西部地區(qū)失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式探索

田青

【摘要】隨著城市化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，土地征遷活動逐漸增多。土地征遷工作應(yīng)制定充分完善的安置補(bǔ)償模式來保障失地農(nóng)民的利益，這也是促進(jìn)土地征遷工作順利開展的關(guān)鍵之處。我國西部地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大，如何制定科學(xué)合理的失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式也成為西部地區(qū)各地方政府征地拆遷工作中的重點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】土地征遷 失地農(nóng)民 安置補(bǔ)償

【中圖分類號】F321.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年來，西部地區(qū)城市化及工業(yè)化的發(fā)展速度加快，建設(shè)用地需求急劇增加，土地征遷活動逐漸增多，征遷工作復(fù)雜性越來越明顯，具體表現(xiàn)為：土地征遷工作任務(wù)繁重，項(xiàng)目較多，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的跨越式發(fā)展使得征地面積不斷擴(kuò)大，拆遷任務(wù)量隨之增大。征地項(xiàng)目涉及面較廣，面臨的情況較為復(fù)雜，經(jīng)常涉及項(xiàng)目施工問題、歷史遺留問題及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題等。西部地區(qū)土地征遷工作涉及到各方面的切身利益，政府的重視程度不斷提高，對土地征遷工作要求也更嚴(yán)格、更高。

結(jié)合目前西部地區(qū)征地拆遷工作的現(xiàn)狀來看，征地拆遷矛盾仍然較為突出，由此引發(fā)的信訪案例不斷增加，數(shù)量處于同比上升的狀態(tài)。地方政府在制定土地征遷政策以及實(shí)施整個征地過程時應(yīng)本著公正、公開的原則，但很多時候地方政府都忽視了農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，農(nóng)民對征地拆遷工作是否會損害自己的利益、是否符合公共利益等方面提出質(zhì)疑。對征地各項(xiàng)工作缺乏宣傳，容易導(dǎo)致農(nóng)民不了解征地目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等內(nèi)容，從而反對征地拆遷，阻礙工作的進(jìn)行①。在征地工作過程中容易造成公平性的缺失，土地征遷爭議解決機(jī)制不完善是西部地區(qū)土地征遷工作中的突出現(xiàn)狀。農(nóng)民對于征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方案的制定缺少協(xié)商的機(jī)會，只能在地方政府制定后提出意見。土地征遷爭議解決機(jī)制將土地征遷糾紛按照行政訴訟問題解決，時間長、費(fèi)用高的缺點(diǎn)會進(jìn)一步損害農(nóng)民利益，降低農(nóng)民生活水平②。

西部地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及安置方式存在的問題

西部地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不符實(shí)際，相對偏低。林果等多年生經(jīng)濟(jì)作物是許多西部地區(qū)農(nóng)民重要的生活資料，也是重要的經(jīng)濟(jì)收入來源，農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)林木的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低而不滿意。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱，樹木的生態(tài)價值還體現(xiàn)在維持和改善生態(tài)環(huán)境上，而對樹木的補(bǔ)償往往只注重其生長成本，忽視其生態(tài)環(huán)境價值，補(bǔ)償價格與市場價格差異較大，無法與農(nóng)民達(dá)成協(xié)議。西部地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致建筑材料價格上升，加上人工費(fèi)用的上漲，建筑物的建造成本大大提高，相對于建造成本來說補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以滿足農(nóng)民的生活需求，損壞了農(nóng)民的利益。土地征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定一般參考土地原用途，往往忽視失地農(nóng)民在土地增值收益中的分配③。

西部地區(qū)制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，缺乏合理的參考依據(jù)。在征地過程中，土地與地上附著物的補(bǔ)償應(yīng)分別根據(jù)土地本身的價值以及地上附著物的價值來確定，然而西部地區(qū)在對失地農(nóng)民的實(shí)際補(bǔ)償中，往往將土地補(bǔ)償費(fèi)依據(jù)按照地上附著物補(bǔ)償費(fèi)的依據(jù)進(jìn)行測算，忽視了土地本身的價值，如對于相同條件的耕地因播種作物不同而采用不同的補(bǔ)償基數(shù)，對于實(shí)行輪作的耕地難以確定補(bǔ)償基數(shù)的計(jì)算應(yīng)以何種作物為依據(jù)等。

西部地區(qū)所征土地等級與補(bǔ)償范圍的劃分不全面。在西部地區(qū)土地征遷工作中，地方政府對耕地高、低、中產(chǎn)田的劃分沒有科學(xué)依據(jù)，對牧草地的優(yōu)劣等級也沒有進(jìn)行科學(xué)分等，導(dǎo)致在征地補(bǔ)償時被征土地都統(tǒng)一按照同一等級進(jìn)行補(bǔ)償。對一般喬木、經(jīng)濟(jì)作物分類沒有進(jìn)行細(xì)化，無法確定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。西部地區(qū)很多地方都實(shí)行套種耕作模式，與單一的耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或樹木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)矛盾突顯，對于花卉、新開荒地、設(shè)施農(nóng)業(yè)等也沒有統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

西部地區(qū)對失地農(nóng)民實(shí)行較為單一的安置補(bǔ)償模式。貨幣補(bǔ)償安置方式是西部地區(qū)土地征收實(shí)行的主要安置方式，加上農(nóng)民認(rèn)為股份制安置等方式風(fēng)險較大，更加傾向于選擇貨幣安置方式。貨幣安置方式雖然實(shí)施起來較為簡單，但由于西部地區(qū)許多農(nóng)民知識水平低、勞動能力差以及部分失地農(nóng)民年齡偏大，土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)不足以滿足其生活及社會保障需求，促使上訪事件頻發(fā)④。

西部地區(qū)失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式調(diào)整的原則

公開聽證原則。西部地區(qū)地方政府在制定征地安置補(bǔ)償模式時要充分聽取社會各方面的意見，以組織聽證會等方式充分保障農(nóng)民的話語權(quán)，讓農(nóng)民充分了解、參與整個征地過程。

因地制宜原則。西部各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況各不相同，采取統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然不符合實(shí)際。在制定安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，要充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，為各項(xiàng)費(fèi)用留下一定的彈性空間，便于日后的調(diào)整。

動態(tài)調(diào)整原則。西部地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐漸加快，人們生活水平穩(wěn)步提升，國家征地及安置補(bǔ)償政策也在適時調(diào)整，因此西部各地區(qū)要建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，每隔一段時間就應(yīng)該進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理調(diào)整。

失地農(nóng)民生活水平不降低的原則。土地是農(nóng)民主要的生產(chǎn)生活資料，在土地征收以后，農(nóng)民失去了最可靠的生活保障，生活環(huán)境發(fā)生很大改變，容易導(dǎo)致失地農(nóng)民心理落差較大。因此，西部地區(qū)征地安置補(bǔ)償要保證失地農(nóng)民生活水平不下降，能保持較穩(wěn)定的生活水平。

西部地區(qū)失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式改革的對策

加強(qiáng)西部地區(qū)政府對土地征遷工作的立法，完善征地安置補(bǔ)償法律法規(guī)。西部地區(qū)政府應(yīng)進(jìn)一步完善土地立法，避免出現(xiàn)土地立法工作滯后于社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的狀況，確保土地征收權(quán)的使用滿足公共利益的需求。要嚴(yán)格界定征地范圍，區(qū)分公益性用地和非公益性用地的界限，將經(jīng)營性用地退出征地范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終嚴(yán)格限定在必要的公益事業(yè)用地范圍內(nèi)。在征地拆遷政策制定前，要組織開展調(diào)查摸底工作，充分聽取各方面的意見，進(jìn)行深入論證。在制定相關(guān)政策時必須考慮可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險及規(guī)避措施，做到“有法可依”，使政策的實(shí)施者能真正理解政策、接受政策、受益于政策。征地拆遷安置工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照既定的政策進(jìn)行拆遷、補(bǔ)償、安置，做到政策實(shí)施中問題及時反饋，為不同時期政策的調(diào)整提供依據(jù)，同時要保證政策的延續(xù)性和公平性，維護(hù)政策的嚴(yán)肅性。地方政府應(yīng)盡快出臺失地農(nóng)民安置保障條例、政策、文件等，為失地農(nóng)民安置保障提供政策和法律依據(jù)。

加強(qiáng)西部地區(qū)征地拆遷工作的動員與宣傳。西部地區(qū)政府應(yīng)在征地拆遷之前組織召開農(nóng)戶動員大會，將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，發(fā)布征地公告，宣傳征地建設(shè)項(xiàng)目的重要作用。政府應(yīng)采用多種形式搞好宣傳，重點(diǎn)宣傳征地拆遷補(bǔ)償與安置的政策、標(biāo)準(zhǔn)、好處、操作程序，這樣有利于消除被征地拆遷對象對拆遷的顧慮和疑惑。西部地區(qū)征地工作人員應(yīng)深入群眾，以失地農(nóng)民為中心，幫助失地農(nóng)民解決在征地拆遷工作中所遇到的困難。

調(diào)整、完善西部地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。西部地區(qū)現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償一般屬于一次性補(bǔ)償，落后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提高的現(xiàn)狀。隨著西部地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的迅速提高，人們的收入、物價水平也不斷提高，因此征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與各地經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)際狀況相適應(yīng)，確保農(nóng)民土地被征用后生活水平不降低。根據(jù)國土資源部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》要求，西部各地區(qū)應(yīng)建立與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，逐步提高征地補(bǔ)償水平。對土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)開展相應(yīng)的調(diào)整工作，使失地農(nóng)民的收入真正隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程“水漲船高”⑤。

完善西部地區(qū)失地農(nóng)民的培訓(xùn)與就業(yè)優(yōu)惠政策。西部地區(qū)的征地安置補(bǔ)償方式要充分保障農(nóng)民的生活需求，要讓農(nóng)民在未來的生活中有能力、有機(jī)會就業(yè)。鑒于西部地區(qū)多數(shù)失地農(nóng)民知識水平相對較低、專業(yè)技能缺乏的狀況，政府要加大對失地農(nóng)民再就業(yè)的資金投入，為失地農(nóng)民安排專門的就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，提高失地農(nóng)民的專業(yè)素質(zhì)，以促進(jìn)其再就業(yè)。

對于西部地區(qū)失地農(nóng)民從事個體經(jīng)營、自謀職業(yè)的，要參照鼓勵城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)的政策在稅收、工商等方面給予政策扶持，適當(dāng)減免營業(yè)稅、所得稅、管理費(fèi)等。失地農(nóng)民在創(chuàng)業(yè)初期遇到資金難題時，政府應(yīng)予以提供支持與幫助，政府可通過設(shè)立轉(zhuǎn)崗基金等形式鼓勵村民從事個體戶和經(jīng)營私營企業(yè)。建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，包括設(shè)施種植設(shè)施養(yǎng)殖，以安置失地農(nóng)牧民，鼓勵轄區(qū)企業(yè)吸收農(nóng)民工，如設(shè)立協(xié)警員、保潔員等崗位⑥。

完善西部地區(qū)失地農(nóng)民社會保障制度。目前在西部地區(qū)社保制度建設(shè)不完善的情況下，必須盡快把西部地區(qū)失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，保險費(fèi)用從征地費(fèi)用中支付，使失地農(nóng)民能夠參加醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險與失業(yè)保險等，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。西部地區(qū)城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應(yīng)擴(kuò)大覆蓋面，首先覆蓋失地農(nóng)民，特別是對于過去補(bǔ)償過低的失地農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)解決其養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保障問題。在其符合最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可以按照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取最低生活保障金。西部地區(qū)失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度可實(shí)行“低水平、有彈性、廣覆蓋”三原則，即實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例和繳費(fèi)年限以當(dāng)?shù)鼗旧钚枨髽?biāo)準(zhǔn)為宜。

社會保障體系是西部地區(qū)征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的主要參考依據(jù)，養(yǎng)老保險是失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)中最為重要的核心部分。在西部地區(qū)規(guī)劃范圍建成區(qū)內(nèi)失地社會保障水平主要依據(jù)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇水平并結(jié)合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民養(yǎng)老保險待遇水平進(jìn)行測算;西部地區(qū)規(guī)劃范圍建成區(qū)外的失地農(nóng)民社會保障水平主要依據(jù)當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)保待遇的水平測算。同時根據(jù)西部地區(qū)失地農(nóng)民不同年齡段、失地面積測算其所需繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)用及最低檔次，以此作為調(diào)整安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。

建立多種安置方式相結(jié)合的西部地區(qū)安置補(bǔ)償模式。從近年來西部地區(qū)安置模式的運(yùn)行效果可以得知，單一的安置模式已經(jīng)遠(yuǎn)不能滿足社會需求，探索建立多元化安置補(bǔ)償模式已經(jīng)成為必然趨勢。入股分紅、社會養(yǎng)老、留地安置、農(nóng)地置換等安置方式在西部地區(qū)中的部分地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了階段性嘗試，但仍處于低水平狀態(tài)，且每種安置方式都存在其優(yōu)缺點(diǎn)。例如采取貨幣安置+就業(yè)安置+養(yǎng)老保險安置+政策獎勵+住房保障的征地安置模式，通過提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置多種就業(yè)崗位、減少失地農(nóng)民養(yǎng)老保險繳納金額的比重、制定搬遷獎勵政策、加大房屋置換的政策優(yōu)惠等，可極大滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)用地需求和失地農(nóng)民利益訴求;也可采取貨幣安置+留地安置+養(yǎng)老保險安置+住房保障的征地安置模式，或者采取貨幣安置+糧食安置+最低生活保障征地安置模式，這些不同的安置模式組合結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況，充分發(fā)揮不同安置方式的優(yōu)點(diǎn)，促進(jìn)西部地區(qū)土地征遷工作以及其他經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的開展。

完善西部地區(qū)征地糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制與安置補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制，提高征地工作透明度。首先，要以西部地區(qū)各級信訪辦為負(fù)責(zé)主體，與所涉及的相關(guān)部門構(gòu)建完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)西部地區(qū)失地農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者補(bǔ)償價格不滿意時，能夠通過有效途徑提出異議，并能選擇通過訴訟或仲裁以外的形式及時化解糾紛。土地征遷安置補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制要及時進(jìn)行糾紛處理，有專門工作人員負(fù)責(zé)征地拆遷安置補(bǔ)償各項(xiàng)工作的進(jìn)行，保證失地農(nóng)民申訴渠道的暢通，制定科學(xué)合理的安置補(bǔ)償方案。西部地區(qū)征地拆遷工作應(yīng)嚴(yán)格遵守國家有關(guān)法律法規(guī)、政策和程序進(jìn)行，在征地調(diào)查和征地補(bǔ)償時，深入到村組戶，加強(qiáng)征地拆遷的透明度和程序公正、公開，按照征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低的原則，依法編制征地方案和補(bǔ)償安置方案。

其次，西部地區(qū)地方政府要完善安置補(bǔ)償款的發(fā)放制度。西部地區(qū)各土地管理部門要明確土地補(bǔ)償?shù)氖找嬷黧w，從而在農(nóng)村征地過程中，對失地農(nóng)民進(jìn)行直接登記，由銀行將征地補(bǔ)償安置資金直接打到農(nóng)民專有賬戶中，避免出現(xiàn)補(bǔ)償款被扣留的現(xiàn)象。西部地區(qū)地方政府應(yīng)做好征地補(bǔ)償款發(fā)放的監(jiān)管工作，要把補(bǔ)償費(fèi)的管理與使用等情況定期向社會公示，發(fā)揮社會各界的監(jiān)督作用。

最后，要制定嚴(yán)格的西部地區(qū)征地拆遷工作程序，完善監(jiān)督機(jī)制，通過設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，派專人到場參與監(jiān)督。要充分保障被拆遷人的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，政府在雙方間搭建談判協(xié)商的平臺，進(jìn)行平等的對話，充分聽取被拆遷人的意見，千方百計(jì)維護(hù)他們的合法權(quán)益，如積極向被拆遷村組和拆遷戶發(fā)放相應(yīng)宣傳資料并進(jìn)行答疑;充分保證權(quán)利主體在征地調(diào)查、征地及拆遷補(bǔ)償費(fèi)的協(xié)商、勞動力安置等過程中的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)等。同時，要將土地征遷過程以影像資料形式存入檔案，便于糾紛處理時的查用。

綜上所述，征地拆遷工作對于促進(jìn)西部地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的迅速開展起到重要的推動作用，且現(xiàn)代化建設(shè)對土地需求量處于持續(xù)增加的狀況。而在西部地區(qū)土地征遷工作中出現(xiàn)的問題導(dǎo)致失地農(nóng)民有不同程度上的意見與看法，由此引發(fā)的征地矛盾不斷出現(xiàn)。土地征遷工作要在維護(hù)公共利益的前提下，充分保障失地農(nóng)民的利益，建立完善的失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式，保證征遷工作的順利進(jìn)行，為西部地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)助力。

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院;本文受教育部社科研究基金項(xiàng)目“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住的個體決策研究”與四川省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“尋找需求可變點(diǎn)—通過完善社區(qū)照料服務(wù)降低機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求的研究”共同資助，項(xiàng)目編號分別為：11XJC840006、SC13E066）

【注釋】

①鐘德誠：“淺談我國土地征收制度和程序存在的問題及對策”，《法制與經(jīng)濟(jì)》，2008年第2期。

②白非，劉振環(huán)：“我國土地征收制度中存在的問題及對策”，《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》，2005年第2期。

③林其玲：“我國征地補(bǔ)償制度問題分析”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2009年第10期。

④史衛(wèi)民：“完善征地補(bǔ)償安置的法律思考”，《商業(yè)研究》，2009年第4期。

⑤王立彬：“農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將動態(tài)調(diào)整逐步提高”，《湖南農(nóng)業(yè)》，2010年第9期。

⑥翟年祥，項(xiàng)光勤：“城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)的制約因素及其政策支持”，《中國行政管理》，2012年第2期。

責(zé)編/張曉