公共危機視角下的政府信息公開困境與出路

公共危機視角下的政府信息

摘 ? ? ?要：近年來，我國公共危機事件逐年增多，但公共危機事件中的政府信息公開卻存在一些問題，為提高公共危機管理能力和效率，必須加強公共危機事件中的政府信息公開。本文從政府信息公開的主體、客體、橋梁以及政府、公眾、媒體等方面對公共危機事件中政府信息公開的困境及其化解路徑進行了探討，以期促進公共危機管理水平的提升。

關(guān) ?鍵 ?詞：公共危機;政府信息公開;管理能力

中圖分類號：D630.8 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）05-0001-06

收稿日期：2014-09-25

作者簡介：盧智增（1973—），男，瑤族，湖南江永人，桂林理工大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士研究生，研究方向為地方政府學(xué)。

基金項目：本文系國家社科基金一般項目“西部民族地區(qū)政府生態(tài)責(zé)任追究機制研究”的階段性成果，項目編號：13BMZ058;教育部人文社會科學(xué)研究西部和邊疆地區(qū)項目“行政倫理視域下的多元異體問責(zé)創(chuàng)新機制研究”的階段性成果，項目編號：12XJC630001;桂林理工大學(xué)2012年度“黨建與思想政治教育研究”專項課題資助，項目編號：GUTDJA002。

近年來，雖然政府應(yīng)對公共危機的能力有了較大程度的提高，但公共危機事件中政府在信息公開方面仍然存在一些問題。為此，筆者從公共危機管理的視角剖析了公共危機事件中政府信息公開的困境并對如何加強政府信息公開提出了相關(guān)的建議。

一、公共危機事件中加強政府信息

公開的特殊價值

（一）可以確保公眾的知情權(quán)，促進社會和諧有序

“知情權(quán)”是個國際性的權(quán)利概念，來自英文“right to know”，意思是“了解權(quán)”、“知的權(quán)利”?！爸闄?quán)”一詞最早出現(xiàn)于二戰(zhàn)末期。美聯(lián)社編輯肯特·庫伯于1945年1月23日在一篇文章中率先使用了“知情權(quán)”這一概念：公民應(yīng)當(dāng)享有更加廣泛的知情權(quán)，“不尊重公民的知情權(quán)，在一個國家甚至在世界上便無政治自由可言”。[1]一般而言，“知情權(quán)”主要有以下三個方面的含義：其一，政府不得干預(yù)公眾交流關(guān)于國家事務(wù)的事實和觀點的信息;其二，政府有義務(wù)應(yīng)公眾的申請公開信息;其三，政府有義務(wù)讓公眾知道政府的運行情況。[2] 可見，知情權(quán)是公眾的一項基本權(quán)利，尤其是在公共危機事件中，公眾對信息的需求尤為強烈，如果政府不及時、正面地公開信息，各種小道消息就會搶占信息通道，引起公眾恐慌。因此，政府應(yīng)充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，在第一時間發(fā)布第一手信息，讓公眾及時了解事件的真相，更好地配合政府開展相關(guān)工作。而且政府信息公開可以讓謠言不攻自破，可以消除社會上的不和諧因素，防止危機進一步擴散、升級。

（二）可以有效地處理危機事件，塑造政府形象

在公共危機管理中，加大政府信息公開力度，有利于塑造政府形象，有利于重構(gòu)政府與公眾之間的信任關(guān)系。政府作為組織領(lǐng)導(dǎo)者、主渠道信息的惟一發(fā)布者，借助自身的強制力和公信力，通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等各種渠道及時公布相關(guān)信息，一方面，可以獲得信息主動權(quán)，避免小道消息擴散，爭取廣大輿論的支持;另一方面，可以得到公眾的支持，充分調(diào)動公眾的積極性，發(fā)揮公眾的作用，通過他們的配合更好地開展工作，提高公共危機管理的效率，打造“陽光政府”、“透明政府”。例如：在2008年汶川大地震中，我國上至中央政府下至地方政府，都堅持客觀公正、及時準確地向社會公布相關(guān)信息，贏得了國際輿論的廣泛稱贊。當(dāng)時英國《金融時報》高度贊揚了我國為抗震救災(zāi)付出的巨大努力，以及我國政府在抗震救災(zāi)過程中由于高度重視政府信息公開工作而表現(xiàn)出的透明度;美聯(lián)社認為，“這種快速動員，反應(yīng)了中國領(lǐng)導(dǎo)層將災(zāi)難救援放在突出的位置，也向世界展示了他們對奧運期間的任何突發(fā)事件都會準備充分”。[3]

（三）可以有效防止公權(quán)力濫用，推進政治民主化

孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才停止?！盵4]美國前總統(tǒng)杰斐遜就十分重視政府信息公開，他曾經(jīng)說：“陽光能夠殺病菌，路燈可以防小偷”。改革開放以來，在經(jīng)濟飛速發(fā)展、生活水平的不斷提高的同時，公眾的權(quán)利意識進一步增強，對精神文明、政治文明也提出了新的標準和要求。政府信息公開既是新時期公眾的民主訴求，也是政府的基本義務(wù)。尤其在公共危機事件中，信息公開是最好的防腐劑，是防止公權(quán)力濫用，推進政治民主化的重要渠道。因此，除了依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的事項之外，其它事項都應(yīng)該按照“公開是常態(tài)、不公開是例外”的原則以不同形式向公眾公開。

二、公共危機事件中政府信息

公開面臨的困境

（一）政府方面

⒈政府官員缺乏信息公開意識。作為信息公開的主體，政府在危機事件管理中占有主導(dǎo)地位，其能力的大小與決策水平直接影響到危機處理的結(jié)果。在處理公共危機事件時，需要政府官員充分尊重公眾的知情權(quán)，及時、權(quán)威地發(fā)布需要公開的信息，這樣，既能在第一時間穩(wěn)定民心，又能夠爭取到公眾和媒體的支持。然而，受中國幾千年封建傳統(tǒng)文化的影響，一些政府部門及官員常常錯誤地認為對信息的保密能夠增強自己的權(quán)威，因而不尊重公眾的知情權(quán)，不認真履行公共服務(wù)職能，未按照公眾的意愿及時公開本應(yīng)該公開的信息。這種認識上的誤區(qū)導(dǎo)致他們在公共危機事件處理過程中行動緩慢，不僅延誤了危機處理的最佳時機，而且擴大了公共危機事件的負面影響。例如：2001年7月17日，廣西南丹縣發(fā)生了特大透水事故，這本來是一起普通的礦難事故，卻因為礦主與地方官員相互勾結(jié)，刻意隱瞞，對外界封鎖消息達半個月之久，結(jié)果耽誤了最佳的搶救時機，造成了不可挽回的重大損失。

⒉政府官員缺乏危機處理能力。在公共危機管理中，需要政府官員具有較全面的理論素養(yǎng)、良好的心理素質(zhì)和對危機事件的應(yīng)急決策能力，從一定意義上講，政府官員危機處理能力的強弱直接關(guān)系到危機事件處理的效果。然而，在現(xiàn)實中，由于部分地方官員知識儲備不夠，學(xué)習(xí)能力不強，認知能力偏低，因而在公共危機事件發(fā)生時，沒有把公共的利益放在第一位，沒有意識到信息公開對危機事件處理的重要性，缺乏危機處理能力和擔(dān)當(dāng)責(zé)任的魄力，為了保住自己的“烏紗帽”， 往往對上級領(lǐng)導(dǎo)和公眾封鎖消息，有意隱瞞公共危機事件的真實情況，嚴重影響了對危機事件的處理。

⒊政府官員績效考評體系不完善，缺乏量化標準。長期以來，我國對政府官員的績效考核缺乏明確規(guī)定和具體的運行程序，缺乏量化標準和可操作性，績效考核內(nèi)容單一，評估方式方法落后，公眾參與少，渠道不暢通，導(dǎo)致評估運行機制不健全，評估結(jié)果缺乏廣泛性與公開性。比如2013年7月發(fā)生在廣西賀江的鉈鎘污染事件。這一事件雖然是由肇事企業(yè)——賀州市匯威選礦廠私自改變生產(chǎn)工藝并偷排含鎘、鉈廢水造成的，但卻是地方官員長期忽視安全生產(chǎn)的結(jié)果，暴露出了地方政府日常監(jiān)管的欠缺，說明地方政府的環(huán)境保護和監(jiān)測治理工作存在嚴重的漏洞。雖然從賀州市區(qū)到肇事企業(yè)僅有一個小時左右的路程，但當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門卻辯稱，當(dāng)?shù)貙偕絽^(qū)，交通不便，環(huán)保不達標的小企業(yè)太多，而環(huán)保部門工作人員不夠，監(jiān)管范圍廣，監(jiān)管難度大，才導(dǎo)致危機事件的爆發(fā)。由此看出，正是因為缺乏完善的績效考核體系，才使得地方政府官員有機會“鉆空子”，只看到企業(yè)帶來的巨大經(jīng)濟利益，卻忽視了生產(chǎn)安全與規(guī)范，只為一己之私而棄國家法律和公眾利益于不顧，對國家法律和公眾的生命采取漠視的態(tài)度。

⒋公共危機管理體制滯后，危機信息公開不全面。信息管理作為公共危機管理中的重要內(nèi)容，其完善程度直接關(guān)系到公共危機管理體制的健全與否。公共危機中的信息管理主要包括兩個方面，一是信息公開，即要在制度中明確規(guī)定事故發(fā)生后政府信息公開的內(nèi)容、時間、程序、方式等。二是對公共危機信息管理失職人員的責(zé)任追究制度。如果危機事件已經(jīng)發(fā)生，相關(guān)負責(zé)人刻意隱瞞或者謊報危機事件的真實情況，要接受怎樣的法律制裁。目前，我國雖然制定了一些應(yīng)急措施，如《消防法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《中華人民共和國政府信息公開條例》，但由于公共危機管理體制不健全，配套措施不完善，加之危機事件發(fā)生的領(lǐng)域不同以及發(fā)生的突然性和不可預(yù)見性等原因使得現(xiàn)有的法律遠遠不足以應(yīng)對各種危機事件的發(fā)生。

（二）公眾方面

在危機事件發(fā)生后，除了政府這一信息公開主體外，公眾也扮演著重要的角色，即信息公開的客體。公眾的態(tài)度對危機事件的處理也會起到至關(guān)重要的作用。如果政府及時公開相關(guān)信息，公眾能夠有效獲得危機事件信息，就會理解并積極配合政府部門，危機事件就會在政府的有效控制范圍內(nèi)并得到及時、妥善的處理;相反，如果公眾拒絕接受政府公開的信息或者誤聽了小道消息，就會阻礙對公共危機事件的處理。據(jù)調(diào)查，在公共危機管理中，公眾作為信息公開的對象，本身也具有一定的局限性，其知識素養(yǎng)的高低也會影響對公共危機事件的處理。

⒈有的公眾態(tài)度冷漠，政治參與度較低。一部分公眾認為，政府信息公開是政府的事情，與自己無關(guān);公共危機事件的處理也是政府單方面的事，與自己的利益無關(guān)，因此存在較為嚴重的政治冷漠心理，對政府信息公開持“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度，導(dǎo)致在政府需要其配合工作時采取“非暴力不合作”的行為，只要不涉及到自身的利益，他們都保持冷漠的態(tài)度。例如2001年，在廣西南丹“7.17”特大透水事故發(fā)生之后，附近的村民表示自己大概猜到是礦上出了事故，但想到礦主和政府會處理，而且這樣大大小小的采礦事故在這個礦區(qū)是很常見的事情，因而覺得與自己沒有什么關(guān)系。還有一部分礦工明知道礦難的真實情況，但迫于礦主的恐嚇而不敢透露消息，甚至還有一些礦工拿了礦主發(fā)的3000塊錢的“封口費”幫著礦主隱瞞事故真相，在記者前來采訪時都謊稱“沒有事故傷亡”。這些都對公共危機事件的處理造成了一定的負面影響。

⒉有的公眾民主意識不強，維權(quán)完全依賴于政府。隨著社會的不斷進步，公眾的民主意識有了一定程度的提高，越來越多的公眾開始意識到自己的權(quán)利是神圣不可侵犯的，在日常生活中也有了一定的維權(quán)意識，但仍有一部分公眾不知道自己具有哪些權(quán)利，如何維護自己的權(quán)利，當(dāng)自己權(quán)利被侵犯時如何維權(quán)。一些公眾仍然保持過去的思維模式，過度依賴于政府，認為只要是政府的行為都是正確的。例如2012年1月15日廣西龍江河發(fā)生的重金屬鎘含量超標事件。由于龍江河上游河池市的公眾以為政府會很快處理好鎘超標事件，就任由肇事企業(yè)——廣西金河礦業(yè)股份有限公司、河池市金城江區(qū)鴻泉立德粉材料廠等繼續(xù)排放嚴重超出國家排放標準的高濃度鎘廢液，結(jié)果導(dǎo)致1月26日污染水體進入下游柳江水系，1月27日柳江上游河段鎘濃度嚴重超標，給下游居民的生產(chǎn)生活帶來了諸多不便。

（三）媒體方面

在信息時代，要做好公共危機信息管理工作，除了政府信息公開的主體和客體外，媒體素養(yǎng)的高低對信息公開和危機處理也有著重要的影響。

⒈媒體的自主性不強，不能及時獲取信息。媒體自主性的強弱與監(jiān)督力度的大小是現(xiàn)代政治文明程度的重要標志。媒體的使命應(yīng)該是代表民意，監(jiān)督、批評是媒體之責(zé)、媒體之本。但我國媒體大多受制于地方政府及宣傳主管部門，新聞自由度較小，監(jiān)督的自主性相對缺乏，正當(dāng)?shù)闹闄?quán)、采訪權(quán)、報道權(quán)和批評權(quán)往往會受到限制，嚴重影響了媒體“輿論問責(zé)”的正常進行。[5]在現(xiàn)實生活中，由于政府對信息具有壟斷性，媒體工作者在實際報道過程中不能及時獲取真實的信息，因而阻礙了報道工作的開展。加上一些危機事件的當(dāng)事人擔(dān)心媒體報道會影響他們的利益，在面對媒體采訪時常常會采取封鎖甚至恐嚇、威脅的態(tài)度，導(dǎo)致媒體工作者很難及時、準確地獲取危機事件的第一手信息，進而降低了信息公開程度。

⒉媒體的自律性不強，不能客觀、公正地披露危機信息。隨著改革開放的不斷深入，不規(guī)范的市場秩序?qū)γ襟w傳播產(chǎn)生了極大的負面影響，加上部分媒體工作者自律性不強，放松對自身的職業(yè)道德約束，為了追逐利益不惜違反職業(yè)道德。例如：有的媒體工作者在報道的過程中或因政治因素，或因經(jīng)濟因素，或因其他因素，對公共危機事件報道失真，披露信息不客觀、不真實，既誤導(dǎo)了公眾，又導(dǎo)致了行政決策的失誤，給國家造成了不可估量的損失;有的媒體工作者漠視自身的責(zé)任，為了一己之私利，接受別人的“封口費”，對掌握的真實情況不予報道，延誤了對公共危機事件的及時處理。

三、公共危機事件中完善政府信息

公開的有效路徑

（一）政府方面

⒈提高危機管理水平，增強危機處理的能力。對公共危機的認識需要一個過程，需要各級政府及官員居安思危，不斷加強學(xué)習(xí)。一方面，地方政府應(yīng)定期組織開展相關(guān)危機管理的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，為官員提供學(xué)習(xí)的平臺，增強地方政府官員的危機管理意識;另一方面，要對學(xué)習(xí)成果進行跟蹤、分析和考核，不斷完善考核辦法，進而提高政府官員的危機管理能力。

⒉提升政府官員的行政倫理水平，確保公眾的知情權(quán)。在公共危機事件處理過程中，“人的因素”即公共危機管理的主體——政府官員的素質(zhì)最重要，政府官員素質(zhì)的高低直接關(guān)系到公共危機管理決策是否科學(xué)，尤其是政府官員的行政倫理素質(zhì)決定了危機事件的善后處理是否妥當(dāng)。因此，要對政府官員進行行政倫理教育，通過學(xué)習(xí)和實踐不斷提高其官德修養(yǎng)，增強“為人民服務(wù)”的宗旨意識，主動公開信息，滿足公眾的知情權(quán)，以利于公共危機事件的妥善處理。

⒊將信息公開納入政府官員績效考核體系。為了打造責(zé)任政府、透明政府，充分發(fā)揮政府信息在公共危機管理中的作用，要建立健全政府績效考核體系，重視績效考核結(jié)果，應(yīng)將政府信息公開情況納入地方政府年度績效考核體系中。比如考核政府信息是否及時公開、政府信息是否客觀準確、政府信息是否具體便民、政府是否依公眾申請公開信息、公眾對政府信息公開是否滿意，等等。與此同時，還要建立一套針對信息公開的監(jiān)督檢查機制，對違反政府信息公開的行為進行責(zé)任追究，以督促政府官員在公共危機管理過程中認真履行公共服務(wù)職責(zé)，確保政府信息公開及時、準確、完整。

⒋加快政府信息公開法制建設(shè)，構(gòu)建全方位的公共危機管理體系。法律是公共危機處理的依據(jù)，其在危機管理過程中起著至關(guān)重要的作用。因此，加快政府信息公開法律法規(guī)建設(shè)，建立健全公共危機管理體系刻不容緩。要學(xué)習(xí)、借鑒國外公共危機管理方面的先進經(jīng)驗，加強政府信息公開立法工作，加快政府信息公開法制建設(shè)，確保公共危機管理中政府信息公開工作有法可依。

（二）公眾方面

⒈擴大公眾參與范圍，提高其民主參與度。在新時期，公眾應(yīng)當(dāng)具有高度的政治覺悟和參與熱情，積極、主動地參與到國家政治生活當(dāng)中，充分行使自己的權(quán)利，履行自己的義務(wù)。在政府信息公開方面，公眾所起的作用不可小覷。無論各行各業(yè)，上至政府官員下至普通公眾，都應(yīng)該具有參政議政意識，而且公眾的積極參與會促使政府增強責(zé)任感，加快責(zé)任政府建設(shè)，不斷擴大信息公開范圍，豐富信息公開內(nèi)容，推動政府信息公開工作再上一個新臺階。因此，在現(xiàn)實生活中，公眾應(yīng)當(dāng)關(guān)注身邊的大事，增強民主參與意識，提高政治參與度，以主人翁的姿態(tài)協(xié)助政府做好信息公開工作。

⒉保障知情權(quán)，監(jiān)督政府主動公開信息。在當(dāng)代民主社會，公眾依法享有政府信息知情權(quán)，因此，公眾應(yīng)該增強民主意識，珍惜并正確使用自己的知情權(quán)，不應(yīng)該被動地等待政府信息公開。因為公共危機事件發(fā)生之后，有的政府官員為了自身的利益可能會隱瞞事情的真相或者阻礙信息公開，此時，公眾要積極獲取準確的信息，要從客觀的角度出發(fā)，行使自己的權(quán)利，主動獲取信息或者主動要求、督促政府及時、準確、全面地公開信息。

⒊加強宣傳教育，增強公眾的危機意識。政府應(yīng)該對公眾進行危機意識教育，如設(shè)立安全教育日、開展安全知識普查、借助媒體進行安全宣傳、開展安全知識競賽等，以此增強公眾的危機意識，提高公眾應(yīng)對危機的能力，引導(dǎo)公眾在危機事件發(fā)生時配合政府開展工作，盡可能減少危機帶來的損失。

（三）媒體方面

⒈強化媒體工作者的職業(yè)道德教育，配合政府信息公開。媒體作為信息公開的協(xié)作方，其重要性日益凸顯，尤其在公共危機管理中，媒體扮演著重要的角色，公眾對于媒體的信任度也越來越高。因此，媒體工作者要提高職業(yè)道德修養(yǎng)，增強社會責(zé)任感，在信息公開過程中，堅持正義原則，確保媒體報道的真實性、公正性和科學(xué)性，積極配合政府信息公開。

⒉提高媒體工作者的地位。馬克思說：“沒有新聞出版自由，其他一切自由都會成為泡影。”[6]為此，相關(guān)部門要加快制定《新聞法》、《出版法》等新聞媒體法，增強媒體工作者的自主性，提高媒體工作者的地位，為媒體工作者及時獲取第一手資料創(chuàng)造條件，使其能夠準確報道事實，披露事實真相，促使公共危機事件得到快速、妥善的處理。

⒊實現(xiàn)政府、公眾、媒體之間相互協(xié)作，形成政府信息公開合力。在信息全球化時代，信息的傳播日益加速，媒體在政府和公眾之間起到了橋梁的作用，有利于信息公開和對公眾情緒的疏導(dǎo)。因此，在公共危機事件發(fā)生之后，要加強政府與公眾、媒體之間的合作，讓媒體獲取的信息與政府公開的信息協(xié)調(diào)一致，這樣，既能夠發(fā)揮媒體的正面作用，保證公眾及時、真實地獲取信息，又能夠降低“小道消息”擴散的程度，爭取公眾的支持，促使公共危機事件處理更為及時、高效。

【參考文獻】

[1]宋小衛(wèi).美國《情報自由法》的立法歷程[J].新聞與傳播研究，1994，（02）.

[2]Herbert N.Foertel.Freedom of Information and the Right to Know[M].Greenwood Press，1999.

[3]車玉明.權(quán)威信息發(fā)布的背后[N].新華社每日電訊，2008-06-04.

[4]孟德斯鳩.論法的精神[M].商務(wù)印書館，1997.

[5]盧智増.論信息時代媒體問責(zé)制的困境與出路[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2013，（08）.

[6]馬克思恩格斯全集（第1卷）[C].人民出版社，1956.

（責(zé)任編輯：高 ?靜）

The Plight of the Publication of Government Information Based on

the Perspective of Public Crisis and the Ways Out

Lu Zhizeng

Abstract：In recent years，our country public crisis increased year by year，but there are some problems with the government information publicity of public crisis events，in order to improve the efficiency of public crisis management，and must strengthen the government information publicity of public crisis.This paper discusses the plight and resolving path from the government information publicity of subject，object，bridges and the government，the public， media and other aspects of the plight of the government information，in order to promote the public crisis management level of ascension.

Key words：public crisis;the government information publicity;ability to manage