深化簡政放權與推進政府自身改革

石晶許江

摘要：2015年5月，為了適應經濟新常態(tài)背景下的政治新常態(tài)，李克強總理對當前和今后一段時期的行政體制改革提出了簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的新要求。這是繼七輪行政體制改革之后，中央作出的新部署。此次簡政放權改革是為了解決政府自身面臨的很多問題開出的一劑良方，目的是要在發(fā)揮中國政府所擁有的頂層設計和自覺變革的優(yōu)勢之下，實現政府治理能力的現代化。

關鍵詞：簡政放權；權力制約；政府自身改革；政府治理

中圖分類號：D6301

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）11-0025-03

2015年5月12日，李克強總理在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上發(fā)表題為《簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，深化行政體制改革，切實轉變政府職能》的講話，提出在當前和今后一個時期，深化行政體制改革、轉變政府職能總的要求是：簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務協同推進，加快建設與社會主義市場經濟體制和中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展相適應的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務型政府，逐步實現政府治理能力現代化。這是自改革開放以來，繼七輪行政體制改革之后，中央作出的新部署。

一、新一輪簡政放權改革的背景與特點

1經濟新常態(tài)背景下的政治新常態(tài)。十八屆三中全會作出了全面深化改革的決定，指明了中國近幾年發(fā)展的改革方向。并強調指出，經濟體制改革的關鍵在于處理好政府與市場的關系問題。因此，本屆政府一上臺，便以進一步深化行政體制改革為“先旗手”，推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的具體措施。由于政府對市場資源的配置范圍仍然過大，對微觀經濟的監(jiān)管還很不合理，存在著一管就死、一放就亂的現象，公共服務供給相對不足，市場監(jiān)管和社會管理仍然相對薄弱，重審批、輕監(jiān)管依然是簡政放權思想的最大障礙。新常態(tài)背景下，中國7%的經濟增速意味著經濟結構必須不斷優(yōu)化升級，驅動方式亟需從要素和投資驅動轉向創(chuàng)新驅動。經濟上的這種轉變倒逼以行政體制改革為先導的政治體制改革不斷前行，形成了政治的新常態(tài)。不管是經濟新常態(tài)還是政治新常態(tài)，要維持新常態(tài)之“新”和“常”，必須在尊重規(guī)律中順勢而為，不要動輒進行過度干預。市場也好，政府也好，都要在自己的邊界范圍內發(fā)揮職能。這次中央提出的簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的改革目標，既是新常態(tài)背景下對沖經濟下行壓力，緩解三期疊加矛盾的主要手段，也是全面總結前面幾輪行政體制改革，進一步深化政府職能轉變的指導原則。

2行政體制改革的適應性特點。此次簡政放權放管結合的行政體制改革，相較于以前的幾次改革，具有適應性和創(chuàng)制性的特點。適應性是指我國的行政體制改革是中國特色社會主義制度不斷發(fā)展和完善的結果。我們的每次改革，都是為了適應社會主義市場經濟體制的要求以及達到社會主義制度自我完善的目標。比如1993年的行政管理體制改革，是以適應社會主義市場經濟發(fā)展要求為宗旨的改革。2003年的改革，是圍繞中國加入WTO 以后，如何快速適應和融入世界經濟，推動我國社會主義市場經濟體制完善發(fā)展而進行的。2008年的行政管理體制改革，是按照全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的奮斗目標而展開的，以適應社會主義市場經濟體制、民主政治體制與和諧社會的要求。現如今的簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的行政體制改革，“緊緊抓住了行政體制改革和經濟體制改革的核心，把握了完善社會主義市場經濟體制、加強社會建設的要害”。所以，從歷次行政體制改革的過程來看，盡管改革的目的不同、任務相異，但都適應了經濟社會發(fā)展的階段性需要，是社會主義制度自我完善的過程。

[JP2]3行政體制改革的創(chuàng)制性特點。創(chuàng)制性是此次簡政放權行政體制改革的第二個特點，也是此次改革區(qū)別于前幾輪行政體制改革的標志。創(chuàng)制性改革顧名思義是在原來改革的基礎上有實質性創(chuàng)新的改革。這種創(chuàng)制性體現在三個方面，一是要依靠簡政放權創(chuàng)制一個支持創(chuàng)新型國家的政府模式；二是要依靠放管結合創(chuàng)制一個多元治理的政府模式；三是依靠優(yōu)化服務創(chuàng)制一個能代替管理本位的服務型政府。創(chuàng)制一個支持創(chuàng)新型國家的多元治理政府模式，既是新常態(tài)經濟模式下強調創(chuàng)新驅動的應有之意，也是推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的有效途徑。通過簡政放權的政府自身改革，減少審批事項，降低就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新門檻，清理規(guī)范中介服務，精簡中介評估事項，簡化行政審批流程，取消企業(yè)登記注冊和辦事的關卡，清除創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新路障。如果說簡政放權放管結合是對政府具體工作要求的話，那么優(yōu)化服務則是對政府治理理念和目標的要求。法國近代著名法學家萊昂·狄驥提出，“公共服務的概念正在逐漸取代國家主權的概念而成為公法的基礎。享有公權力的主體應該盡力提供公共服務?！币虼?，公權力本身就意味著提供公共服務。所以，要加強政策支持，建設綜合平臺，提供便捷高效服務；要發(fā)揮市場和社會機制作用，增加公共產品和公共服務供給，為人民提供公平、可及的服務；要提供基本公共服務、保障和改善民生，履行好政府?；镜亩档棕熑巍JP]

二、政府自身改革面臨的難題

改革開放以來，歷經七輪行政管理體制改革，尤其是近兩年來，新一屆政府攻堅克難，簡政放權、放管結合工作取得明顯成效。但是，最近百姓生活中出現的一系列奇葩“證明”，讓人哭笑不得，而表象背后是政府自身改革仍然面臨很多問題的事實。

1行政審批仍然過多。2014年9月，世界銀行發(fā)布了《2015年全球營商環(huán)境報告》，盡管中國的營商環(huán)境稍有改善，提升了三個位次，但依然排名第90，處于中游水平。其中中國排名最為靠后的指標是“辦理施工許可證”，在全球排名倒數第11位。其主要原因還是各類行政審批過多過繁。名目繁多、無處不在的審批“當關”、證明“圍城”、公章“旅行”、公文“長征”，浪費了人力、物力、財力，貽誤了市場機遇。根據調研，在投資創(chuàng)業(yè)領域，一個項目正式開展之前，僅各項評估，包括環(huán)評、安平、政評、能評、水利評、氣象評等等，流程走完要將近一年。一個項目完整走下來，需要蓋92個章，繳53筆費，跑27個中介，出310份材料。從去年江蘇開始制定轉變政府職能路線圖和時間表之初，在開列政府權力清單時對省級政府的權力做過統計。一個省級政府共有多少權力？根據匯總，江蘇省各部門共有8900項權力，其中包括中央部委紅頭文件授予的。這么多權力，在中國地方省市縣垂直管理的行政系統下，越到基層權力越碎化，越龐雜，形成了獨具特色的權力“套娃”結構：從上到下，從大到小，一層層，一級級。上級政府的審批過多，套下來到具體辦事部門那里就會更多。從全國來看，目前國務院部門仍有900多項審批項目，地方政府層面的審批項目則多達上萬項。

2部門利益法律化。近來網上爆料的各種奇葩“證明”層出不窮，這些現實背后折射出很多企業(yè)和基層群眾反映的辦事難、辦證難問題。造成這些問題的原因在于審批服務中的各種“要件”、程序、環(huán)節(jié)等還是關卡林立，盡管我們推行簡政放權已經多年。這些關卡的形成固然有體制、結構、效率等客觀原因，但是更多的是部門利益法律化帶來的主觀后果。前面提到中國行政體系中的“套娃”結構，是運用在條塊結構中“條”的從上到下的權力結構。辦證難、政府不作為都是這種權力“套娃”結構帶來的。在部門利益中，也就是我們常說的“塊”狀結構中，這種權力的“套娃”結構依然存在。概括來說就是行政機關制規(guī)定，事業(yè)單位管審核，行業(yè)協會來評估，關聯企業(yè)來收費。一些行政機關和事業(yè)單位借用行政權力亂收費，一些行業(yè)協會和企業(yè)利用壟斷地位高收費，一些在簡政放權中獲得權力的中介、市場主體利用其與政府的關系成為“紅頂中介”，蠶食改革紅利。政府自身改革中，解決部門利益法律化是個很重要但又很棘手的問題，因為這涉及到很多既得利益者的利益。很多行業(yè)協會和關聯企業(yè)，甚至要靠這些收費來養(yǎng)活自己的工作人員。如何解決好這個問題，需要我們深思。

3權力行使缺乏制約。從各國的發(fā)展來看，行政權力都有著不斷擴張的趨勢和現實依據，中國大政府、小社會的背景下，行政權力更是如此。一次次的行政體制改革的最終目的就是通過規(guī)范行政權力，使政府從市場、企業(yè)中抽身，做好自己該做的事。但是目前政府權力的行使依然不規(guī)范，主要表現在兩方面。一方面是“最先一公里”的問題，具體是一些該放的權還沒有放，手伸得還是太長；一方面是“最后一公里”的問題，具體是已出臺的簡政放權措施尚未完全落實到位，“中梗阻”現象大量存在。解決“最先一公里”問題，首先要回答為什么政府的手能伸那么長。以招商引資為例，地方政府為什么能夠吸引到外資，說白了就是以資源換取資源的問題。政府手里有什么資源呢？土地買賣權、財稅征收權、環(huán)境準入門檻控制權、最低工資定價、能源材料保障等等，這一切資源都在政府手里，這就是造成“最先一公里”問題的體制原因。因此，如何限制、削減政府權力是政府自身改革的重大困難之一。而“最后一公里”的問題，是讓百姓有“獲得感”的實在問題。行政體制改革必然會觸動一些政府部門、事業(yè)單位、社會團體的既得利益，為了保護部門利益，這些部門往往不會依法履職，甚至濫用手中權力，使改革政策變形、走樣，甚至只說不做，使許多政策、文件成了一紙空文，影響改革紅利的釋放。

4政府監(jiān)管存在真空。從這屆新政府上臺以來持續(xù)推動的簡政放權改革來看，一些行政審批權的下放和取消，確實讓政府從不該管、管不好的地方退出，用政府權力的“減法”換取市場活力的“加法”。但是簡政放權并不代表一放了之，權力下放了可是監(jiān)管沒跟上，權力下移了可是下面沒接住，暫時形成監(jiān)管真空。市場失靈和經濟負外部性的客觀存在加之目前我國市場秩序還很不規(guī)范，尤其是商事制度改革之后，新的市場主體大量涌現，如果缺乏政府的有效監(jiān)管，市場就會出現混亂。市場主體逐利的本性可能會有損大眾利益和公共安全，比如坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識產權、蓄意污染環(huán)境等違背市場公平競爭原則的行為，就必須由政府來嚴加監(jiān)管、嚴厲懲處，以維護公平正義有序的市場秩序。同時，簡政放權之后，大量的權力下放或下移，“會批不會管”的現象普遍存在，有的部門甚至對“審批很迷戀，監(jiān)管很迷?！?。究其原因，既與我們已有的政府監(jiān)管不規(guī)范有關，也與事中事后監(jiān)管機制不健全關聯。近幾年屢屢出現的食品藥品質量安全問題、房地產糾紛問題、重大突發(fā)性傷亡事故、環(huán)境污染問題等，都反映出地方政府的監(jiān)管不力。平時監(jiān)管不到位，隨意性大，甚至利用監(jiān)管權力尋租，導致該管的沒管住，想管的沒管好。在大量減少審批后，政府事中事后監(jiān)管機制、方式、方法還未完全建立，同時監(jiān)管意識、監(jiān)管手段、監(jiān)管標準、監(jiān)管保障等問題仍有不同程度地不足。

三、政府自身改革的努力方向

1敢于自我削權、限權。改革愈走向縱深，就會愈觸及深層次矛盾，觸動更多人的利益，所以深化改革本就需要勇氣和智慧。而且，這次簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革的目的是為了重塑政府，直接指向政府履行職能的方式，其突破口在于改變政府原來習慣的管理方式。因此，簡政放權實質是政府的自身革命，自我削權限權就像割自己的肉，更為艱巨困難，但改革如逆水行舟，不進則退，為了緩解新常態(tài)背景下經濟下行壓力，實現經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，我們必須堅持不懈地將簡政放權推向深入。簡政放權，“放”是關鍵，“放”本身就是自我削權和限權。在觀念上，“放”是為了實現大道至簡，有權不任性。政府要懂得“居敬行簡”，樹立服務型政府的執(zhí)政理念。敢于自我削權、限權實際上是將政府本位讓位于公民本位和社會本位，它需要組織結構上的重組與價值導向上的調整。在舉措上，“放”是開列權力清單以及再造權力運行流程圖，主動接受監(jiān)督。對各級政府權力逐步梳理，看看政府到底有哪些權力，哪些是政府該履行的，有沒有履行到位，哪些是可以交于市場和社會的。并在此基礎上，優(yōu)化權力運行內部流程，全面開展部門內部審批運轉流程和對外服務流程優(yōu)化再造，創(chuàng)新對外服務流程。

[JP2]2勇于打破部門利益的藩籬。從2013年的《中國行政體制改革報告》到2015年4月的《中國行政體制改革報告（2014-2015）》，都顯示部門利益作祟有可能是簡政放權、激活市場和社會活力改革中遇到的最大阻力。經過兩年多的改革，問題仍然待解，如果政府的部門利益不能得到有效遏制，簡政放權自然會避重就輕，大打折扣。打破部門利益的藩籬，首先要根據條塊劃分，梳理并明確政府及其部門的權力范圍和界限，根據此次簡政放權改革的要求，落實五個“再砍掉一批”，將市場的事情交給市場。建立權力清單和責任清單，為政府及其部門的權力畫出邊界，樹立“法無授權不可為”的理念，對不愿舍棄利益不想承擔責任的個別部門，要依法追責。其次要大力推行政務公開，創(chuàng)新公開的方式方法，推進行政權力公開運行，提高政府的公共服務水平。充分發(fā)揮市場、社會組織的力量，加大行政監(jiān)督的力度，探索行政主體對行政部門人員的投票表決制。最后，解決部門立法化問題。部門立法之下政府部門既是規(guī)則制定者又是規(guī)則實施者，很容易使法律成為部門、群體實現私利的工具，所以必須堅決制止部門立法，由各級人大按照《立法法》對已有的政府法律法規(guī)進行清理并負責新的立法，同時通過執(zhí)法檢查或者工作評議更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。[JP]

3切實把權力關進制度的籠子。十八大后新一屆中央政府執(zhí)政以來，以全面深化反腐為抓手，強調對權力運行的制約和監(jiān)督，指出要把權力關進制度的籠子，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。在行政管理體制改革中，改革的目的就是規(guī)范和制約政府權力，以適應市場公平競爭、有序法治的運行準則，更好的為市場服務，為社會服務。改革的關鍵是建立法治，依法治國，讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權不可為”，“法定職責必須為”。把權力關進制度的籠子，一方面要建立健全制度法律體系。要想把權力關進制度的籠子，必須有個好的制度框架，亦即法律邊界。簡政放權改革本質上是為了限制公共權力以保護公民權利，因此，通過建立健全制度法律體系來規(guī)范權力的同時必須完善實現公民權利的配套措施。李克強總理在電視講話中提到這次簡政放權改革是政府的自覺革命，要變政府端菜為人民點菜。對于政府來說，不僅要樹立權利本位的理念，更要為如何實現人民點菜，誰來點，怎么點，制定相應的制度保證。具體涵蓋對現行的有問題的、不合時宜的法律、法規(guī)、規(guī)章、文件的清理及修改；包括媒體監(jiān)督制度、廉政風險防控制度、行政許可公示制度、 行政許可申訴制度、行政許可舉報制度、行政審批聽證制度在內的行政審批制度的完善等等。另一方面要優(yōu)化權力結構。十八大報告明確提出：“要建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系。要確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力?！蓖瑫r，強化對“一把手”權力的監(jiān)督和制約，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。

4直面強市場、大社會的強勢出現。行政管理體制改革本身就是為了調整政府、市場和社會之間的關系。十八屆三中全會《決定》規(guī)定，“使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用”，明確規(guī)定了市場的主角地位和政府的配角地位。這次簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的政府改革，是實現主配角歸位的重要突破口。政府的全面深化改革整體上可以從縱橫兩個方面展開，一是政府部門之間的橫向改革，包括事權、財權、稅權、調控權等的重新配置與調整；一是政府與市場、企業(yè)、社會、民間組織、家庭個人之間縱向關系的改革，目的是將過于集中在政府的權力向社會和市場分散化，讓原來由政府內部少數人掌握的權力變成市場、社會、民間組織等眾人參與的權力。本屆政府的簡政放權改革之所以被稱為一場革命，就在于這次簡政放權不只是再砍掉一批行政權力，更是要實現放、管、服三者的融合與互動，彰顯現代政府治理的基本邏輯，體現全面深化改革的頂層設計。在這樣一個頂層設計下，一個相對集中審批占少數、分類監(jiān)管占多數、綜合執(zhí)法占少數的橄欖型的現代政府治理架構將逐漸形成，使原來無所不能的“全能政府”變?yōu)椤坝邢拚?，或稱“小政府”，使原來的“弱市場”轉變?yōu)椤皬娛袌觥?，“小社會”轉變?yōu)椤按笊鐣?。我們不僅要敢于看到強市場、大社會的強勢出現，還要希望看到這種治理架構能夠更快出現。

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