省直管縣改革與行政編制制度改革研究

摘 ? ? ?要：省直管縣改革與現(xiàn)有的行政編制制度改革在不同程度上形成了耦合關系。省直管縣改革基于耦合關系要求現(xiàn)行的行政編制制度在管理體制、權力配置等方面進行相應的改革，從而使省直管縣的改革過程和成果能夠得到相應的法律保障;同時，改革后的行政編制制度基于耦合關系對省直管縣改革形成的機構(gòu)和人員編制等予以嚴格規(guī)范，從而保證其沿著法治軌道有序進行。

關 ?鍵 ?詞：省直管縣改革;行政編制制度改革;耦合關系

中圖分類號：D630.1 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）05-0013-07

收稿日期：2015-03-17

作者簡介：劉席宏（1988—），男，土家族，湖南湘西人，四川大學政府法治研究中心工作人員，碩士研究生，研究方向為行政法。

基金項目：本文系國家社會科學基金項目“省直管縣法治保障研究”的階段性成果，項目編號：12BFX036。

黨的十八屆三中全會重申了體制機制改革的緊迫性和必要性，并將推進省直管縣①改革和行政編制制度②改革作為改革內(nèi)容的重要組成部分。每項改革的推進并不是一個孤立的行為，因而本文基于省直管縣為軸的耦合關系分析，對省直管縣改革與行政編制制度改革進行了深入的研究。

一、省直管縣改革與行政編制制度

改革的耦合關系

耦合關系是指兩個或兩個以上系統(tǒng)通過互動而形成的相互依賴、相互協(xié)調(diào)、相互促進的動態(tài)關聯(lián)關系。[1]黨的十八屆三中全會提出了改革的“內(nèi)容”，黨的十八屆四中全會既規(guī)范了改革的“方式”，也推動了我國改革方式的轉(zhuǎn)變，即從“摸著石頭過河”過渡到“沿著法治過河”。也正是這種轉(zhuǎn)變才使得省直管縣改革與行政編制制度改革的耦合關系顯得更加緊密。

省直管縣改革與行政編制制度改革之間的相互作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是省直管縣改革屬于政府行政管理體制改革范疇，相對行政編制制度改革而言，省直管縣改革更具全局性、根本性，因此，行政體制改革往往是法律制度改革的直接推動力;二是行政編制制度屬于法律制度的范疇，具有獨立的內(nèi)涵和價值追求，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革”，[2]因此，省直管縣改革必須在行政編制這一法律制度框架內(nèi)進行。省直管縣改革與行政編制制度改革之間的協(xié)同關系體現(xiàn)在：一方面，耦合系統(tǒng)要求在合理有效的行政體制之下，建立與之相適應的法律制度;另一方面，行政制度是動態(tài)的，可以隨著社會條件的變化而不斷發(fā)生變化。據(jù)此，可以把行政編制制度改革與省直管縣改革兩個系統(tǒng)中的各自元素相互作用、彼此協(xié)同的現(xiàn)象定義為行政編制——省直管縣耦合，產(chǎn)生的系統(tǒng)稱為行政編——省直管縣耦合系統(tǒng)。系統(tǒng)耦合是行政編制制度改革與省直管縣改革一體化的橋梁，其政策含義在于將行政體制改革視為開放系統(tǒng)，在促進行政體制改革的同時，不斷推動行政編制制度改革，再以行政編制制度規(guī)范并保障省直管縣改革的順利進行，最終實現(xiàn)行政編制制度——省直管縣系統(tǒng)耦合水平的提高。

二、省直管縣基于耦合關系對行政編制

制度改革的要求

（一）建立中央、省、市（縣）三級行政編制制度

現(xiàn)行的行政編制機構(gòu)實行四級管理體制，即中央、省、市以及縣。省直管縣改革要求減少政府層級，實現(xiàn)權力徹底下放，從而實現(xiàn)財政、行政管理體制以及人事制度的市、縣分治。但按照現(xiàn)行的編制機關責任負責體制，縣很難在機構(gòu)改革、機構(gòu)設置等方面脫離市的間接管理。如《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》第9條規(guī)定：“地方各級人民政府行政機構(gòu)的設立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級人民政府提出方案，經(jīng)上一級人民政府機構(gòu)編制管理機關審核后，報上一級人民政府批準;其中，縣級以上地方各級人民政府行政機構(gòu)的設立、撤銷或者合并，還應當依法報本級人民代表大會常委員會備案?！倍胤礁骷壵Y(jié)合本地實際情況制定的機構(gòu)設置和編制管理條例，如《廣東省行政機構(gòu)設置和編制管理條例》第11條規(guī)定：“行政機構(gòu)的設立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級人民政府提出方案，經(jīng)上一級人民政府編制管理機關審核后，報上一級人民政府批準?！鄙鲜鲆?guī)定都確立了市管縣的管理體制，這一管理體制使得市在協(xié)調(diào)市黨政部門與縣的職責分工方面具有了決定權，也使得市擁有了縣級機構(gòu)是否能夠設置的批準權。市具有的間接影響縣的權力不利于省直管縣改革的順利進行。因此，應建立中央、省、市（縣）三級行政編制管理體制。

（二）建立垂直管轄的行政編制管理制度

法治引領改革的關鍵是利用法律制度保障改革的順利進行，這也是省直管縣改革對行政編制制度改革提出的內(nèi)在要求。實現(xiàn)這一目標，既要具備行之有效的法律制度，又要保證現(xiàn)有的法律規(guī)范能夠得到有效執(zhí)行。中央及地方各級編制管理機關既是黨的機構(gòu)，又是政府機構(gòu)，中央及地方機構(gòu)編制委員會既要對黨委負責，也要對政府負責，各級編制委員會之間是指導與被指導、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。這種管理體制是行政管理“效率”模式的產(chǎn)物，但這種管理制度會導致以下弊端：一是監(jiān)督權的行使不夠獨立造成的超編問題，中紀委在2014年巡視過程中發(fā)現(xiàn)，超編是急需解決的普遍性問題。二是審核程序容易造成審核結(jié)果不能兼顧差異性或者流于形式。省級行政機構(gòu)改革與編制管理方案都由中央編制機關審核，從理論上講，因我國各地區(qū)自然、社會以及經(jīng)濟條件的不同，導致了各省、自治區(qū)、直轄市在諸多方面都存在差異，而行政編制全部由中央編制機關審核，難于兼顧地方的差異性和各地的實際情況，或者這種審核只能達到形式審核的程度。三是容易導致現(xiàn)有規(guī)范不能得到有效實施。《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》第24條規(guī)定：“國務院行政機構(gòu)不得干預地方各級人民政府的行政機構(gòu)設置和編制管理工作，不得要求地方各級人民政府設立與其業(yè)務對口的行政機構(gòu)”，《上海市行政機構(gòu)設置和編制管理辦法》第9條規(guī)定：“上級人民政府行政機構(gòu)不得干預下級人民政府行政機構(gòu)設置和編制管理工作……”，而現(xiàn)行的行政編制機關管理體制恰恰為違反此類規(guī)定發(fā)放了免費的“入場券”，因為下級政府的機構(gòu)設置必須要得到上級政府批準才能生效。

而實行垂直管轄的行政編制機構(gòu)管理體制不僅不會帶來任何負面影響，而且還能在解決上述問題的基礎上更有效地發(fā)揮行政編制機關的功能。一是行政編制機關行使權力更加獨立有效;二是省級行政機關改革與編制管理方案由相應的省級編制管理機關審理更符合各省的實際情況，也可以進一步減輕中央行政編制機關的工作負擔，使其有更多時間和精力行使監(jiān)督權和進行政策研究;三是能有效防止上級政府行政機構(gòu)干預下級政府的行政機構(gòu)設置和編制管理工作。也就是說，只有在這樣的行政編制管理制度設計下，才能保證省直管縣改革沿著法治軌道運行，才能順利實現(xiàn)各項改革的預期目標——省直管縣改革的合理性才能更有保證;縣級政府進行“先行先試”改革才能有制度空間：縣的靈活性和能動性才能得到有效的發(fā)揮;市（縣）機構(gòu)設置的合理性和針對性才有保障，才能避免出現(xiàn)上下級政府機構(gòu)設置一一對應的弊端。

（三）集中行政編制職權

省直管縣改革除了涉及行政體制改革之外，還存在機構(gòu)設置、人員調(diào)整等問題。例如：在實行省直管縣之后，就有必要取消原來的市級政府農(nóng)業(yè)管理部門，隨著市的管轄范圍和管理事項的減少，對一部分人員要進行相應的調(diào)整，因此，行政編制管理機關將面臨前所未有的挑戰(zhàn)。而行政編制職權分散的狀態(tài)無疑會影響行政編制管理機關工作的有效開展。我國目前是多個機構(gòu)共同行使行政編制管理權，除了中央及地方各級編制委員會以外，還有中央及地方各級組織部和中央及地方各級人事部門。在很多時候，往往會因各自行使其職權而出現(xiàn)不和諧現(xiàn)象。就領導職數(shù)超編而言，黨員領導干部的提拔任命在程序上必須經(jīng)過組織部和人事管理部門，而各級編制管理委員會對使用領導職數(shù)行使監(jiān)督權。帶有普遍性的領導職數(shù)超編說明各級編制管理委員會在現(xiàn)實的權力安排狀態(tài)下并沒有有效地行使職權。因此，應將所有的行政編制職權集中到中央及地方各級編制委員會，以便使其高效地履行職能，快速應對省直管縣改革所需解決的各類問題。

（四）同級別行政區(qū)領導正職的梯度化

現(xiàn)行的行政編制領導職數(shù)設計制度①無法在改革過程中實現(xiàn)政府管理系統(tǒng)內(nèi)部的公平與公正。省直管縣改革后，市的管轄范圍縮小，管理事項被削減，經(jīng)濟實力也逐漸減弱，而有些縣在管轄范圍上比市大，管理事項比市多，經(jīng)濟實力與市相當，甚至超過市。如果還是按照原體制實行領導配置，即市級正職還是按正廳級級別配置，縣還是按正處級級別配置，將會增加行政管理內(nèi)部的不公平，影響縣領導的工作積極性。實行級別行政區(qū)領導正職梯度化，要求市級政府根據(jù)管轄范圍、經(jīng)濟實力等因素進行等級劃分，一等級的市的正職領導為副省級（可設置1到2名正廳級干部），二等級的市正職領導為正廳級，三等級的市正職領導為副廳級;要求縣級政府根據(jù)管轄范圍、經(jīng)濟實力等因素進行等級劃分，一等級的縣的正職領導為副廳級（可設置1到2名正處級干部），二等級的縣正職領導為正處級。這種領導級別以及職數(shù)的配置既有利于解決行政管理內(nèi)部的不公平問題，也有利于調(diào)動各級政府領導的工作積極性，滿足公務員職位升遷多元化的需求。

三、行政編制制度改革基于耦合關系對

省直管縣改革的規(guī)范

（一）完善行政編制總量確立制度，規(guī)制省直管縣改革引起的編制調(diào)整

所謂制度是指：“要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則，或是在一定的歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟、文化方面的體系?！盵3]與行政編制相關的制度應體現(xiàn)在涉及行政編制法律、法規(guī)、國務院文件以及規(guī)章中。目前，相關的行政編制法律主要有：《中華人民共和國國務院組織法》（以下簡稱《國務院組織法》）、《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》）、《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱《法院組織法》）以及《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《檢察院組織法》）等;相關的行政編制法規(guī)主要有：《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》、《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》等;相關的國務院文件主要有：《國務院辦公廳關于印發(fā)國家海洋局主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》、《國務院辦公廳關于印發(fā)國家工商行政管理總局主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》以及《國務院辦公廳關于印發(fā)國家知識產(chǎn)權局主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》等;相關的規(guī)章主要是各部委以及地方政府制定的部委和地方政府規(guī)章，如《上海市行政機構(gòu)設置和編制管理辦法》、《衛(wèi)生部機構(gòu)編制管理規(guī)定》等。

通過對這些法律、法規(guī)、國務院文件以及規(guī)章的梳理，筆者認為，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》確立了以“常住人口數(shù)”為標準來控制常務委員會組成人員的名額;《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》以及各地方關于行政編制管理的政府規(guī)章確立了“機構(gòu)編制與財政預算相制約”和“充分考慮財政供養(yǎng)能力”的制度，但具體的實施辦法政府沒有在相關法規(guī)以及規(guī)章中作出明確的規(guī)定;相關的國務院文件雖然確立了“編制總量”，但無法考證其確立總量的依據(jù)。由此筆者認為，我國的編制總量控制制度還處于探索階段，還沒有形成法律層面的制度。由于沒有完善行政編制總量控制制度，使得我國行政編制總量變化趨于“人為性”狀態(tài)，這就不難理解我國行政編制為什么一直無法突破“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。省直管縣改革涉及行政編制總量的變化，如果沒有完善的行政編制總量控制制度，將會使新一輪行政管理體制改革無法達到精簡機構(gòu)人員的預期目標，同時還將使其面臨編制膨脹的可能。

根據(jù)社會契約理論，政府存在的依據(jù)應是為公民提供公共服務，提供公共服務范圍的大小取決于公民財產(chǎn)權讓渡額度，所以，稅收從根本上決定了政府提供服務的寬度和廣度。公共服務的應有范圍從根本上決定了編制總量，在公共服務范圍確定以及工作條件不變的情況下，編制總量越大，個人的工作量就越少，如果超過了一定的程度就會導致總體工作效率變低;相反，編制總量越小，個人的工作量就增大，如果超過了一定的程度就會導致公務員不堪重負。因此，構(gòu)建以公共服務內(nèi)容為基礎的編制總量控制機制需要明確以下指標：

1.合理確定政府提供公共服務的范圍，以便合理確定公共服務的總量。一級政府一級財政的財政制度為各級行政區(qū)公共服務范圍的確定提供了一個計算平臺，每級財政的多少決定了本級政府提供公共服務的寬度和廣度。就總體而言，基本公共服務是每級政府必須提供的，如果本級財政無法滿足基本公共服務，就應該通過財政轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)，如人身財產(chǎn)安全保障，九年義務教育;就同一項公共服務而言，不同地區(qū)提供的程度不一樣，也決定了公共服務總量存在差異，如體育設施的提供。

2.明確公共服務提供的主體。既要厘清各級政府之間、同級政府各部門之間提供公共服務的范圍，也要明確各級黨委之間、同級黨委各部門之間提供公共服務的范圍，同時還要明確黨委與政府之間、黨政與其他機關以及團體之間提供公共服務的范圍。

3.服務對象（用a表示）的確定。就我國現(xiàn)階段而言，服務對象的確定需要測量兩個要素：一是常住人口;二是遷出與遷入人口的差。服務對象的總?cè)藬?shù)應該為常住人口+（遷入人口-遷出人口）。

4.每個公務員工作量（用g表示）的確定。測量公務員適度的工作量，一是搜集歷年每個部門工作所涉及服務對象的總?cè)藛T，再確定每個公務員工作所涉及服務對象的平均人數(shù);二是組成專門的實驗小組，測算完成前一年度每個人平均工作量的時間。綜合以上兩個方面，就能合理確定每個公務員合適的任務量。

5.測量平均每個人享受各項公共服務的可能性（用r來表示）。例如某縣法院每年需要受理總共牽涉1萬人的案件，縣里的總服務對象是50萬人，那么每個人享受司法公共服務的平均可能性就是1/50。

綜合以上要素，我們可以確定一個合理的編制總量（用y表示）：

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（二）確定行政編制領導職數(shù)量化標準，防止改革導致領導職數(shù)出現(xiàn)不合理增加的現(xiàn)象

行政編制管理的一項基本任務是確定合理的領導職數(shù)，但對現(xiàn)行的法律法規(guī)、規(guī)章以及文件進行整理后筆者發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的行政編制制度在確定領導職數(shù)方面還不夠規(guī)范。例如：《法院組織法》第18條、第23條以及第26條都規(guī)定：“人民法院由院長1人，副院長和審判員若干人組成”，但“院長副職及審判員人數(shù)”沒有一個限制的范圍以及確定人數(shù)的依據(jù)，同樣的問題還體現(xiàn)在《檢察院組織法》第3條，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第14條、第41條、第56條、第64條以及第65條和《中國人民政治協(xié)商會議組織法》第15條、16條中，黨委組成部門的領導職數(shù)也存在同樣的問題。

在行政編制領導職數(shù)沒有嚴格的法律依據(jù)的情況下，領導職數(shù)的增減就具有相當大的不確定性。省直管縣改革面臨機構(gòu)減少，被撤銷機構(gòu)的領導如何安排等問題，而行政編制領導職數(shù)的不確定性為在現(xiàn)有編制條件下領導職數(shù)的進一步擴大提供了可能性，即不僅沒有實現(xiàn)通過改革精簡人員的目標，而且還會使原本已經(jīng)“臃腫”的編制變得更加“膨脹”。

因此，只有通過法律的形式確定領導副職的職數(shù)，才能有規(guī)制編制的可能性。筆者認為，涉及行政編制的各部門都應該在領導副職的職數(shù)上作出限制。可以參照《國務院辦公廳關于印發(fā)國家能源局主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》第4項的規(guī)定：“國家能源局機關行政編制240名。其中：局長1名、副局長4名，黨組紀檢組組長1名，司局領導職數(shù)42名（含監(jiān)管總監(jiān)1名、總工程師1名、總經(jīng)濟師1名、機關黨委專職副書記1名）”;可參照《國務院組織法》第9條的規(guī)定：“各部設部長人，副部長2至4人。各委員會設主任1人，副主任2至4人，委員5至10人?！?/p>

（三）完善行政編制監(jiān)督制度，使改革在陽光下進行

行政編制監(jiān)督制度可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督以及事后監(jiān)督。事前監(jiān)督在于以清晰的職能分配為框架構(gòu)建一整套公務員錄入規(guī)制程序，防止超編入編，混用編制;事中監(jiān)督在于構(gòu)建一套實施性較強的內(nèi)外監(jiān)督制度以及實施監(jiān)督機制;事后監(jiān)督在于建立以“責罰相當”為核心的懲罰準則。事前監(jiān)督不足在于沒有構(gòu)建清晰的職能框架，既包括縱向的職能分配不清晰，也包括橫向的職能分配不當。縱向的職能分配不清晰以各級政府之間以及各級黨委之間職能重復最為突出，橫向的職能分配不當在于各級政府部門之間、各級黨委部門之間以及政府部門與黨委部門之間的職能交叉與重疊。事中監(jiān)督不足在于內(nèi)外監(jiān)督制度以及實施機制還處于探索階段，沒有形成完整的制度框架，主要表現(xiàn)在中央編制層面還沒有形成統(tǒng)一的實施方案，而更注重于地方在編制實踐過程的積極探索，社會監(jiān)督還處于起步階段。事后監(jiān)督的法律依據(jù)主要有：《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《行政機關公務員處分條例》、《行政機關機構(gòu)編制違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》以及《中華人民共和國刑法》等。通過對這些法律條文的整體分析可以看出，編制管理事后監(jiān)督還存在以下問題：第一，責罰不當且標準不確定?！缎姓C關機構(gòu)編制違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》第3條、第4條、第5條以及第6條分別規(guī)定了處罰的三種程度，即“給予警告、記過或者記大過處分;情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分;情節(jié)嚴重的，給予開除處分”。但什么是一般違法違紀？什么是情節(jié)較重？什么是情節(jié)嚴重？在規(guī)定中找不到相關的依據(jù)，使得處罰趨于過分就輕的狀態(tài);第二，重罰主體限制不得當。雖然《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》第20條規(guī)定了可以追究刑事責任，但對象僅限于“機構(gòu)編制管理機關工作人員”。要做好行政編制制度監(jiān)督工作，應從以下幾方面入手：

⒈完善事前監(jiān)督。首先，推行改革。既要解決機構(gòu)之間關系不順、職責交叉以及設置不合理等問題，也要堅持“市場能管則由市場管理”的原則，加快政府職能轉(zhuǎn)變，簡政放權。其次，注重管理。成立專門的個人工作量評估小組，測定工作人員的最佳工作量。整合工作職能，精簡工作機構(gòu)，對機構(gòu)及編制實行動態(tài)管理。再次，提高效率。規(guī)范工作運行機制，簡化辦事程序，建立健全考核考評制度，激發(fā)編制人員的工作積極性。最后，把關編制入口。如重慶等部分省市制定的單位用人先向編制管理機關申請編額原則，提前了編制部門管理的時間段，有利于監(jiān)督行政編制入口。[4]

⒉完善事中監(jiān)督。首先，整合各地內(nèi)部監(jiān)督制度，形成中央層面的統(tǒng)一規(guī)范。目前，我國行政編制內(nèi)部監(jiān)督制度改革主要以地方探索為主，缺乏中央層面的統(tǒng)一規(guī)范。中央層面的內(nèi)部監(jiān)督制度主要表現(xiàn)為：財政部、人事部及中央機構(gòu)編制委員會辦公室聯(lián)合制定的《行政單位財政統(tǒng)一發(fā)放工資暫行辦法》以及建立“編制部門審編制、人事部門審人員與工資、財政部門負責工資發(fā)放到個人”的綜合約束機制與工作程序;地方層面的監(jiān)督制度更是多種多樣：新疆維吾爾自治區(qū)等省區(qū)的多個地區(qū)建立了多部門聯(lián)合監(jiān)督審查機制以及信息共享制度，[5]在這一制度規(guī)制下，公務員編制方面出現(xiàn)的違法違紀行為將同時受到多個部門的制裁，以增加其違法違紀成本。湖北等省區(qū)的多個地區(qū)創(chuàng)立了“實名制”，以有效實現(xiàn)對行政編制的動態(tài)監(jiān)管。[6]因此，中央編制委員會可以在各地實踐探索的基礎上形成一套規(guī)范的行政編制管理制度，以此推進我國編制管理的法治化進程。其次，推動社會監(jiān)督。目前社會監(jiān)督存在以下問題：一是大多數(shù)的公眾還沒有樹立“超編、混用編制等現(xiàn)象屬于違紀違法”的意識，即社會監(jiān)督力量薄弱;二是對監(jiān)督途徑和方法沒有宣傳到位，雖然很多省份推行了“陽光編制”制度，實行“實名制”管理，也設有舉報電話，但由于具體的宣傳不到位，使得監(jiān)督運行機制難以落實到位。因此，推動社會監(jiān)督，需要編制部門聯(lián)合紀檢等多個部門進行廣泛宣傳。

⒊完善事后監(jiān)督。首先，明確懲罰標準，改變處分過于就輕的現(xiàn)狀。在目前編制方面的違法成本還不足以震懾相關責任人的現(xiàn)實背景下，應該明確懲罰標準，根據(jù)實際需要，加大違紀違法成本，避免在處理相關責任人時采用就輕原則，遏制編制工作中的違紀違法現(xiàn)象;其次，將入罪的主體擴展到對編制違法負直接責任的主管人員和其他負直接責任的人員;最后，將編制違法違紀懲罰公開化，即將處理的具體情況通報給社會公眾，如果社會監(jiān)督舉報在查處過程中起到重要作用，還應將處理的具體情況通報給監(jiān)督舉報當事人。

黨的十八屆四中全會強調(diào)：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”。一方面，省直管縣改革促使建立在原有行政體制上的行政編制制度必須進行改革，否則就無法實現(xiàn)“立法主動適應改革”;另一方面，省直管縣改革也會帶來機構(gòu)設置以及人員編制的調(diào)整，只有加強現(xiàn)行編制制度建設，才能使省直管縣改革更具有合理性和規(guī)范性。正如有學者指出的那樣：“如果沒有相應法律依據(jù)和法律保障，改革者如履薄冰，反對改革者理直氣壯，既得利益格局固化，腐敗風險加大，勢必會影響改革的深入發(fā)展。即使有些違反法律的改革，事后被證明是有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的，但這并非國家發(fā)展常態(tài)，從長久來看不利于法治國家建設?！盵7]

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（責任編輯：牟春野）

Research on the System Reform of Province-Directly-Governing-

County and Administrative Establishment

——The coupling analysis of Province-Directly-Governing-County

Liu Xihong

Abstract：during the course of reform，different degree of coupling relationship often occurs between Province-Directly-Governing-County and Administrative system reform，and demands the reforms of Configuration management system and power of the current administrative system，So that made the county reform process and the result to get the corresponding legal protection;meanwhile，the reformed administrative preparation system based on the coupling relationship can Strictly regulate the reform of organization structuring and staffing of the administration，and ensure the reform processes along the rule of law.

Key words：Province-Directly-Governing-County;Administrative Estalishment;The System of Administrative Estalishment;coupling relationship