反腐的治本之策

李永忠

我們研究反腐的頂層設(shè)計問題時，首先要明白什么是腐敗。腐敗常常因制度的漏洞而滋生蔓延，而領(lǐng)導制度是最重要的核心制度，因為它事關(guān)權(quán)力結(jié)構(gòu)！領(lǐng)導制度出現(xiàn)漏洞就容易引發(fā)腐敗。任何一個社會，如果你的核心制度即權(quán)力結(jié)構(gòu)是健全的、科學的，一般來說，就很難引發(fā)大規(guī)模的腐敗。無論是計劃經(jīng)濟、商品經(jīng)濟，還是市場經(jīng)濟，乃至于小農(nóng)經(jīng)濟，乃至于奴隸主經(jīng)濟，都是如此。當你制度設(shè)計得好的話，無論是計劃經(jīng)濟、市場經(jīng)濟，都可以把以權(quán)謀私遏制在一定范圍內(nèi)，不會讓它泛濫，更不會出現(xiàn)瘋狂的、猖獗的泛濫。30多年從反腐蝕到反腐敗，腐敗之所以“愈演愈烈”，它主要并首先是制度漏洞使然，而不是同所謂的經(jīng)濟形態(tài)有直接關(guān)系。

當我們懂得腐敗是制度（主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)）的漏洞，就會明白，腐敗者就是制度不健全、不完善的犧牲品。腐敗者通常自身并不壞，但是人性惡使他在一個不健全的制度內(nèi)，又掌握了一個傾向于腐敗的權(quán)力，因此這把雙刃劍首先砍向自己。因此他是制度的犧牲品，是體制、機制、制度，特別是我所強調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理這個核心制度的犧牲品。而之所以會出現(xiàn)這種制度的漏洞，是因為我們在推進改革開放的時候，在經(jīng)濟體制改革方面，我們勇往直前、大刀闊斧，而政治體制改革，我們卻步履蹣跚、思前慮后、畏首畏尾，至今仍在繼續(xù)沿用“蘇聯(lián)模式”。因此，這兩個不同步，就像一個人左腿前進得特別快，右腿遲遲不跟進，那么這個人的屁股迅速往下，如果下面是一個泥塘、一個糞坑，他就會沾上泥水、沾上糞水，而我們現(xiàn)在也就是這種狀況。

黨內(nèi)要形成異體監(jiān)督

那么如何從根本上遏制腐?。课腋爬榘藗€字戰(zhàn)略方針：“發(fā)展民主，強化監(jiān)督。”十六大提出黨內(nèi)民主是黨的生命。多年來，腐敗愈演愈烈，是因為我們黨內(nèi)肌體得了病，得了腫瘤、癌癥，這種情況下，黨的生命力首先得強大起來。生命力強了，自然你就能去邪——腐敗就是一種邪?，F(xiàn)在習總書記提出“全面從嚴治黨”就是要強本。而這個“本”，就是發(fā)展黨內(nèi)民主，民主是黨的生命，民主也是社會主義的生命。黨內(nèi)、社會主義的生命力旺盛了，強大了，邪不壓正，腐敗就能遏制在可能的最低限度。這是第一點。

民主既是生命力，又是最好的防腐劑。反腐不靠民主不行，全世界反腐成功的沒有一個不是發(fā)展民主的，凡是不民主的地方，反腐很難成功。凡是民主推行的比較徹底的地方，腐敗很難蔓延。發(fā)展民主，首先要發(fā)展黨內(nèi)民主。如此，黨內(nèi)民主才能帶動人民民主的發(fā)展。黨內(nèi)民主如果滯后或落后于人民民主，就不可能有帶動作用了。另外，民主權(quán)最重要的是選舉權(quán)，沒有民主的選舉，就很難有民主的權(quán)利。民主有很強大的生命力，因此，黨內(nèi)民主是黨的生命，生命力旺盛了，邪是侵不進來的。

第二點，強化監(jiān)督。民主是最好的防腐劑，而監(jiān)督是最有效的制衡力。強化監(jiān)督就是強化對權(quán)力違規(guī)、違法、犯罪的制衡。把這兩點抓住了，戰(zhàn)略方針就沒有問題了。

沒有這樣一種宏觀戰(zhàn)略，你反不了腐敗。不管查處多少腐敗案件，只要不改革現(xiàn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)和選人用人體制，你都無法“取得壓倒性勝利”。因為僅靠反腐的戰(zhàn)術(shù)勝利，永遠取代不了戰(zhàn)略勝利。

要強化監(jiān)督，就必須解決異體監(jiān)督的問題。強化監(jiān)督不是搞同體監(jiān)督的簡單相加，而是要將現(xiàn)行的同體監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楫愺w監(jiān)督，它要有相對獨立性。我們有兩個給定的前提：黨外不允許有黨，黨內(nèi)不允許有派。分黨、分派不允許，那么就只能黨內(nèi)分權(quán)。異體監(jiān)督來自哪兒？只能來自黨內(nèi)分權(quán)。通過黨內(nèi)分權(quán)，形成只管決策的全委會，只管執(zhí)行的執(zhí)委會，只管監(jiān)督的監(jiān)委會。監(jiān)委會只對執(zhí)委會進行監(jiān)督，全委會平衡執(zhí)委會和監(jiān)委會的關(guān)系，3個委員會間既相互協(xié)調(diào)，又相互制衡，黨內(nèi)3個不同功能的權(quán)力機關(guān)，雖然同在黨內(nèi)，卻是功能不同的異體。異體監(jiān)督就能形成。60年前的“八大”，通過“黨代會常任制”，就搞過這樣的試驗。異體監(jiān)督能有效發(fā)現(xiàn)并揭露以權(quán)謀私等腐敗行為，通過及時殺毒，強化黨內(nèi)監(jiān)督；而發(fā)展黨內(nèi)民主，能有效地增強黨的生命力，為黨的肌體增添活力。一個及時殺毒，一個增添活力，腐敗在黨內(nèi)還有多大的生存空間呢？就能有效地遏制在可能的最低限度。所以，反腐戰(zhàn)略方針一定要有這八字方針。

權(quán)力結(jié)構(gòu)科學分解、合理配置

有了戰(zhàn)略方針，還要有兩個戰(zhàn)略行動。第一個就是黨內(nèi)分權(quán)：科學分解、合理配置黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，形成一種適合中國特色社會主義的權(quán)力結(jié)構(gòu)，尤其是黨內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。我們要把黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)搞科學，目前黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)不科學。我的結(jié)論是，改革開放30多年來，我們各級地方一把手的專斷程度，超過了我們建黨、執(zhí)政以來的任何一個時期，所以才會出現(xiàn)那么多的黨內(nèi)矛盾和社會矛盾。這同權(quán)力過分集中在一個人身上緊密相關(guān)。

對權(quán)力的人身依附關(guān)系，實際上是對權(quán)力過分專斷的一種膜拜，拜權(quán)力教已經(jīng)形成了。而且拜權(quán)力教比拜金主義還可怕。中國兩千多年來是信儒教，儒教的一個突出特點是信官，所以官本位帶有中國特色。歷史證明，一旦老百姓不信官了，一個朝代就結(jié)束了。反貪官，最后反到皇帝，皇帝是最大貪官，一個朝代就結(jié)束了。下一個朝代又開始重新建立老百姓對官家的信心，當官要清正廉潔，正大光明，要寫在他的廟堂、公堂上。一旦權(quán)力把他腐蝕后，一個朝代又結(jié)束了。中國的官員必須清正廉潔，所以說“吏不畏我嚴而畏我廉，民不服我能而服我公；公則民不敢慢，廉則吏不敢欺”，所以“公生廉，廉生威”，這既是代代口口相傳的《官箴》，也是中華民族不同于其他國家的地方。

那么在黨外不允許有黨，黨內(nèi)不允許有派，不允許分黨分派的情況下，目前我們唯一可以進行選擇的路徑，就是黨內(nèi)分權(quán)。另一方面看，權(quán)力架構(gòu)一旦科學分解、合理配置后，民主就能夠生存，民主怎么存在的？是在一個科學合理的架構(gòu)下才能生存，生存了以后才能鞏固，鞏固了以后才能發(fā)展。沒有這樣一個三角架把權(quán)力支撐起來，把國家的上層建筑撐起來，就沒有黨內(nèi)民主，就沒有社會民主，就沒有國家民主。它就靠一個科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)。所以凡是權(quán)力結(jié)構(gòu)科學的，它的民主通常比較好，凡是權(quán)力獨裁的國家，就沒有民主可言。哪怕你前面借民主上臺，比如希特勒，到最后也不會有善果。

另一方面，科學權(quán)力結(jié)構(gòu)一旦形成后，黨內(nèi)監(jiān)督才能實行，才能夠落實，才能夠有效。它也得依賴于科學合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。同時社會主義民主才能在黨內(nèi)民主的帶動下得到促進發(fā)展。因為黨內(nèi)分權(quán)科學了，整個社會的民主才能帶動起來。我們用的是黨內(nèi)分權(quán)帶動、促進人民民主。所以，你得先搞黨內(nèi)民主。而現(xiàn)實中，我們卻是先搞人民民主，先由村民選舉村委會主任，而村黨支部書記卻基本上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委內(nèi)定的。這樣先后順序就顛倒了。必須先由村黨支部黨員民主選舉黨支部書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員民主選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，縣里的黨員民主選舉縣委書記，這才對了。這是第一個戰(zhàn)略行動，黨內(nèi)分權(quán)。

第二個戰(zhàn)略行動，加快黨代會常任制的改革和深化。這次黨的十八大提出了“深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點”，發(fā)展黨內(nèi)民主，增強黨的生命活力，明確了黨代會常任制的重要地位。但是現(xiàn)在仍停留在縣一級做“黨代表任期制”，而非“黨代會常任制”的“試點”階段，60年過去了，至今我們在縣一級都沒有建立毛澤東所講的“黨的國會”。既缺乏明確的問題、目標導向，也缺乏具體的制度安排，我們必須要在深入探索中不斷推進。

分權(quán)探索應(yīng)當持續(xù)

黨代會常任制1956年開始搞，1958年開了第二次全國黨員代表大會，以后就不開了。八大時，毛澤東是中央委員會主席，是決策機關(guān)的最高領(lǐng)袖。鄧小平是中央書記處總書記，是執(zhí)行機關(guān)的最高長官，相當于是黨內(nèi)的CEO。董必武是中央監(jiān)察委員會的書記，是監(jiān)督機關(guān)的最高首領(lǐng)，黨內(nèi)分權(quán)從那時候就開始搞了，而且八大黨章第三十七條有一款，“中央委員會認為有必要的時候，設(shè)立中央委員會名譽主席一人”。毛主席準備把這個中央委員會主席的權(quán)力交出去，這是他的偉大之處?？上У氖菣?quán)力有腐蝕性，1956年形成的東西，并沒有兌現(xiàn)。20年后，到1976年，中央委員會名譽主席仍然虛位以待。

到了1988年，我們經(jīng)歷了改革開放10年以后，必須推進政治體制改革，又想把黨代會常任制作為突破口，中組部在全國搞了12個黨代會常任制試點，但可惜的是剛才上手搞，就遇上1989年的那場風波，后來12個試點無疾而終。

到了十六大報告，終于寫進了“在市縣擴大黨代會常任制試點”。一開始寫的“在縣市擴大”。與會黨代表提意見說1956年省市都搞了，這次可以全國推行了。但是中央還是感覺有風險，只是把市寫在前面，縣寫在后面，縣市顛倒了一下。但是到下面每一個黨代會常任制試點，搞得都瞻前顧后，心驚膽顫。

后來我想去推動一下，就以調(diào)研的名義下去。所到的黨代會常任制試點，都跟我講希望中央出個紅頭文件，他們按照設(shè)定的就敢搞。我說對不起，中國改革成功的路徑依賴是，突破在地方，規(guī)范在政府。中央不可能突破，只有靠地方突破。你突破可能會有損失，也可能會有處分，還可能會丟官，但是實踐會證明你是對的，后來就能往前推了。如果個人沒有風險，黨就會有危險。但遺憾的是，下面天天盼上面的紅頭文件，上面月月等下面的成功試驗，結(jié)果左盼右等了30多年。絕大多數(shù)不敢突破，不愿示范，不想帶動，愿意按部就班。

結(jié)果在這么多年的改革中，不過是把黨代會常任制異化為黨代表任期制。黨代會常任制按毛主席想法，是要形成一個黨內(nèi)的國會，黨內(nèi)有像人大常委會那樣的決策機關(guān)。但是1988年啟動的那一輪改革，1989年就無疾而終。到十六大，雖然寫進了黨代會報告，經(jīng)過幾十年的努力，都到了窗戶紙那一步，黨內(nèi)分權(quán)一捅，就可以捅破了，但是所有試點單位誰也沒敢走到那一步。只好把黨代會常任制變成黨代表任期制，黨代表任期制沒有多大用處。如果沒有人大常委會的話，人民代表有什么用呢？正是因為有一個常設(shè)的人大常委會以后，人民代表才起作用。花粉沒有蜂巢，蜜蜂到哪兒去做蜂蜜？

中組部在黨代會常任制的改革中既沒有明確的目標，也沒有具體的時間表。這種改革對試點單位，第一無益，第二有害，誰去搞？你讓我搞到什么程度？你讓我搞黨代表任期制，我就讓黨代表把每5年開一次會，改成每年開一次會行了，開一次會起什么作用呢？黨代表就開一次會、提一點意見有什么作用？你縣委決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)還是合在一起的。紀委的監(jiān)督權(quán)還在我領(lǐng)導之下，有什么變化？變化不了。

應(yīng)該是黨代會形成一個決策機關(guān)，縣委書記作為全委會書記，你的一票就是一票，搞委員會制，民主決策；再設(shè)立一個執(zhí)委會或書記處，由分管政府的黨委副書記擔任執(zhí)委會或書記處的第一書記，加上組織部長、宣傳部長、統(tǒng)戰(zhàn)部長，再加上辦公室主任等，擔任執(zhí)委會或書記處的副書記或委員，這是執(zhí)行機關(guān)，實行首長負責制，由執(zhí)委會的書記負全責。全委會行使決策權(quán)，執(zhí)委會行使執(zhí)行權(quán)，紀委會行使監(jiān)督權(quán)，這樣，黨內(nèi)權(quán)力就科學分解了。紀委書記可以對執(zhí)委會書記進行監(jiān)督。決策、執(zhí)行、監(jiān)督機關(guān)可以相互監(jiān)督。

黨代會常任制是黨內(nèi)合理分權(quán)，并形成科學權(quán)力結(jié)構(gòu)的突破口。黨內(nèi)分權(quán)有1956年的經(jīng)驗，有1988年的試點，有十六大以后開展10多年的情況，趕快捅破那層窗戶紙——科學分解黨內(nèi)權(quán)力，開展黨內(nèi)縣級直接選舉！通過競選演講，讓黨員代表直接選舉自己的縣委書記；設(shè)立秘密投票間等。七八十年前，我們在執(zhí)掌區(qū)域性政權(quán)時就成功進行過民主選舉，難道現(xiàn)在反而不會做了嗎？分解縣級黨委權(quán)力，一不會疊床架屋，二不會增加縣級職數(shù)。全委會除縣委書記是正縣級外，其他全委會委員原來級別不變；到執(zhí)委會或書記處去的，除縣長是正縣級外，其他的還是副縣級；紀委會或監(jiān)委會不用變，人員還可以減少。這些都能在試點中消化并合理解決。

所以必須加速黨代會常任制的推進、深化。實踐證明，黨代會常任制是摒棄蘇聯(lián)模式兩個根本性弊端的突破口，是走出中國特色社會主義新路的試驗田（我在《蘇共亡黨之謎》對蘇聯(lián)模式的兩個根本性弊端已有深刻剖析，在此不贅述）。黨代會常任制自產(chǎn)生之初，就是發(fā)展黨內(nèi)民主的一項重要制度設(shè)計，能夠有效地把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)進行分解，互相監(jiān)督，對于“形成科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)”是很好的探索，我們不應(yīng)該停滯不前或把它丟棄。另外，這兩年中央紀委在加強巡視和派駐制度的改革上做出了很好的突破，原理也是通過強化異體監(jiān)督，起到對權(quán)力的監(jiān)督作用。特別是巡視，發(fā)揮了利劍作用。這也是分權(quán)的一種有效形式，異體提名、異體巡視，異體派駐，都能解決問題。