標準，有利于政府購買公共服務項目的具體落實和拓展，但要防止政府相關部門因職能交錯而相互推諉或共同抵制的現象。二是進一步細化基本公共服務和非基本公共服務的分類。在分類的基礎上細化各具體項目，確?；竟卜疹I域項目的重點購買，努力推進基本公共服務均等化和受益群體大眾化。三是嚴格區(qū)分項目的“應當購買”、“可以購買”和“禁止購買”之界線。通過“應當購買”強化政府的購買義務，通過“可以購買”規(guī)范政府購買的自由裁量權，通過“禁止購買”杜絕政府購買的亂用和濫用行為。

⒊健全購買內容的常態(tài)調整機制。開展政府購買公共服務，科學決策應優(yōu)先于購買次序，購買內容應隨市場變化而適時進行動態(tài)調整。一是堅持以民為本。公共服務采購目錄的確定不能一成不變，要不斷適應并滿足公眾的基本需求;其購買項目與投入的確定不能與公眾需求脫節(jié)，應依公眾所需適時增減。二是突出購買改革的價值取向。政府購買公共服務范圍的拓展要與政府不斷推動的行政管理體制改革、政府職能轉變相結合，以此促進簡政放權目的的實現;三是遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進的原則。政府購買公共服務范圍的拓展既要與地方經濟發(fā)展進程相匹配，降低財政能力承受不足的風險，也要考慮社會力量的發(fā)展水平和承接能力以及服務項目可操作的難易程度，杜絕調整的隨意性。

（三）健全并完善法律保障機制

⒈健全財政保障機制。財政性資金保障直接影響購買范圍與規(guī)模的拓展。各地政府要建立并完善公共服務集中采購目錄，將政府購買公共服務聚焦于公共服務職能的履行上;要按照《國家預算法》的要求健全財政預算制度，將政府購買公共服務范圍納入具體預算科目框架之中，確保公共財政資金切實用于公眾受益項目;要將政府購買公共服務經費列入財政預算之中，統(tǒng)籌安排并確保購買資金及時到位，強化財政性資金監(jiān)管以確保購買資金的使用效率;要逐步加大財政投入力度，使資金投入與當地經濟發(fā)展速度相匹配;要探索多元化資金籌集方式，引導社會資金流入公共服務領域，為政府購買公共服務提供更科學、更穩(wěn)定的財力保障。

⒉健全扶持發(fā)展機制。社會組織的承接能力與政府購買公共服務的推進相關。鑒于社會組織在公共事務分擔上的責任邊界不清，應通過法律制度明確社會組織的公共服務供給范圍，嚴格區(qū)分政府和社會組織在公共事務分擔上的責任邊界，推動政府購買公共服務向深度和廣度發(fā)展。鑒于社會組織真正“接盤”政府購買公共服務的能力有限，要通過降低準入門檻、簡化登記手續(xù)等制度大力拓展社會組織發(fā)展空間，促進社會組織的發(fā)展，不斷壯大承接主體的規(guī)模，努力擴大承接對象以確保政府的選擇范圍;在滿足質量要求的前提下，通過資金支持、稅收減免、人才培訓等政策加大對社會組織的引導與扶持力度，要通過建設社會組織孵化園、開展專業(yè)輔導等形式加強對社會組織的培育和扶持，要完善評估機制并運用服務項目績效評價結果促進社會組織的健康發(fā)展，努力提高社會組織的承接能力。

【參考文獻】

[1]于吶洋.政府購買公共服務需法制保障[EB/OL].中國普法網，2013-08-26.

[2]邱益中.政府購買公共服務要有制度規(guī)范[N].文匯報，2012-01-18.

[3]戴民輝.政府購買公共服務對策探討[N].中國政府采購報，2013-12-23.

[4]田加剛.公共服務的“廣州購買制”[J].民主與法制旬刊，2011，（11）：54-56.

[5]我國各地政府購買服務情況[EB/OL].政府采購信息網，2012-12-07.

[6]左林，白亞靜.誰約束了政府購買服務[J].財經，2012，（11）.

[7]李海平.政府購買公共服務法律規(guī)制的問題與對策[J].國家行政學院學報，2011，（05）：93-97.

[8]安健飛.論政府購買公共服務的法律規(guī)制[D].東北財經大學碩士論文，2012.12.

[9]毛海峰，王蔚.政府采購社會服務制度不完善，部分地區(qū)存“暗箱”[N].經濟參考報，2013-07-25.

（責任編輯：高 ?靜）

Legalization Thinking of Government Procurement of Public Services

Xiao Guangkun

Abstract：At present，the government procurement of public services has become an indispensable public service delivery model.The reform of the country has made great progress，but the lack of the legal system，the rule of law function weaken，the rule of law and a low degree of objective reasons hindering the government to buy a range of public services expansion and norms;The questions that the field and the number is relatively narrow，the purchases is relatively small and insufficient capital investment and the government purchases discretion abuse and execute aliasing must be tackled.Therefore，raising the level of the rule of law is a priority to expand the scope of government procurement of public services.

Key words：public services;government procurement;expand the scope;the rule of law