集體公益林采伐限額管理制度的不足與完善

林龍

【摘要】我國集體公益林采伐限額管理制度存在采伐限額編制方案不盡合理，采伐限額監(jiān)管制度不完善，難以平衡公益林的生態(tài)效益和林農(nóng)的經(jīng)濟效益等問題。為促進我國集體公益林建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展，應(yīng)當科學(xué)編制集體公益林采伐限額方案，明確采伐公示制度具體內(nèi)容，對集體公益林采伐實行分類監(jiān)管，加強對林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)權(quán)的保護。

【關(guān)鍵詞】集體公益林 采伐限額 公示 分類監(jiān)管 政府生態(tài)購買

【中圖分類號】DF463 ? ? ? 【文獻標識碼】A

生態(tài)公益林發(fā)揮著水土保持、防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、凈化空氣等生態(tài)功能。為此，政府嚴格限制采伐公益林。而種植公益林的林農(nóng)，因林木收益受到限伐制度影響，抵觸情緒較大。林農(nóng)是集體公益林建設(shè)的主體，其參與建設(shè)積極與否將直接影響到公益林建設(shè)的成效。因此，如何完善現(xiàn)有公益林采伐限額管理法律制度，既能充分發(fā)揮公益林生態(tài)效益，又不損害農(nóng)戶的經(jīng)濟利益，是集體公益林發(fā)展亟待解決的問題。

集體公益林采伐限額管理制度概述

中國現(xiàn)行集體公益林采伐限額管理制度主要由《森林法》、《森林法實施條例》、《森林采伐更新管理辦法》、《“十二五”期間年森林采伐限額編制方案》（以下簡稱《編制方案》）、《“十二五”期間年森林采伐限額編制技術(shù)規(guī)定》（以下簡稱《編制技術(shù)規(guī)定》）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《改革意見》）、《國家林業(yè)局關(guān)于改革和完善集體林采伐管理的意見》（以下簡稱《管理意見》）、《關(guān)于全國“十二五”期間年森林采伐限額的審核意見》（以下簡稱《審核意見》）等法律法規(guī)及政策性文件構(gòu)成?！渡址ā返诙艞l對集體公益林采伐限額的制定原則和程序作了明確規(guī)定：集體所有林木年采伐限額以縣為單位編制，省級林業(yè)主管部門負責(zé)采伐限額的匯總并上報省級人民政府，省級人民政府對采伐限額審核后報國務(wù)院批準。按照《編制技術(shù)規(guī)定》第五條要求：公益林采伐類型主要分為撫育采伐和更新采伐，同時也包括因特殊原因而進行的其他釆伐，如對低效林改造而進行采伐以及對疏林、四旁樹、散生木的采伐。《森林法》第三十二條及三十五條規(guī)定，對公益林進行更新采伐、撫育采伐和其他采伐，必須由縣級林業(yè)主管部門或者經(jīng)其授權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法核發(fā)采伐許可證，并嚴格依據(jù)采伐許可證規(guī)定的地點、面積、株數(shù)、樹種和期限實施。

集體公益林采伐限額管理制度存在的問題

采伐限額編制方案不盡合理。第一，公益林采伐限額編制“重上報，輕審查”。根據(jù)《編制方案》規(guī)定，集林公益林的年采伐限額以縣為單位編制，經(jīng)縣級以上林業(yè)主管部門初審后由同級人民政府逐級上報至國務(wù)院審核批準，并抄送國家林業(yè)局。逐級上報制表面上須由各級部門層層把關(guān)，但因《編制方案》并未明確各級林業(yè)主管部門具體的審查職責(zé)，上級部門實際上只對報送的采伐限額作表面審查，逐級審核后抄送國家林業(yè)局。而審查部門因?qū)彶椴粐涝斐刹煞ハ揞~編制失實，也沒有相應(yīng)的追責(zé)機制。我國森林資源范圍廣，地形復(fù)雜多變，對集林公益林撫育采伐、更新采伐等采伐限額的確定需要以森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查（二類調(diào)查）結(jié)果為依據(jù)，其中涉及較強的林業(yè)專業(yè)知識。而編制單位因條件所限，往往缺乏開展“二類調(diào)查”所需的高層次的林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員、相關(guān)的配套設(shè)備及必要的調(diào)查經(jīng)費，其調(diào)查的數(shù)據(jù)與森林的實際水平有較大出入，如果各級部門不對上報的采伐限額嚴格審查，將無法確保采伐限額編制的科學(xué)性和準確性。

第二，沒有細化樹種控制。按《編制方案》和《編制技術(shù)規(guī)定》要求，我國集體公益林采伐限額管理實行“總量控制”和“分項管理”相結(jié)合的方式。但無論是從總量上控制集體公益林采伐還是從采伐類型、林分起源（分為天然和人工）對集體公益林限額采伐實行分項管理，都沒有細化樹種限額控制。①林農(nóng)出于經(jīng)濟利益考慮，會多砍伐珍貴樹木、少砍伐一般樹木，從而造成樹種比例失調(diào)，不利于森林資源多樣性和珍貴樹種特別保護。

采伐限額監(jiān)管制度不完善。第一，采伐公示制度不夠具體明確。為了對公益林采伐限額分配實行有效監(jiān)督，國家林業(yè)局的《管理意見》和《審核意見》要求，要簡化集體公益林采伐審批程序，實行采伐公示制度。然而，國家林業(yè)局上述兩《意見》都只對推進采伐公示制度提出指導(dǎo)意見，對限額采伐公示內(nèi)容、公示地點、公示方式、公示期限等具體內(nèi)容并未作出明確規(guī)定，導(dǎo)致各地區(qū)實行采伐公示制度缺乏統(tǒng)一性。例如公示期限，有的地區(qū)規(guī)定為3天，有的地區(qū)規(guī)定為7天，有的地區(qū)公示期限長達15天。如果不對采伐公示制度的具體內(nèi)容作統(tǒng)一規(guī)定，必然導(dǎo)致各地推行采伐公示制度的隨意性，從而影響采伐公示制度發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。

第二，伐區(qū)簡易設(shè)計程序并沒有明確適用的集體林類型。國家林業(yè)局的《管理意見》和《審核意見》都要求對集體林的采伐推行伐區(qū)簡易設(shè)計，即集體林采伐由森林經(jīng)營者實行自主管理，林業(yè)主管部門只提供相關(guān)的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，不再對伐前、伐中和伐后實行全程監(jiān)控?！敖刂?011年年底，全國共有4236個木材檢查站，28112個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站，共有執(zhí)法人員約32萬人?！雹趩慰窟@些基層林業(yè)執(zhí)法人員對所有集體林實行全程監(jiān)管任務(wù)相當艱巨。監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變不僅大大減輕了基層林業(yè)執(zhí)法人員的監(jiān)管任務(wù)，同時也賦予了林農(nóng)集體林采伐的自主權(quán)。然而上述兩《意見》并沒有明確推行伐區(qū)簡易設(shè)計程序的集體林類型。如果不加區(qū)分地對商品林和公益林統(tǒng)一實行伐區(qū)簡易設(shè)計程序，必然弱化對公益林的監(jiān)管力度，增加公益林盜伐、濫伐的風(fēng)險。從近幾年國家林業(yè)局對林區(qū)采伐抽查情況看，盡管盜伐、濫伐集體公益林的比例不斷下降，但數(shù)量仍然較大。

采伐限額管理制度難以平衡公益林的生態(tài)效益和林農(nóng)的經(jīng)濟效益。《改革意見》提出“嚴格控制公益林采伐，依法進行撫育和更新性質(zhì)的采伐，合理控制采伐方式和強度。”然而，許多地區(qū)為了確保公益林生態(tài)效益的發(fā)揮，給予公益林更新采伐和撫育采伐的限額采伐指標極少，有的地區(qū)甚至對生態(tài)公益林采取封山管護、死封死禁。林農(nóng)不僅不能從公益林的管護中獲得相應(yīng)的經(jīng)濟回報，而且還要承擔(dān)起維護公益林生態(tài)效益的責(zé)任，對公益林何時進行采伐，采伐多少，何時更新，更新什么樹種等問題都要嚴格按照林業(yè)主管部門的規(guī)定執(zhí)行。政府對林農(nóng)的權(quán)利做了種種限制，但對其遭受損失做出的補償卻微乎其微。近些年，福建省各地區(qū)順應(yīng)“生態(tài)省建設(shè)、森林福建”建設(shè)目標，對公益林嚴格實行禁伐。筆者在南平市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時了解到，該地區(qū)對集體公益林不分人工林天然林都嚴格實行禁伐，對劃入生態(tài)公益林區(qū)的毛竹林中的散生木也一律不允許更新采伐和撫育采伐，而林農(nóng)為此獲得的生態(tài)補償金為每畝11.26元（2012年），扣除村山本費1.70元（15%），專職護林員管護費3.94元（35%），林農(nóng)實際獲得的公益林生態(tài)補償金只有每畝5.62元。當?shù)亓洲r(nóng)對天然林實行禁伐表示理解和支持，但是對自已親手種植的人工林也實行禁伐抵觸情緒較大，而且每畝5.62元的生態(tài)補償標準明顯偏低，根本無法彌補禁伐政策對其造成的經(jīng)濟損失。

集體公益林采伐限額管理制度的完善措施

科學(xué)制定采伐限額編制方案。首先，明確規(guī)定各級林業(yè)主管部門的審查職責(zé)。國家林業(yè)局應(yīng)結(jié)合森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查結(jié)果先行制定出各地區(qū)的公益林采伐限額幅度，各級林業(yè)主管部門在國家林業(yè)局制定的采伐限額幅度內(nèi)，核準上報采伐限額。因?qū)彶椴粐缹?dǎo)致集體公益林采伐限額編制失實，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。在逐級上報的過程中，各級采伐限額上報的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)應(yīng)當及時在林業(yè)部門的電子政務(wù)平臺等公開媒體予以公示，供利益關(guān)系人審查和監(jiān)督。利益關(guān)系人如對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有異議，可以提出并將異議逐級上報。上級部門應(yīng)對異議及時審查，并在規(guī)定期間內(nèi)公開反饋利益關(guān)系人。為此，各級林業(yè)部門應(yīng)抓緊各類數(shù)表修編及采伐管理電子政務(wù)平臺建設(shè)，確保森林采伐限額編制的科學(xué)性和準確性。

其次，細分樹種限額控制。應(yīng)當在堅持“總量控制，分項管理”原則基礎(chǔ)上，結(jié)合齡組結(jié)構(gòu)與撫育強度，在集體公益采伐限額編制方案中增設(shè)樹種限額控制一項，以加強樹種多樣性的保護，防止農(nóng)戶為了經(jīng)濟利益多砍珍貴樹木、少伐一般林木的情況發(fā)生。

明確采伐限額監(jiān)管制度的相關(guān)內(nèi)容。首先，對采伐公示制度的具體內(nèi)容做出明確規(guī)定。光有國家林業(yè)局在《管理意見》和《審核意見》中規(guī)定的采伐公示指導(dǎo)性意見還不夠，應(yīng)對限額采伐公示內(nèi)容、公示地點、公示方式、公示期限等內(nèi)容作出具體規(guī)定。公示內(nèi)容：除包括采伐許可證證號、批準機關(guān)、采伐地點、權(quán)屬證書名稱及號碼、面積、樹種、采伐方式、采伐時間、更新保障措施等在內(nèi)的采伐審批情況外，還應(yīng)當包括采伐限額的分配、伐區(qū)的作業(yè)情況;公示地點：除了林業(yè)主管部門和村委會公告欄，還應(yīng)在撫育和更新采伐現(xiàn)場及伐區(qū)周邊交通要道的醒目位置設(shè)置公示牌;公示方式：應(yīng)當采用書面張貼、報刊電視公告、林業(yè)主管部門官網(wǎng)發(fā)布及微信發(fā)布等形式;公示期限：不得少于七個工作日。單位或個人對公示內(nèi)容有異議的，可提出書面質(zhì)疑，林業(yè)主管部門應(yīng)時反饋。與此同時，采伐公示制度必須實行領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，對公示程序及采伐限額分配中存在的問題負有直接責(zé)任的人員要一查到底，并追究其相應(yīng)的法律責(zé)任，以確保采伐公示制度有效運行。

其次，對集體公益林采伐實行分類監(jiān)管。由于公益林只允許不以營利為目的更新和撫育等性質(zhì)的采伐，因此，《審核意見》中“森林經(jīng)營者”顯然指的是“商品林經(jīng)營者”。然而，如果把生態(tài)公益林等同于自然保護區(qū)，不分類別的一律實行嚴格的采伐監(jiān)管措施，既不利于生態(tài)保護，又容易激化政府和林農(nóng)的矛盾。筆者認為，應(yīng)將重點公益林和一般公益林區(qū)別對待。由于重點生態(tài)公益林具有極為重要的生態(tài)價值，對其采伐依然要依法從嚴管理，繼續(xù)實行“伐前撥交、伐中檢查和伐后驗收”全程監(jiān)管，同時加強伐后更新造林質(zhì)量及撫育質(zhì)量的跟蹤檢查和監(jiān)督。重點公益林采伐應(yīng)由縣級林業(yè)主管部門和社區(qū)市林業(yè)主管部門審核后，統(tǒng)一報省級林業(yè)主管部門批準。經(jīng)公示無異議的，省級林業(yè)行政主管部門核發(fā)采伐許可證。一般公益林則和商品林一樣推行伐區(qū)簡易程序，由一般公益林所有者對采伐實行自主管理，林業(yè)部門只負責(zé)加強對伐后更新造林質(zhì)量及撫育質(zhì)量的跟蹤檢查和監(jiān)督。

隨著森林覆蓋率的不斷擴展，單靠林業(yè)執(zhí)法人員的“兩條腿”已很難實現(xiàn)對重點公益林“伐前撥交、伐中檢查和伐后驗收”的全程監(jiān)管。筆者認為，為了提高各級林業(yè)主管部門對重點公益林全程監(jiān)管效率，可以考慮運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立統(tǒng)一的公益林林業(yè)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將各級監(jiān)管體系通過互聯(lián)網(wǎng)對接，實現(xiàn)監(jiān)管信息共享?；鶎恿謽I(yè)站、木材檢查站及林政稽查隊等林業(yè)執(zhí)法隊伍通過定期執(zhí)法檢查，將轄區(qū)內(nèi)集體公益林變動情況及執(zhí)法檢查結(jié)果輸入公益林網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)，以便上級林業(yè)主管部門通過系統(tǒng)及時掌握集體公益林執(zhí)法檢查情況，并對下級的監(jiān)管工作進行實時指導(dǎo)和監(jiān)督。與此同時，應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)保部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心的“環(huán)保天眼”對重點公益林采伐全程監(jiān)管的作用。“環(huán)保天眼”通過衛(wèi)星遙感系統(tǒng)，對人為破壞公益林行為進行精確定位，發(fā)現(xiàn)問題后，自動發(fā)出警報，便于執(zhí)法人員進行現(xiàn)場核查，這樣既能減少人力監(jiān)控成本，提高監(jiān)控效率，又能有效抑制盜伐濫伐公益林的現(xiàn)象。

最后，通過政府生態(tài)購買加強對林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)權(quán)的保護。為了彌補國家對林農(nóng)公益林處置權(quán)的限制而造成的財產(chǎn)收益損失，目前比較普遍的做法是國家提供生態(tài)補償金。由于補償標準缺乏科學(xué)合理的核算體系，目前的補償尚停留在補助層面，沒有體現(xiàn)補償?shù)膶嵸|(zhì)。公益林具有生態(tài)服務(wù)功能，比如可以為人們提供涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化空氣、美化環(huán)境等服務(wù)。因此，要使公益林生態(tài)補償名符其實，除了提高生態(tài)補償標準外，必須保障公益林所有者從生態(tài)環(huán)境服務(wù)中獲取利益的權(quán)利，即生態(tài)產(chǎn)權(quán)。

對此，筆者以為，可以嘗試通過政府生態(tài)購買的方式保障林農(nóng)的生態(tài)產(chǎn)權(quán)。所謂的政府生態(tài)購買指的是政府作為環(huán)境這一公共物品的提供者，通過向廠商購買環(huán)境產(chǎn)品的方式，履行為公眾提供良好適宜環(huán)境的義務(wù)。“政府生態(tài)購買是政府購買公共服務(wù)這種新型公共治理方式的具體體現(xiàn)和重要組成部分?！雹壅谫徺I公益林林農(nóng)提供生態(tài)服務(wù)時，應(yīng)當以一個遠高于成本的價格購買該服務(wù)項目，以激發(fā)林農(nóng)參與的積極性。考慮到林木的生長周期較長，政府可以將購買計劃時間制定為十年、二十年或是更長時間，購買時可以按年逐步支付資金。政府提供的豐厚報酬不僅能極大地激發(fā)林農(nóng)管護公益林的積極性，“而且政府長期穩(wěn)定的購買計劃也有利于農(nóng)戶從長期收益角度優(yōu)化自己的決策，如造林的生態(tài)效果及后續(xù)環(huán)境開發(fā)問題?！雹苷畬嵭猩鷳B(tài)購買后，對公益林項目不再采取先投資后檢查匯報的管理模式，而是按實際的造林面積、提供生態(tài)服務(wù)的質(zhì)量等標準進行事后購買，不僅減少了政府因盲目投資造成公共資源的浪費，同時也能牽制林農(nóng)的造假行為，從而保證了項目的后續(xù)效果。與此同時，政府從項目投資者到項目購買者的身份轉(zhuǎn)變，使得政府從對造林項目的監(jiān)督轉(zhuǎn)為對林農(nóng)的監(jiān)督，監(jiān)督成本大大降低，效果卻明顯提高。

由于政府是分階段持續(xù)購買，多數(shù)林農(nóng)會遭遇先期資金不足的問題，因此，為林農(nóng)提供綠色金融政策，為綠色經(jīng)濟發(fā)展提供融資支持顯得尤為重要?！陡母镆庖姟诽岢觥巴七M林業(yè)投融資改革，要求金融機構(gòu)要開發(fā)適合林業(yè)特點的信貸產(chǎn)品，拓寬林業(yè)融資渠道?！币虼?，應(yīng)當允許農(nóng)戶將生態(tài)購買合同及公益林林權(quán)進行抵押融資，以此盤活公益林資產(chǎn)，拓寬林農(nóng)致富渠道，彌補林農(nóng)公益林管護的成本支出。政府應(yīng)當優(yōu)先安排公益林貸款指標，比照普通商品林的評估價值，由政府為林農(nóng)提供擔(dān)保，“并在貸款比例、貸款期限、貸款利率、還款方式方面提供比商品林更加優(yōu)惠的信貸政策，以提高林農(nóng)種植和管護生態(tài)公益林的積極性?！雹菘梢哉f，政府生態(tài)購買實現(xiàn)了政府和公益林林農(nóng)之間的雙贏，既保護了生態(tài)環(huán)境，又兼顧了林農(nóng)的經(jīng)濟利益。同時，政府通過生態(tài)購買，將資本市場、技術(shù)市場和其它要素市場引入生態(tài)產(chǎn)業(yè)，必將促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈條和生態(tài)產(chǎn)品供需市場體系的形成和逐漸完善，使“誰受益、誰補償”的原則在我國的生態(tài)產(chǎn)業(yè)中得以真正體現(xiàn)。

（作者為福建農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院講師、福州大學(xué)博士研究生）

【注釋】

①萬婧：“集體公益林管理法律制度研究”，江西理工大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年，第23～25頁。

②“2011年中國林業(yè)基本情況”，http：//www.forestry.gov.cn/ZhuantiAction.do？dispatch=content&id=499030&name=apec。

③柏維春：“政府購買服務(wù)相關(guān)問題思考”，《人民論壇》，2014年第8期，第28～30頁。

④蔣天文：“政府生態(tài)購買—一個解決生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟方案”，《財政研究》，2002年第9期，第41～44頁。

⑤陳錫桓：“‘三線林’管理與建設(shè)探討”，《福建林業(yè)科技》，2012年第3期，第151～153頁。

責(zé)編/許國榮（實習(xí)）