農(nóng)民與用地單位的矛盾沖突及其治理

〔摘要〕 農(nóng)民與用地單位之間矛盾沖突的發(fā)生頻度、激烈程度和破壞烈度都不亞于農(nóng)民與政府之間的沖突?，F(xiàn)行征地制度下雙方的利益邊界、權(quán)利邊界和行動邊界都模糊不清，這既是雙方?jīng)_突的深層誘因，也是此類沖突極難治理的重要原因。因此，通過對征地制度的深度改革，賦予雙方獨(dú)立的市場主體地位，構(gòu)建雙方在符合規(guī)劃的前提下平等的直接交易機(jī)制，設(shè)定雙方之間合理的利益邊界、明晰的權(quán)利邊界和清晰的行動邊界，是預(yù)防和化解此類沖突的根本之策。

〔關(guān)鍵詞〕 邊界沖突，征地沖突，利益邊界，權(quán)利邊界

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）01-0085-06

〔收稿日期〕 2014-12-05

〔基金項(xiàng)目〕 國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（12CGL097），江蘇省“青藍(lán)工程”項(xiàng)目（12QLG003），負(fù)責(zé)人祝天智。

〔作者簡介〕 祝天智（1975-），男，山東定陶人，復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后流動站研究人員，江蘇師范大學(xué)法政學(xué)院副教授。

近年來，征地沖突是地方政府社會治理的難點(diǎn)，也是學(xué)界研究的熱點(diǎn)。無論是政府還是學(xué)界，都將關(guān)注的焦點(diǎn)集中于農(nóng)民與政府之間的沖突，而對農(nóng)民與用地單位之間在征地過程中的沖突缺少足夠的關(guān)注。然而在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民與用地單位之間的沖突不僅數(shù)量眾多，而且其激烈程度往往比農(nóng)民與政府之間的沖突更為嚴(yán)重，近年媒體曝光的云南晉寧事件、河北繩油村事件、江蘇邳州河灣村事件等無不如此。筆者認(rèn)為，農(nóng)民與用地單位之間之所以會發(fā)生沖突，最主要的原因在于界限不清。正如齊美爾所說，“界限的概念在某種程度上是重要的”，“恰恰因?yàn)樵谶@里，變動、擴(kuò)展、入侵、融合更加易于理解得多”，“相互關(guān)系在積極面上和消極面上都會變得十分清楚和可靠” 〔1 〕 （P466-468 ）。于建嶸提出，“社會資源的配置實(shí)質(zhì)上是利益博弈的過程，在追求利益最大化的過程中，越界即會導(dǎo)致社會沖突” 〔2 〕 （P12 ）。李瓊將此種由越界行為導(dǎo)致的社會沖突定義為“邊界沖突”，即在某些條件下由于各社會主體之間的界線模糊不清或者不合理，會出現(xiàn)“一方依據(jù)一定的規(guī)范或理由公開或私下、直接或間接要求對方修正某一觀點(diǎn)或某一行為，沖突的另一方則依據(jù)不同的規(guī)范或同一規(guī)范的不同理解實(shí)行反批評，當(dāng)某沖突主體跨越某種社會分界線時(shí)” 〔3 〕 所誘發(fā)的社會沖突。復(fù)旦大學(xué)胡守鈞教授認(rèn)為，“邊界沖突準(zhǔn)確來說應(yīng)該是一種形態(tài)，社會生活中邊界沖突的例子可以說是隨處可見” 〔4 〕 。因此說，合理邊界是預(yù)防沖突的重要條件，而邊界模糊或者設(shè)置不合理，則容易導(dǎo)致沖突。在農(nóng)民與用地單位的沖突之中，有三條核心邊界，即利益邊界、權(quán)利邊界和行動邊界。其中，利益邊界模糊不清是雙方?jīng)_突的動因，權(quán)利邊界相互交疊使雙方都有充足的行動依據(jù)，而行動邊界多元交錯(cuò)促使雙方普遍選擇機(jī)會主義和越界行為。本文嘗試從分析這三條邊界的特點(diǎn)入手，剖析此類沖突的誘因，揭示雙方在沖突中的策略選擇和沖突特點(diǎn)，進(jìn)而提出預(yù)防和化解此類沖突的對策。

一、農(nóng)民與用地單位之間的邊界特點(diǎn)

要剖析農(nóng)民與用地單位之間的邊界，必須把雙方放入當(dāng)前的宏觀土地管理框架和沖突發(fā)生的具體場域中進(jìn)行考察。在當(dāng)前的土地管理框架中，由于政府實(shí)行征地和供地的雙重壟斷，使本可直接交易的雙方都處于非獨(dú)立的地位。而農(nóng)民與用地單位發(fā)生征地沖突的鄉(xiāng)村場域，處于國家與社會相結(jié)合的交界點(diǎn)，國家的正式法律制度和治理機(jī)制與鄉(xiāng)村的地方性知識在此發(fā)生碰撞。上述制度框架和場域特點(diǎn)對農(nóng)民與用地單位之間的各種邊界都有深刻影響。

（一）政府雙向壟斷下用地單位與農(nóng)民之間模糊的利益邊界。在現(xiàn)行土地管理框架中，由于政府的“雙向壟斷” 〔5 〕（土地征收與建設(shè)用地供應(yīng)），一方面造成農(nóng)民與用地單位都不是獨(dú)立的市場主體，雙方的利益交換并非基于直接協(xié)商談判而自愿達(dá)成，而必須通過政府的征收和供應(yīng)這一中介形式進(jìn)行;另一方面，在政府計(jì)劃型的征地和供地過程中，無論是土地征收中的補(bǔ)償價(jià)格制定，還是土地出讓價(jià)格的形成，都不是基于市場對土地優(yōu)化配置的需要，更多的是出于對政府政績的考慮，造成土地價(jià)格嚴(yán)重偏離市場規(guī)律，這既表現(xiàn)為地方政府為招商引資或建設(shè)形象工程、政績工程而極力壓低土地價(jià)格，甚至無償供應(yīng)土地的行為，也表現(xiàn)為在地方政府壟斷和操縱之下而產(chǎn)生的畸高的商住用地價(jià)格。

在此框架之下，農(nóng)民和用地單位之間的利益邊界變得模糊不清：由于土地的征收和供給都非真正遵循市場原則進(jìn)行，土地價(jià)格被嚴(yán)重扭曲，農(nóng)民到底應(yīng)得到多少補(bǔ)償，以及用地單位到底應(yīng)該支付多少出讓金，缺少雙方認(rèn)同的客觀公正標(biāo)準(zhǔn)。一方面，在農(nóng)民看來，對于工業(yè)用地，政府為招商引資或政績工程而壓低地價(jià)的行為，無疑是政府和用地單位合謀對農(nóng)民的剝奪;而對于商業(yè)和住宅用地，雖然用地單位支付了高額的土地出讓金，但他們獲取了更高的土地利潤，而對農(nóng)民仍然按照公共利益需要征地的原則進(jìn)行補(bǔ)償，每畝只有數(shù)萬元甚至更少，這顯然會進(jìn)一步加深他們的被剝奪感。

另一方面，在用地單位看來，他們已為商住用地支付了高額的出讓金，即使工業(yè)用地，由于全國各地普遍價(jià)格低廉，他們并不認(rèn)為自身應(yīng)支付更多的出讓金。不僅如此，由于用地單位能夠?yàn)榈胤秸峁┩顿Y和稅費(fèi)收入，并為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會，在他們看來并未剝奪或虧欠農(nóng)民，相反很大程度上是在施恩于農(nóng)民。由于農(nóng)民與用地單位之間既不是直接談判協(xié)商實(shí)現(xiàn)土地供給，又缺乏雙方都認(rèn)可的公平公正標(biāo)準(zhǔn)，很容易成為征地沖突的最直接的誘因：在不愿被征地或者對補(bǔ)償不滿意的農(nóng)民看來，作為直接占有和使用自己土地的用地單位，就是入侵者和剝奪者，至少是政府的合謀者;而在用地單位看來，幾乎所有不按照要求按時(shí)交出土地的人，都是無理取鬧或者不通情理之徒。

（二）計(jì)劃與市場并存的土地管理制度之下交疊的權(quán)利邊界。一方面，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國土地產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)朝著市場化的方向有了長足發(fā)展。在農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)方面，法律不僅明確了土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)并延長了承包期，更賦予了其通過“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”的權(quán)能，而且“流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳”。進(jìn)而，黨的十八屆三中全會提出，要賦予“承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能” 〔6 〕 。同樣，法律對用地單位依法取得的土地使用權(quán)也給予了明確的保護(hù)，《物權(quán)法》和《城市房地產(chǎn)管理法》分別規(guī)定，用地單位對依法取得的建設(shè)用地使用權(quán) “享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”?！?土地使用者按照出讓合同約定支付土地使用權(quán)出讓金的，市、縣人民政府土地管理部門必須按照出讓合同約定，提供出讓的土地”。

然而另一方面，由于計(jì)劃型征地制度與市場型土地產(chǎn)權(quán)之間存在嚴(yán)重矛盾，農(nóng)民土地權(quán)利與政府的土地管理權(quán)邊界模糊不清，農(nóng)民與政府之間常常出現(xiàn)是非不清的灰色博弈 〔7 〕。由于用地單位的土地使用權(quán)是基于政府的土地征收和出讓行為而取得的，最終導(dǎo)致用地單位的土地使用權(quán)與農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)之間經(jīng)常出現(xiàn)沖突與交疊。這主要表現(xiàn)在：其一，由于征地過程不夠公開透明，農(nóng)民并不清楚用地單位是否支付以及到底支付多少土地出讓金，因此經(jīng)常發(fā)生雖然用地單位已經(jīng)按照法定程序按時(shí)足額支付出讓金，但農(nóng)民并未獲得應(yīng)有補(bǔ)償，因此仍擁有對土地的占有和使用權(quán)的情況。其二，農(nóng)民與政府之間經(jīng)常因安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者征地程序的合規(guī)性產(chǎn)生糾紛，甚至發(fā)生沖突，農(nóng)民經(jīng)常以拒絕簽字、拒領(lǐng)補(bǔ)償款、拒絕拆遷和拒絕交地的方式反對土地征收。然而在許多情況之下，地方政府會在沖突化解之前就出讓土地使用權(quán)。在此背景之下，雖然用地單位合法取得了土地的占有和使用權(quán)，但是，農(nóng)民基于國家的法律和政策拒絕交出對土地的占有和使用權(quán)利，政府征收權(quán)與農(nóng)民承包權(quán)的沖突轉(zhuǎn)化為用地單位與農(nóng)民之間圍繞土地占有權(quán)的沖突。其三，由于國家對土地征收的控制越來越嚴(yán)格，中央給予的用地指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方的用地需求，地方政府往往采用違規(guī)或變通的辦法進(jìn)行征地，這樣就會誘發(fā)用地單位與農(nóng)民之間的土地權(quán)利沖突：雖然用地單位正常支付了土地出讓金，并通過公開合法的途徑取得了土地使用權(quán)，但是，由于此前的政府征地行為不合法不合規(guī)，農(nóng)民仍然不會主動交出土地，必然會出現(xiàn)用地單位的土地使用權(quán)與農(nóng)民的土地承包占有權(quán)之間的交疊。

（三）鄉(xiāng)村場域之中多元的行動邊界。學(xué)界和媒體往往將政府和用地單位想象為肆意妄為、欺凌農(nóng)民的強(qiáng)者，而將農(nóng)民描述為守法的受害者。其實(shí)，在征地沖突所發(fā)生的鄉(xiāng)村場域，由于“非正式治理實(shí)踐已成為中國基層治理的常態(tài)，并仍將持續(xù)存在” 〔8 〕，包括基層政府、用地單位和農(nóng)民在內(nèi)的所有沖突參與者，在征地博弈中都存在明顯的機(jī)會主義傾向。

在農(nóng)民方面，既可能會利用自身的弱者形象通過向高層政府和媒體展示弱勢取得同情和支持，達(dá)到多獲補(bǔ)償或阻止被征地的目的，也可能會利用斯科特所描述的“弱者的武器” 〔9 〕 （P1 ）通過盜竊、縱火和暗中破壞等輕微違法形式方式阻止用地單位占地;既可能會通過上訪、訴訟等公開合法的途徑與用地單位博弈，也可能使用折曉葉所說的“韌武器”展開博弈，即 采用“繞開正面沖突、見縫插針、鉆空子、死磨硬纏、事后追索、明給暗藏、出爾反爾、嚴(yán)守默契、一致對外、聚眾攙合” 〔10 〕等等策略，還可能會采用激烈的武力護(hù)地、暴力阻止施工等形式進(jìn)行對抗。

在用地單位方面，同樣會根據(jù)不同情勢選擇不同的行為規(guī)則和博弈策略，他們既可能會充分利用政府和村級組織的正式權(quán)威向農(nóng)民施壓，也可能會利用強(qiáng)宗大族、鄉(xiāng)村混混、黑社會等非正式權(quán)威恐嚇、威脅、毆打、破壞等方式迫使農(nóng)民屈服;既可能采取協(xié)商談判等和平方式解決爭端，也可能采用強(qiáng)制施工或強(qiáng)力占地的方式與農(nóng)民公開對抗。由于雙方都缺少恪守法律底線的基本意識，機(jī)會主義行為和灰色博弈策略成為博弈的常態(tài)。這樣必然導(dǎo)致博弈的灰色化即灰色博弈的不斷升級和暴力化，因?yàn)樵谏鲜觥皼_突缺乏制度約束”的環(huán)境中，“人們就會對所有沖突采取先發(fā)制人的姿態(tài)” 〔11 〕 （P178 ）。

二、模糊邊界背景下農(nóng)民與用地單位之間的矛盾沖突及治理困境

上述利益邊界模糊、權(quán)利邊界交疊和行動邊界多元的背景，既在很大程度上決定了農(nóng)民與用地單位之間征地沖突的內(nèi)容，又對沖突的形態(tài)特征和治理過程具有重要影響，使其表現(xiàn)為是非不清、容易暴力化等特點(diǎn)，從而陷入難以治理的困境。

（一）農(nóng)民與用地單位之間矛盾沖突的主要表現(xiàn)。由于上述邊界的特點(diǎn)，決定農(nóng)民與用地單位之間的征地沖突主要集中于以下方面：

第一，圍繞用地單位使用權(quán)合法性引發(fā)的沖突。如上所述，雖然在多數(shù)情況下，用地單位是通過公開合法的招標(biāo)、拍賣、掛牌等程序獲得土地使用權(quán)的，而且已按照政府的要求支付了土地出讓金，但由于農(nóng)民對政府的土地征收行為目的的合法性、征收程序的合規(guī)性、安置補(bǔ)償?shù)暮侠硇?、申?bào)材料的真實(shí)性等各個(gè)層面都可能產(chǎn)生質(zhì)疑，尤其在中央政府對征地審批越來越嚴(yán)格，要求必須“對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)”，且“要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料” 〔12 〕 （P211 ），同時(shí)嚴(yán)厲要求“不得強(qiáng)行實(shí)施征地，杜絕暴力征地”的背景下，地方政府與農(nóng)民之間的征地沖突往往陷入難以化解的境地。因此，由于作為用地單位土地使用權(quán)前提的政府征地行為不被農(nóng)民所認(rèn)可，用地單位的土地使用權(quán)的合法性必然會遭到農(nóng)民質(zhì)疑和抵制。

第二，農(nóng)民土地補(bǔ)償不合理不到位誘發(fā)的沖突。在此類沖突中，農(nóng)民往往并不反對征地，甚至盼望征地，卻因?qū)ρa(bǔ)償不滿意而拒絕交出土地。這既有客觀原因，也有主觀原因。在客觀方面，現(xiàn)行的土地征收框架中，地方政府和用地單位占有了土地增值收益的絕大部分，而農(nóng)民的補(bǔ)償所占比重非常有限，再加上地方政府、村級組織都可能挪用、侵占、拖欠土地補(bǔ)償款，最終，由于農(nóng)民所得補(bǔ)償不僅相對于用地單位的收益嚴(yán)重失衡，而且甚至低于國家法律和政策規(guī)定的數(shù)額，再加上有限的補(bǔ)償經(jīng)常出現(xiàn)難以及時(shí)到位的問題，因此，農(nóng)民以補(bǔ)償不合理或不到位為由拒絕交出土地而誘發(fā)與用地單位沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在主觀原因方面，由于征地過程中各方缺少公認(rèn)的公正標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所看到的往往是政府出讓商住用地過程中動輒每畝數(shù)百萬元的價(jià)格，以及用地單位在出售商品房時(shí)動輒每平方米數(shù)千元甚至數(shù)萬元的價(jià)格，這一方面會大大提高農(nóng)民的補(bǔ)償預(yù)期，另一方面也會極大地加劇農(nóng)民的相對被剝奪感。因此，即便基層政府和用地單位已及時(shí)足額支付征地補(bǔ)償款，也往往難以使農(nóng)民滿意，從而誘發(fā)補(bǔ)償合理性之爭。

第三，由于用地單位占地的時(shí)機(jī)和占地方式誘發(fā)的沖突。在此類沖突中，農(nóng)民雖然對讓出土地的義務(wù)本身并無異議，但往往會以政府的安置房尚未到位、補(bǔ)償尚未完全兌現(xiàn)、農(nóng)作物尚未成熟為由，希望延緩交出土地;或者以用地單位的施工方式野蠻，破壞了其道路、庭院、設(shè)施，造成噪音、空氣、水等環(huán)境破壞為由，提出補(bǔ)償要求;而在用地單位方面，則會以已經(jīng)按照法定程序足額支付土地出讓金，而且已取得土地使用權(quán)為由，要求農(nóng)民交出土地;或者以屬于正常施工為由，拒絕支付額外補(bǔ)充，最終形成拒絕交出土地或者阻止施工的農(nóng)民與強(qiáng)制施工的用地單位之間的沖突。

（二）農(nóng)民與用地單位之間矛盾沖突的治理困境。由于農(nóng)民與用地單位之間既缺少清晰的利益、權(quán)利和行動邊界，又缺乏類似農(nóng)民與政府之間的組織隸屬關(guān)系和相互制衡機(jī)制，更缺少有效的糾紛化解機(jī)制，農(nóng)民與用地單位之間的沖突既容易陷入是非難分的模糊博弈，又容易激化為暴力事件，還容易演變成久拖不決的頑疾。

第一，由于農(nóng)民與用地單位之間的利益邊界、權(quán)利邊界和行動邊界都模糊不清或交疊雜錯(cuò)，兩者之間的征地沖突往往呈現(xiàn)是非難辨的特征。明辨是非是化解沖突的前提和基礎(chǔ)，然而，農(nóng)民與用地單位之間的征地沖突卻因?yàn)檫吔绮磺宥欠请y辨，從而使這類沖突的治理極其困難。首先，由于利益邊界模糊，雙方之間就用地單位到底應(yīng)該支付多少土地出讓金，以及農(nóng)民到底應(yīng)獲得多少補(bǔ)償，缺乏基本的共識。因此，沖突雙方都會產(chǎn)生自身是受害者的認(rèn)知：在農(nóng)民方面，對于價(jià)格低廉的工業(yè)用地，認(rèn)為是政府與用地單位合謀對自己的剝奪，甚至?xí)聹y為貪腐官員與用地單位之間存在不法交易;而對于價(jià)格高企的商住用地，農(nóng)民的被剝奪感則更加強(qiáng)烈。而在用地單位看來，無論是工業(yè)用地還是商住用地，他們都已按照法定程序和約定的數(shù)額繳納了土地出讓金，而農(nóng)民不交出土地的行為無疑是損害用地單位合法權(quán)益的無理取鬧行為。在此背景之下，雙方往往難以找到利益的均衡點(diǎn)，使沖突的化解缺少最基本的基礎(chǔ)。其次，由于權(quán)利邊界模糊，沖突雙方分別以不同的法律、政策、或者合同為依據(jù)，維護(hù)各自看似合法的權(quán)利，往往會使沖突演變成公說公理、婆說婆理的非合作博弈。而由于土地產(chǎn)權(quán)法律與征地制度之間、土地法律與國家政策之間以及法律、政策與市場規(guī)則之間的矛盾難以在短時(shí)間內(nèi)解決，從而使農(nóng)民與用地單位之間的沖突往往陷入當(dāng)下無解的境地。再次，由于行動邊界模糊，雙方都傾向于采用機(jī)會主義的策略，而其中不少策略往往處于違法與合法的邊緣，更加使得沖突的行為是非難辨。

第二，農(nóng)民與用地單位之間的征地沖突極易激化為暴力事件，造成傷亡、破壞和財(cái)產(chǎn)損失，從而加大化解的難度?？瀑愓J(rèn)為，“沖突的強(qiáng)度是與關(guān)系的緊密性相聯(lián)系的” 〔13 〕 （P63 ）。在農(nóng)民與用地單位之間，既沒有像農(nóng)民與基層政府那樣的權(quán)力管轄和組織隸屬關(guān)系，也沒有農(nóng)民內(nèi)部之間基于血緣、地緣以及長期共同生活形成的“鄉(xiāng)土邏輯”，即“情面原則、不走極端原則和鄉(xiāng)情原則” 〔14 〕。上述隸屬關(guān)系和鄉(xiāng)土邏輯無疑都會對沖突雙方構(gòu)成制約作用，在一定程度上抑制和減少暴力事件的發(fā)生。相反，農(nóng)民與用地單位之間基本屬于陌生人的關(guān)系，在面對作為外來陌生人的用地單位的時(shí)候，農(nóng)民往往既容易表現(xiàn)出無理取鬧行為，又不懼于使用武力。同樣，在用地單位眼中，農(nóng)民不僅是陌生的外人，而且是在財(cái)力、組織和權(quán)勢資源方面都處于弱勢的外人，因此，為維護(hù)其自認(rèn)為的合法權(quán)益，他們也不懼于使用暴力。正是在此背景下，農(nóng)民與用地單位之間的沖突更容易激化為暴力事件，從而加大了治理的難度。

第三，由于農(nóng)民與用地單位之間并非直接交易，雙方?jīng)_突的解決機(jī)制十分薄弱，往往使雙方的沖突久拖難解。雖然農(nóng)民是土地的供應(yīng)者，用地單位是土地的需求者和使用者，但在現(xiàn)行的土地非農(nóng)化框架中，雙方都不是獨(dú)立的市場主體，也不直接談判進(jìn)行交易。在征地過程中，雖然承包土地的農(nóng)民要承擔(dān)交出其土地的責(zé)任，但他們并不能直接與作為“買方”的政府談判，更不能直接與用地單位協(xié)商談判，而必須由村干部代表他們與政府交涉，再由政府通過招、拍、掛或協(xié)議出讓的形式將使用權(quán)出讓給用地單位。雖然從事實(shí)上看，農(nóng)民將土地的控制權(quán)直接交給用地單位，但從法律關(guān)系看，農(nóng)民與用地單位之間并不直接發(fā)生法律關(guān)系，一旦雙方發(fā)生沖突，其解決也必須經(jīng)過多個(gè)中間環(huán)節(jié)，而缺少雙方直接談判、協(xié)商和訴訟的渠道，這無疑會加大此類沖突化解的難度。

三、邊界重設(shè)與農(nóng)民和用地單位之間矛盾沖突的治理

上述分析說明，單純提高補(bǔ)償水平或者僅僅賦予農(nóng)民更多土地權(quán)能的做法，不僅難以有效預(yù)防和化解農(nóng)民與用地單位之間的征地沖突，甚至還可能會誘發(fā)更多的沖突。預(yù)防和化解農(nóng)民與用地單位之間征地沖突的關(guān)鍵，在于通過征地制度的深度改革，為雙方設(shè)定清晰的利益邊界、權(quán)利邊界和行動邊界，規(guī)范各方博弈行為，并為糾紛的預(yù)防和化解沖突提供有效機(jī)制。

（一）改革計(jì)劃型征地制度，保證農(nóng)民與用地單位之間利益邊界的清晰。賦予農(nóng)民和用地單位獨(dú)立的市場主體地位，經(jīng)營性建設(shè)用地由用地單位與農(nóng)民在符合規(guī)劃和用途管制的前提下直接進(jìn)行交易，形成農(nóng)民與用地單位之間清晰的利益邊界，公益性用地由政府按照市場價(jià)格和自愿交易原則進(jìn)行征收。經(jīng)濟(jì)體制改革的“核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用” 〔15 〕。由于現(xiàn)行征地制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，仍具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡。它已經(jīng)不能真實(shí)反映市場的供求關(guān)系，造成土地價(jià)格的嚴(yán)重扭曲，更不能使市場在土地資源配置中起決定性作用。此制度不但不能起到優(yōu)化土地資源配置和集約節(jié)約土地的作用，反而成為土地資源浪費(fèi)的重要制度誘因;不但無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的有序非農(nóng)化，反而誘發(fā)農(nóng)民與政府之間、農(nóng)民與用地單位之間頻繁的征地沖突。究其根源，最深層的原因在于該制度已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，沒有賦予農(nóng)民和用地單位本應(yīng)具有的獨(dú)立市場主體地位，模糊了市場經(jīng)濟(jì)條件下各主體之間本應(yīng)清晰的利益邊界。

因此，要從根本上預(yù)防和化解農(nóng)民與用地單位之間的征地沖突，必須貫徹黨的十八屆三中全會確定的改革方針，通過對征地制度的深度改革，清晰界定征地過程中各種利益主體的利益邊界。首先，取消對集體土地權(quán)能的歧視性規(guī)定，使所有農(nóng)地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，都能夠和國有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)。這既是建立統(tǒng)一的土地市場體系和縮小征地范圍的必要條件，也是賦予農(nóng)民和用地單位以獨(dú)立的市場主體地位，進(jìn)而清晰界定雙方利益邊界的前提。其次，改革所有土地都由政府征收并壟斷供應(yīng)的制度，按照黨的十八屆三中全會的要求，在區(qū)分公益用地和經(jīng)營性建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，縮小征地范圍。對于經(jīng)營性建設(shè)用地，賦予農(nóng)民和用地單位獨(dú)立的市場主體地位，由其在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，由雙方直接協(xié)商談判，通過統(tǒng)一的土地市場，按照平等自愿的原則進(jìn)行市場化交易。對于公益用地需要，則由政府作為用地單位，按照市場化征收為主，強(qiáng)制征購為輔的原則，即只有在市場化征購無法實(shí)現(xiàn)的情況下，才在充分保障公平公正的前提下進(jìn)行強(qiáng)制征購。再次，改革土地增值收益分享機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府角色，是清晰界定用地單位與農(nóng)民利益界線的重要保證。當(dāng)前，本應(yīng)中立地扮演公共管理者的政府扮演了土地中間商和用地單位同謀的角色，這種角色錯(cuò)位是農(nóng)民與用地單位之間利益邊界模糊的重要深層原因。因此，盡快開征不動產(chǎn)稅和土地交易稅，使政府分享土地增值收益的方式由一次性的獲取土地出讓金，變?yōu)榉€(wěn)定地獲取土地稅收。唯有如此，才能避免地方政府對土地價(jià)格的扭曲，也才能使用地單位與農(nóng)民之間進(jìn)行真正獨(dú)立公正的市場交易;才能保證代表國家的政府、代表市場的用地單位和農(nóng)民之間利益邊界的清晰和利益分享結(jié)果的均衡。

（二）構(gòu)建權(quán)限均衡、公開透明的土地交易程序，保證農(nóng)民與用地單位之間的權(quán)利邊界科學(xué)合理。如果說建立讓雙方直接交易的制度保證了其實(shí)體權(quán)利、劃清了其利益邊界的話，那么科學(xué)合理的交易程序才可能保障其程序性權(quán)利，劃清雙方的權(quán)利界線。

第一，在土地交易之前，應(yīng)賦予雙方充分而又相互制約的知情權(quán)，以確保交易的真實(shí)、合法、公正。在農(nóng)民方面，有權(quán)要求用地單位提供真實(shí)而權(quán)威的關(guān)于土地的真正用途、項(xiàng)目審批進(jìn)程、資金到位情況、項(xiàng)目對環(huán)境真正影響等資料和數(shù)據(jù);而在用地單位方面，則有權(quán)要求農(nóng)民提供關(guān)于土地所有權(quán)、使用權(quán)權(quán)屬、地上附屬物等相關(guān)證明。只有使雙方都能夠獲得交易所需的真實(shí)可靠信息，才能夠保證后續(xù)交易的平等公正，從源頭上預(yù)防糾紛的出現(xiàn)。

第二，在土地交易過程中，授予雙方獨(dú)立的議價(jià)權(quán)和決定權(quán)，杜絕欺詐、脅迫等行為的出現(xiàn)，保證交易的公平公正。在用地單位方面，可以在自行或者聘請權(quán)威第三方進(jìn)行價(jià)格評估的基礎(chǔ)上提出邀約，而在農(nóng)民方面，同樣可以在價(jià)格評估的基礎(chǔ)上進(jìn)行議價(jià)，最終保證雙方在完全自愿平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行交易。

第三，在交易過程中和交易之后，賦予雙方便捷有效的糾紛化解請求權(quán)，建立以雙方協(xié)商化解為基礎(chǔ)，以中立的第三方協(xié)助化解為補(bǔ)充，以官方權(quán)威的強(qiáng)制化解為保障 〔16 〕，三者密切銜接的土地交易糾紛預(yù)防和化解機(jī)制，既保障雙方的各項(xiàng)權(quán)利能夠得以充分實(shí)現(xiàn)，又能夠及時(shí)解決雙方權(quán)利糾紛，防止矛盾的積累和激化。

（三）通過推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)和農(nóng)村治理體系及治理能力現(xiàn)代化，培養(yǎng)農(nóng)民和用地單位等鄉(xiāng)村主體恪守法治，嚴(yán)守規(guī)則，形成農(nóng)民和用地單位之間清晰的行動邊界。當(dāng)前，要加快鄉(xiāng)村法治建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，逐步養(yǎng)成包括農(nóng)民和用地單位在內(nèi)的各類鄉(xiāng)村主體恪守法治、嚴(yán)守規(guī)則的能力和習(xí)慣，形成農(nóng)民和用地單位之間清晰的行動邊界。如上所述，由于“土地法規(guī)缺陷、漏洞很多，有些方面可操作性很差” ?〔17 〕 ，再加上在非正式治理盛行的鄉(xiāng)村場域中，部分農(nóng)民“尊法信法守法用法、依法維權(quán)意識不強(qiáng)，一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在” 〔18 〕。這是用地單位與農(nóng)民土地博弈中越軌和機(jī)會主義行為較為普遍的主要原因之一。因此，要有效預(yù)防和化解農(nóng)民與用地單位之間的征地沖突，除了深度改革征地制度之外，還需要：首先，完善以土地法規(guī)和村民自治法規(guī)為核心的各類涉農(nóng)法規(guī)體系，既祛除各類法規(guī)自身的缺陷、漏洞，使其更加嚴(yán)密科學(xué)，又消除各類法規(guī)之間相互矛盾、抵牾之處，構(gòu)建統(tǒng)一完善的鄉(xiāng)村法規(guī)體系;既注重鄉(xiāng)村法規(guī)的系統(tǒng)性和可操作性，又要增進(jìn)各類法規(guī)與鄉(xiāng)村社會實(shí)踐的契合和銜接。其次，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，培養(yǎng)包括農(nóng)民和用地單位在內(nèi)的鄉(xiāng)村各類主體尊法守法知法信法的素質(zhì)，使其養(yǎng)成恪守法律、遵章守制的習(xí)慣，杜絕土地博弈中的各類機(jī)會主義和越界行為，使雙方的土地交易成為行動邊界清晰的博弈過程。

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責(zé)任編輯 周 榮