經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新基層民政工作的思路選擇

摘 要：經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新基層民政工作必須走改革發(fā)展之路，因地制宜，量力而行，緊密結(jié)合新形勢下當?shù)厣鐣l(fā)展的現(xiàn)實需要和基層的實際情況以及民政工作的職能和特點，創(chuàng)新基層民政工作方式和工作機制。

關(guān) 鍵 詞：經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū);基層民政工作;創(chuàng)新

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）06-0059-05

收稿日期：2015-03-20

作者簡介：苗昕（1965—），女，吉林大安人，白城市行政學院副教授，研究方向為社會管理。

“以民為本，為民解困，為民服務”一直是我國民政工作秉持的核心理念，也是對廣大民政工作者提出的做好基層民政工作的根本要求。筆者認為，在新形勢下，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層民政部門應緊密結(jié)合當?shù)貙嶋H，以發(fā)展的眼光看待民生問題，以改革的決心對待民生問題，以全心全意為人民服務的精神處理民生問題。在堅持?；?、兜底線、促公平這一原則的基礎(chǔ)上，通過探索創(chuàng)新經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層民政工作的路徑來促進當?shù)孛裾ぷ鞯慕】?、全面和科學發(fā)展。

一、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層民政工作存在的問題及其原因分析

⒈基層民政工作者的思想解放程度不夠。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，人們的思想觀念還較為保守，思想解放的程度遠遠不能適應現(xiàn)代社會快速發(fā)展的需要，因此，基層民政工作仍處于自我循環(huán)、自我發(fā)展的相對封閉的“小系統(tǒng)”之中，甚至形成了一種“小氣候”。具體表現(xiàn)為：缺乏與現(xiàn)實社會的基本溝通，缺少與現(xiàn)實社會富有成效的對接和深入融合的能力;缺乏對形成“小氣候”機理的深刻剖析，缺少提供基本公共服務的意識?；竟卜帐侵冈谝欢òl(fā)展階段滿足公眾基本需求的公共服務，除去基本公共服務外，都屬于一般公共服務。政府作為公共服務的重要參與者，必須促成公共問題的解決。[1]而現(xiàn)實社會需要解放思想、改革進取，切實開放基層民政的自我“小系統(tǒng)”，改善自我“小氣候"，提供更為優(yōu)質(zhì)、更為全面的公共產(chǎn)品和公共服務，真正實現(xiàn)與飛速發(fā)展著的社會的迅速對接和深度融合。然而，在這種“小系統(tǒng)”和“小氣候”下，這種公共服務卻少之又少。

⒉基層民政工作舊有格局尚未打破。目前，我國的改革正處于深入發(fā)展階段，很多領(lǐng)域已步入深水區(qū)。隨著改革的不斷深入，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以“減人、減事、減支”為主要內(nèi)容的配套改革步伐也在加快，因此，基層民政服務功能、服務水平需要不斷完善和提高與當下機構(gòu)改革要求人員逐漸減少的矛盾也比較突出。面對困難、面對改革的難題，如何打破常規(guī)、創(chuàng)新發(fā)展，關(guān)系到經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層民政事業(yè)能否得到健康發(fā)展，關(guān)系到“以民為本，為民解困，為民服務”的民政工作核心理念能否得以樹立，但現(xiàn)實是，基層民政工作舊有的格局依然存在，服務水平并沒有得到相應程度的提高。

⒊基層民政部門工作方式難以改變。過去，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，基層民政部門長期擔負著“上為政府分憂，下為百姓解愁”的重要職責，其計劃經(jīng)濟的屬性十分明顯。但在市場經(jīng)濟條件下，舊有的工作方式已不能適應社會發(fā)展和時代進步的現(xiàn)實需要。如民政工作者要踐行執(zhí)政為民的理念;要在縮小城鄉(xiāng)差距、貧富差距方面做出努力;要面對人口老齡化步伐加快，自然災害頻繁發(fā)生以及人們對生、老、病、死服務要求的日益提高等問題。這些都是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)民政工作必須解決的新問題。

⒋基層民政承接社會服務功能的市場主體還不成熟。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，基層民政部門的工作人員更多地還習慣于計劃經(jīng)濟體制下的基層民政工作的既有套路，對于在市場經(jīng)濟條件下開展基層民政工作總覺得別扭、被動、吃力，在工作思路和工作方法上還缺乏創(chuàng)新意識;在如何培育承接社會服務功能這一市場主體的問題上還需要轉(zhuǎn)變認識，還需要一個適應過程。

⒌基層民政工作面臨傳統(tǒng)思維與市場經(jīng)濟思維的矛盾。市場經(jīng)濟是競爭經(jīng)濟，也是逐利經(jīng)濟。在市場經(jīng)濟條件下，資本會不遺余力地向所有利潤空間滲透，這是必然規(guī)律。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于市場經(jīng)濟發(fā)育不夠成熟，傳統(tǒng)的思維模式依然存在。因此，打破經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層民政工作的傳統(tǒng)思維方式，促使其由管理型向服務保障型轉(zhuǎn)變，進而形成市場經(jīng)濟條件下的現(xiàn)代思維方式十分必要和迫切。

⒍創(chuàng)新基層民政工作缺乏資金保障。在新時期，創(chuàng)新基層民政工作可謂困難重重，既有思想觀念上的，也有體制機制方面的，更有因經(jīng)費和資金的缺乏而導致的困難，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層民政工作的資金保障還存在瓶頸。目前，如果資金投入的決心不大，真心不足，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基層民政工作創(chuàng)新就會缺少動力源，就失去了運行保障，自然也就無法做好基層民政工作。

二、創(chuàng)新經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層民政工作的思路

⒈加強工作平臺建設(shè)。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，以改革創(chuàng)新為著力點，以當?shù)匕l(fā)展實際為立足點，建設(shè)與縣、鄉(xiāng)民政事業(yè)發(fā)展相適應的基層工作平臺是當務之急。在縣、鄉(xiāng)（街道）之下的村（居）委會是推進基層民主管理的重要平臺，也是社會治理的最小單元，更是基層民政工作落到實處的基礎(chǔ)。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，要想搭建好基層民政工作平臺，就必須大力推進基層民主建設(shè)，就必須把村（居）委會建設(shè)好，就必須精心培育和大力發(fā)展民間組織。

加強村（居）委會基層組織建設(shè)，是搭建基層民政工作平臺，發(fā)揮社會管理小單元大作用的重要舉措。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，只有在建設(shè)這個平臺方面著力，才能使各類社會救助體系有可靠的落腳點。只有通過制定村（居）委會等基層組織建設(shè)的中長期規(guī)劃，才能明確社會救助體系建設(shè)與發(fā)展的中長遠目標;只有探索建立與村（居）委會這一基層組織相匹配的新型多元化社會救助體系，才能確保城市低保、城市三無對象、流浪乞討人員、農(nóng)村重災戶、五保戶、特困戶、特困優(yōu)撫對象以及政府認為必須救助的其他特殊困難群體為主的救助對象的救助有所依托，有所保障。在城鎮(zhèn)，應以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，配套開展醫(yī)療、就學、住房、水電、司法援助等救助，對孤寡老人、孤殘兒童、流浪乞討人員以及生活困難的家庭通過居委會和社區(qū)實施救助;在農(nóng)村，應以子女贍養(yǎng)為基礎(chǔ)，在穩(wěn)定土地政策的前提下，通過村委會實行政府救濟和社會互助相結(jié)合的方式，對特困農(nóng)戶實施定期定量救助，對五保戶實施集中供養(yǎng)，對一般困難戶實施社會幫扶，對災民實施災后生活救助，進而通過加強村（居）委會基層組織建設(shè)形成城鄉(xiāng)弱勢群體保障網(wǎng)。

精心培育和大力發(fā)展民間組織，培育市場經(jīng)濟條件下新的基層民政工作主體。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于公共財力有限，投入嚴重不足，因此，地方政府應制定優(yōu)惠政策，有序地吸引民營資本和社會力量參與到基層民政工作中來，強力推進職業(yè)學校、福利院、幼兒園和醫(yī)院等由民間組織承辦。在此期間，各級政府應明確角色定位，做到不缺位、不錯位、不越位，當管則管，該放則放，做好自己該做的事：一方面，政府要把民間組織的發(fā)展納入當?shù)亟?jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃之中;另一方面，還要加大對民間組織的政策傾斜和資金扶持力度，鼓勵和支持其健康發(fā)展。

⒉加強管理機制建設(shè)?；鶎用裾ぷ魇且豁椪涡?、社會性、公益性和群眾性四者相互統(tǒng)一且指向性很強的工作，同時它又是在黨委和政府的主導下，通過相關(guān)部門協(xié)作、社會廣泛參與進而服務于社會大眾的工作。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于資源相對匱乏和分散， 要想逐步建立與縣、鄉(xiāng)民政工作相適應的管理機制，整合現(xiàn)有的社會資源仍是重中之重。

基于此，可以考慮對當?shù)叵鄬Ψ稚⒒蛘哌€沒有被充分利用的社會資源進行必要的整合：將各類民政專項資金（如低保金、五保金、優(yōu)待金、農(nóng)村特困戶定期定量救助金等）由民政機構(gòu)單一發(fā)放的方式整合到廣大農(nóng)村網(wǎng)點遍布的農(nóng)商銀行、郵政銀行之中，實行社會化發(fā)放，以減少發(fā)放和管理成本，減少權(quán)力尋租空間和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。在具體操作上，可以考慮由縣（市）人民政府進行統(tǒng)一組織并審批，之后由基層民政部門提供資金發(fā)放明細表，然后將其交由財政部門與農(nóng)商或郵政銀行，把專項資金直接送到救助對象手中;同時還可以根據(jù)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同情況，約定不同的發(fā)放時間就近、就便領(lǐng)取。

在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，應因地制宜，鼓勵、支持和引導社會力量參與到基層民政工作中來，吸引盡可能多的社會團體、個人和企（事）業(yè)單位與政府“結(jié)緣”，讓其介入到養(yǎng)老、殯葬機構(gòu)等基層民政工作當中。因為由政府“大包大攬、包打天下”的方式已不能適應現(xiàn)代社會發(fā)展特別是市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。比如養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)就可以考慮多條腿走路的方針，即在強化國家投入的同時鼓勵民營資本進入，這樣，既加強了政府宏觀調(diào)控，又引入了市場化、社會化管理。在具體操作層面，可以從現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)的投資主體和經(jīng)營方式兩方面實行改革，逐步形成公建公營、公建民營、民建民營等多種模式。對于公建民營的福利院，應在產(chǎn)權(quán)明晰、政府補貼資金到位的基礎(chǔ)上，通過制定科學的監(jiān)管機制，向社會公開招標經(jīng)營，鼓勵有愛心、有能力、有資本的人士參與經(jīng)營。

⒊加強工作機制建設(shè)。 在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，如何將縣級民政工作重心下移并把鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作部分職能上調(diào)，使二者緊密結(jié)合，進而與縣、鄉(xiāng)民政工作相適應是至為關(guān)鍵的一步。對此，縣級民政部門應進一步解放思想，更新觀念，直接將工作的觸角延伸到基層，延伸到最廣大人民群眾之中。具體做法應包括以下幾方面：在事權(quán)分開、厘清責任、上下通力、相互配合的基礎(chǔ)上，一是縣（市）民政部門應把災情核查，婚姻、殯葬、民間組織管理等工作統(tǒng)管起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民政部門做好配合工作;二是縣（市）民政部門應主要統(tǒng)籌五保供養(yǎng)、優(yōu)撫等資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民政部門把注意力放在資金的合理和“陽光”使用上;三是在村（居）委會建設(shè)方面，縣（市）民政部門要給予具體且充分的指導，在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮村（居）委會“自我教育、自我服務、自我管理”的作用。總之，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，基層民政工作應形成以縣（市）為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）委會做好配合的格局。

⒋加強保障機制建設(shè)。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，開展基層民政工作必須使治標與治本同步，達到標本兼治的目的，這樣，才能使相應的保障投入及時到位，進而建立起與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)縣、鄉(xiāng)民政工作相適應的保障機制。如果基層民政工作尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基層民政工作離開了足夠的資金支持，很多工作目標都難以實現(xiàn)，很多工作任務都難以完成。因此，必須建立起與基層民政工作相適應的資金保障機制。一是加強頂層設(shè)計，建立起一套自上而下能確保各項民政專用資金使用到位的監(jiān)管辦法和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)民政專用資金使用監(jiān)管細則，進而確保救命錢、保命錢用到實處。二是建立起與地方財政配套的監(jiān)督機制，確保投入基層民政事業(yè)的經(jīng)費在各級預算中達到中央要求的比例，特別要加大縣、鄉(xiāng)人大的監(jiān)督力度。同時，要進一步解放思想、更新觀念，建立起全面開放的社會籌資機制，鼓勵民間資本進入，以暢通經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層民政工作的資金投入渠道。

在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，迫切需要建立起較為完備的確?；鶎用裾ぷ鳌梆B(yǎng)事”經(jīng)費保障制度，以保證必需的“養(yǎng)事”經(jīng)費能及時撥付到位，最大限度地發(fā)揮作用。在具體操作上，既可以以縣為單位，由縣民政部門在每年年初編制全年民政工作所需經(jīng)費預算，然后報縣（市）政府審批，待縣政府審批同意后，再由縣（市）財政部門列入當?shù)禺斈觐A算之中，以確保安排足夠的“養(yǎng)事”經(jīng)費以及經(jīng)費的合理性和合法性;也可以考慮爭取上級民政部門下?lián)芨黝悓ｍ椯Y金，以彌補地方財力的不足和不均衡，但這部分經(jīng)費應由當?shù)刎斦块T統(tǒng)一監(jiān)管，同級民政部門安排具體使用，接受人大和社會的監(jiān)督。

⒌加強績效管理機制建設(shè)。推進基層民政工作的順利開展，加快建立與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)縣、鄉(xiāng)民政工作相適應的績效管理機制是十分必要的。為此，必須突破舊有模式，將拿錢“養(yǎng)人”改變?yōu)榛ㄥX“養(yǎng)事”，把“養(yǎng)事”放在突出的位置，進而建立起與之相適應的績效考核機制，以保證基層民政工作的開展。一是通過加強制度建設(shè)、鼓勵基層創(chuàng)新、科研機構(gòu)參與的方式建立一套完備、科學的基層民政工作目標體系。這一體系既要明晰基層民政工作的主要內(nèi)容，又要科學、準確地制定工作標準，嚴格核算完成每項工作需要的費用等。二是建立一套完整的“養(yǎng)事”管理體系。基層民政管理部門應在上級部門的指導下，結(jié)合當?shù)匕l(fā)展實際，根據(jù)工作需要，將大部分基層民政工作進行量化，按照一定程序外包，交由有資質(zhì)、有能力、有熱情的第三方承辦，并簽訂符合法律規(guī)定的協(xié)議，這是在達成共識、目標一致的情況下通過持續(xù)的互動形式來實現(xiàn)公共利益的力量整合[2]。三是建立一套完善的考核體系。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的政策制定者可依據(jù)基層民政工作的相關(guān)標準，以群眾滿意度為重要參考指標，認真嚴肅、實事求是地評定出基層民政工作承辦人的每一項工作業(yè)績，以此作為民政部門獎懲的重要依據(jù)。四是建立起行之有效的資金保障和拔付體系。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，縣（市）財政部門和民政部門應根據(jù)工作目標完成情況及各項工作進展情況，及時提供和下?lián)芑鶎用裾ぷ魉璧膶ｍ椯Y金及工作經(jīng)費，給基層民政工作以必要的資金保障和財力支持。

⒍加強服務機制建設(shè)。將發(fā)展“數(shù)字民政”提上工作日程，為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展基層民政工作提供便捷的服務機制。隨著科學技術(shù)的日益進步，現(xiàn)代信息技術(shù)向傳統(tǒng)的基層民政工作管理方式和手段提出了新的挑戰(zhàn)。過去，基層民政部門每年都要耗時費力，依靠眾多人力、物力和財力來掌握基層民政資源，不僅效率低，而且落后的信息交流設(shè)施往往不利于各種資源的溝通與整合，難以為基層群眾提供快捷、優(yōu)質(zhì)的服務。因此，改善信息交流設(shè)施，加快發(fā)展“數(shù)字民政”是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層民政部門提高行政工作效率的重要手段。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，推進縣、鄉(xiāng)兩級基層民政辦公自動化建設(shè)應該在以下幾方面著力：第一，加快開發(fā)軟件業(yè)務，提供必要的資金支持。除了將相關(guān)經(jīng)費納入地方財政預算外，還要積極嘗試通過項目合作、低息貸款乃至引入民間資本等形式，加大對“數(shù)字民政”建設(shè)資金的投入力度。第二，進一步完善相關(guān)機制，建設(shè)民政信息技術(shù)人才隊伍。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，應該充分考慮到相關(guān)人才匱乏的實際，采取各種強有力的措施，提供必要的政策支持，同時，應培養(yǎng)一批既懂基層民政業(yè)務又掌握信息技術(shù)的人才并將其充實到縣鄉(xiāng)民政機構(gòu)中去。第三，大力開展在職民政工作人員培訓工作，提高其專業(yè)知識和技能。通過培訓，使其能夠熟練地掌握計算機技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)知識，逐步改善基層民政工作者的知識結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)素質(zhì)。第四，以網(wǎng)絡(luò)為載體，建立起經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)民政業(yè)務信息資源數(shù)據(jù)庫。通過此舉，搭建基層民政便民工作平臺，為群眾提供咨詢服務。通過實施“數(shù)字民政”工程，不斷提高經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層民政工作的整體水平。

總之，做好經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層民政工作，就應該像習近平總書記在河北考察時所說的那樣，民政工作是“菩薩”事業(yè)，做“菩薩”事業(yè)就得懷著菩薩心腸，懷著大愛之心、愛民之心去做。因此，基層民政部門要進一步織牢、織密困難群眾最低生活保障網(wǎng)，堅持“建機制、補短板、織牢網(wǎng)”的原則，大力提高城鄉(xiāng)居民最底生活保障水平;不斷完善新型社會救助體系，切實推動經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層民政事業(yè)的科學發(fā)展。

【參考文獻】

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（責任編輯：高 靜）