集體公益林采伐限額管理制度的不足與完善

林龍

【摘要】我國集體公益林采伐限額管理制度存在采伐限額編制方案不盡合理，采伐限額監(jiān)管制度不完善，難以平衡公益林的生態(tài)效益和林農的經濟效益等問題。為促進我國集體公益林建設持續(xù)健康發(fā)展，應當科學編制集體公益林采伐限額方案，明確采伐公示制度具體內容，對集體公益林采伐實行分類監(jiān)管，加強對林農生態(tài)產權的保護。

【關鍵詞】集體公益林 采伐限額 公示 分類監(jiān)管 政府生態(tài)購買

【中圖分類號】DF463 ? ? ? 【文獻標識碼】A

生態(tài)公益林發(fā)揮著水土保持、防風固沙、涵養(yǎng)水源、凈化空氣等生態(tài)功能。為此，政府嚴格限制采伐公益林。而種植公益林的林農，因林木收益受到限伐制度影響，抵觸情緒較大。林農是集體公益林建設的主體，其參與建設積極與否將直接影響到公益林建設的成效。因此，如何完善現(xiàn)有公益林采伐限額管理法律制度，既能充分發(fā)揮公益林生態(tài)效益，又不損害農戶的經濟利益，是集體公益林發(fā)展亟待解決的問題。

集體公益林采伐限額管理制度概述

中國現(xiàn)行集體公益林采伐限額管理制度主要由《森林法》、《森林法實施條例》、《森林采伐更新管理辦法》、《“十二五”期間年森林采伐限額編制方案》（以下簡稱《編制方案》）、《“十二五”期間年森林采伐限額編制技術規(guī)定》（以下簡稱《編制技術規(guī)定》）、《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（以下簡稱《改革意見》）、《國家林業(yè)局關于改革和完善集體林采伐管理的意見》（以下簡稱《管理意見》）、《關于全國“十二五”期間年森林采伐限額的審核意見》（以下簡稱《審核意見》）等法律法規(guī)及政策性文件構成。《森林法》第二十九條對集體公益林采伐限額的制定原則和程序作了明確規(guī)定：集體所有林木年采伐限額以縣為單位編制，省級林業(yè)主管部門負責采伐限額的匯總并上報省級人民政府，省級人民政府對采伐限額審核后報國務院批準。按照《編制技術規(guī)定》第五條要求：公益林采伐類型主要分為撫育采伐和更新采伐，同時也包括因特殊原因而進行的其他釆伐，如對低效林改造而進行采伐以及對疏林、四旁樹、散生木的采伐。《森林法》第三十二條及三十五條規(guī)定，對公益林進行更新采伐、撫育采伐和其他采伐，必須由縣級林業(yè)主管部門或者經其授權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法核發(fā)采伐許可證，并嚴格依據(jù)采伐許可證規(guī)定的地點、面積、株數(shù)、樹種和期限實施。

集體公益林采伐限額管理制度存在的問題

采伐限額編制方案不盡合理。第一，公益林采伐限額編制“重上報，輕審查”。根據(jù)《編制方案》規(guī)定，集林公益林的年采伐限額以縣為單位編制，經縣級以上林業(yè)主管部門初審后由同級人民政府逐級上報至國務院審核批準，并抄送國家林業(yè)局。逐級上報制表面上須由各級部門層層把關，但因《編制方案》并未明確各級林業(yè)主管部門具體的審查職責，上級部門實際上只對報送的采伐限額作表面審查，逐級審核后抄送國家林業(yè)局。而審查部門因審查不嚴造成采伐限額編制失實，也沒有相應的追責機制。我國森林資源范圍廣，地形復雜多變，對集林公益林撫育采伐、更新采伐等采伐限額的確定需要以森林資源規(guī)劃設計調查（二類調查）結果為依據(jù)，其中涉及較強的林業(yè)專業(yè)知識。而編制單位因條件所限，往往缺乏開展“二類調查”所需的高層次的林業(yè)專業(yè)技術人員、相關的配套設備及必要的調查經費，其調查的數(shù)據(jù)與森林的實際水平有較大出入，如果各級部門不對上報的采伐限額嚴格審查，將無法確保采伐限額編制的科學性和準確性。

第二，沒有細化樹種控制。按《編制方案》和《編制技術規(guī)定》要求，我國集體公益林采伐限額管理實行“總量控制”和“分項管理”相結合的方式。但無論是從總量上控制集體公益林采伐還是從采伐類型、林分起源（分為天然和人工）對集體公益林限額采伐實行分項管理，都沒有細化樹種限額控制。①林農出于經濟利益考慮，會多砍伐珍貴樹木、少砍伐一般樹木，從而造成樹種比例失調，不利于森林資源多樣性和珍貴樹種特別保護。

采伐限額監(jiān)管制度不完善。第一，采伐公示制度不夠具體明確。為了對公益林采伐限額分配實行有效監(jiān)督，國家林業(yè)局的《管理意見》和《審核意見》要求，要簡化集體公益林采伐審批程序，實行采伐公示制度。然而，國家林業(yè)局上述兩《意見》都只對推進采伐公示制度提出指導意見，對限額采伐公示內容、公示地點、公示方式、公示期限等具體內容并未作出明確規(guī)定，導致各地區(qū)實行采伐公示制度缺乏統(tǒng)一性。例如公示期限，有的地區(qū)規(guī)定為3天，有的地區(qū)規(guī)定為7天，有的地區(qū)公示期限長達15天。如果不對采伐公示制度的具體內容作統(tǒng)一規(guī)定，必然導致各地推行采伐公示制度的隨意性，從而影響采伐公示制度發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用。

第二，伐區(qū)簡易設計程序并沒有明確適用的集體林類型。國家林業(yè)局的《管理意見》和《審核意見》都要求對集體林的采伐推行伐區(qū)簡易設計，即集體林采伐由森林經營者實行自主管理，林業(yè)主管部門只提供相關的技術指導和服務，不再對伐前、伐中和伐后實行全程監(jiān)控。“截至2011年年底，全國共有4236個木材檢查站，28112個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站，共有執(zhí)法人員約32萬人?！雹趩慰窟@些基層林業(yè)執(zhí)法人員對所有集體林實行全程監(jiān)管任務相當艱巨。監(jiān)管方式的轉變不僅大大減輕了基層林業(yè)執(zhí)法人員的監(jiān)管任務，同時也賦予了林農集體林采伐的自主權。然而上述兩《意見》并沒有明確推行伐區(qū)簡易設計程序的集體林類型。如果不加區(qū)分地對商品林和公益林統(tǒng)一實行伐區(qū)簡易設計程序，必然弱化對公益林的監(jiān)管力度，增加公益林盜伐、濫伐的風險。從近幾年國家林業(yè)局對林區(qū)采伐抽查情況看，盡管盜伐、濫伐集體公益林的比例不斷下降，但數(shù)量仍然較大。

采伐限額管理制度難以平衡公益林的生態(tài)效益和林農的經濟效益?！陡母镆庖姟诽岢觥皣栏窨刂乒媪植煞?，依法進行撫育和更新性質的采伐，合理控制采伐方式和強度。”然而，許多地區(qū)為了確保公益林生態(tài)效益的發(fā)揮，給予公益林更新采伐和撫育采伐的限額采伐指標極少，有的地區(qū)甚至對生態(tài)公益林采取封山管護、死封死禁。林農不僅不能從公益林的管護中獲得相應的經濟回報，而且還要承擔起維護公益林生態(tài)效益的責任，對公益林何時進行采伐，采伐多少，何時更新，更新什么樹種等問題都要嚴格按照林業(yè)主管部門的規(guī)定執(zhí)行。政府對林農的權利做了種種限制，但對其遭受損失做出的補償卻微乎其微。近些年，福建省各地區(qū)順應“生態(tài)省建設、森林福建”建設目標，對公益林嚴格實行禁伐。筆者在南平市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)調研時了解到，該地區(qū)對集體公益林不分人工林天然林都嚴格實行禁伐，對劃入生態(tài)公益林區(qū)的毛竹林中的散生木也一律不允許更新采伐和撫育采伐，而林農為此獲得的生態(tài)補償金為每畝11.26元（2012年），扣除村山本費1.70元（15%），專職護林員管護費3.94元（35%），林農實際獲得的公益林生態(tài)補償金只有每畝5.62元。當?shù)亓洲r對天然林實行禁伐表示理解和支持，但是對自已親手種植的人工林也實行禁伐抵觸情緒較大，而且每畝5.62元的生態(tài)補償標準明顯偏低，根本無法彌補禁伐政策對其造成的經濟損失。

集體公益林采伐限額管理制度的完善措施

科學制定采伐限額編制方案。首先，明確規(guī)定各級林業(yè)主管部門的審查職責。國家林業(yè)局應結合森林資源規(guī)劃設計調查結果先行制定出各地區(qū)的公益林采伐限額幅度，各級林業(yè)主管部門在國家林業(yè)局制定的采伐限額幅度內，核準上報采伐限額。因審查不嚴導致集體公益林采伐限額編制失實，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。在逐級上報的過程中，各級采伐限額上報的基礎數(shù)據(jù)應當及時在林業(yè)部門的電子政務平臺等公開媒體予以公示，供利益關系人審查和監(jiān)督。利益關系人如對基礎數(shù)據(jù)有異議，可以提出并將異議逐級上報。上級部門應對異議及時審查，并在規(guī)定期間內公開反饋利益關系人。為此，各級林業(yè)部門應抓緊各類數(shù)表修編及采伐管理電子政務平臺建設，確保森林采伐限額編制的科學性和準確性。

其次，細分樹種限額控制。應當在堅持“總量控制，分項管理”原則基礎上，結合齡組結構與撫育強度，在集體公益采伐限額編制方案中增設樹種限額控制一項，以加強樹種多樣性的保護，防止農戶為了經濟利益多砍珍貴樹木、少伐一般林木的情況發(fā)生。

明確采伐限額監(jiān)管制度的相關內容。首先，對采伐公示制度的具體內容做出明確規(guī)定。光有國家林業(yè)局在《管理意見》和《審核意見》中規(guī)定的采伐公示指導性意見還不夠，應對限額采伐公示內容、公示地點、公示方式、公示期限等內容作出具體規(guī)定。公示內容：除包括采伐許可證證號、批準機關、采伐地點、權屬證書名稱及號碼、面積、樹種、采伐方式、采伐時間、更新保障措施等在內的采伐審批情況外，還應當包括采伐限額的分配、伐區(qū)的作業(yè)情況;公示地點：除了林業(yè)主管部門和村委會公告欄，還應在撫育和更新采伐現(xiàn)場及伐區(qū)周邊交通要道的醒目位置設置公示牌;公示方式：應當采用書面張貼、報刊電視公告、林業(yè)主管部門官網發(fā)布及微信發(fā)布等形式;公示期限：不得少于七個工作日。單位或個人對公示內容有異議的，可提出書面質疑，林業(yè)主管部門應時反饋。與此同時，采伐公示制度必須實行領導問責制，對公示程序及采伐限額分配中存在的問題負有直接責任的人員要一查到底，并追究其相應的法律責任，以確保采伐公示制度有效運行。

其次，對集體公益林采伐實行分類監(jiān)管。由于公益林只允許不以營利為目的更新和撫育等性質的采伐，因此，《審核意見》中“森林經營者”顯然指的是“商品林經營者”。然而，如果把生態(tài)公益林等同于自然保護區(qū)，不分類別的一律實行嚴格的采伐監(jiān)管措施，既不利于生態(tài)保護，又容易激化政府和林農的矛盾。筆者認為，應將重點公益林和一般公益林區(qū)別對待。由于重點生態(tài)公益林具有極為重要的生態(tài)價值，對其采伐依然要依法從嚴管理，繼續(xù)實行“伐前撥交、伐中檢查和伐后驗收”全程監(jiān)管，同時加強伐后更新造林質量及撫育質量的跟蹤檢查和監(jiān)督。重點公益林采伐應由縣級林業(yè)主管部門和社區(qū)市林業(yè)主管部門審核后，統(tǒng)一報省級林業(yè)主管部門批準。經公示無異議的，省級林業(yè)行政主管部門核發(fā)采伐許可證。一般公益林則和商品林一樣推行伐區(qū)簡易程序，由一般公益林所有者對采伐實行自主管理，林業(yè)部門只負責加強對伐后更新造林質量及撫育質量的跟蹤檢查和監(jiān)督。

隨著森林覆蓋率的不斷擴展，單靠林業(yè)執(zhí)法人員的“兩條腿”已很難實現(xiàn)對重點公益林“伐前撥交、伐中檢查和伐后驗收”的全程監(jiān)管。筆者認為，為了提高各級林業(yè)主管部門對重點公益林全程監(jiān)管效率，可以考慮運用互聯(lián)網技術，建立統(tǒng)一的公益林林業(yè)監(jiān)管網絡系統(tǒng)，將各級監(jiān)管體系通過互聯(lián)網對接，實現(xiàn)監(jiān)管信息共享?；鶎恿謽I(yè)站、木材檢查站及林政稽查隊等林業(yè)執(zhí)法隊伍通過定期執(zhí)法檢查，將轄區(qū)內集體公益林變動情況及執(zhí)法檢查結果輸入公益林網絡監(jiān)管系統(tǒng)，以便上級林業(yè)主管部門通過系統(tǒng)及時掌握集體公益林執(zhí)法檢查情況，并對下級的監(jiān)管工作進行實時指導和監(jiān)督。與此同時，應充分發(fā)揮環(huán)保部衛(wèi)星環(huán)境應用中心的“環(huán)保天眼”對重點公益林采伐全程監(jiān)管的作用?！碍h(huán)保天眼”通過衛(wèi)星遙感系統(tǒng)，對人為破壞公益林行為進行精確定位，發(fā)現(xiàn)問題后，自動發(fā)出警報，便于執(zhí)法人員進行現(xiàn)場核查，這樣既能減少人力監(jiān)控成本，提高監(jiān)控效率，又能有效抑制盜伐濫伐公益林的現(xiàn)象。

最后，通過政府生態(tài)購買加強對林農生態(tài)產權的保護。為了彌補國家對林農公益林處置權的限制而造成的財產收益損失，目前比較普遍的做法是國家提供生態(tài)補償金。由于補償標準缺乏科學合理的核算體系，目前的補償尚停留在補助層面，沒有體現(xiàn)補償?shù)膶嵸|。公益林具有生態(tài)服務功能，比如可以為人們提供涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化空氣、美化環(huán)境等服務。因此，要使公益林生態(tài)補償名符其實，除了提高生態(tài)補償標準外，必須保障公益林所有者從生態(tài)環(huán)境服務中獲取利益的權利，即生態(tài)產權。

對此，筆者以為，可以嘗試通過政府生態(tài)購買的方式保障林農的生態(tài)產權。所謂的政府生態(tài)購買指的是政府作為環(huán)境這一公共物品的提供者，通過向廠商購買環(huán)境產品的方式，履行為公眾提供良好適宜環(huán)境的義務?！罢鷳B(tài)購買是政府購買公共服務這種新型公共治理方式的具體體現(xiàn)和重要組成部分?！雹壅谫徺I公益林林農提供生態(tài)服務時，應當以一個遠高于成本的價格購買該服務項目，以激發(fā)林農參與的積極性?？紤]到林木的生長周期較長，政府可以將購買計劃時間制定為十年、二十年或是更長時間，購買時可以按年逐步支付資金。政府提供的豐厚報酬不僅能極大地激發(fā)林農管護公益林的積極性，“而且政府長期穩(wěn)定的購買計劃也有利于農戶從長期收益角度優(yōu)化自己的決策，如造林的生態(tài)效果及后續(xù)環(huán)境開發(fā)問題?！雹苷畬嵭猩鷳B(tài)購買后，對公益林項目不再采取先投資后檢查匯報的管理模式，而是按實際的造林面積、提供生態(tài)服務的質量等標準進行事后購買，不僅減少了政府因盲目投資造成公共資源的浪費，同時也能牽制林農的造假行為，從而保證了項目的后續(xù)效果。與此同時，政府從項目投資者到項目購買者的身份轉變，使得政府從對造林項目的監(jiān)督轉為對林農的監(jiān)督，監(jiān)督成本大大降低，效果卻明顯提高。

由于政府是分階段持續(xù)購買，多數(shù)林農會遭遇先期資金不足的問題，因此，為林農提供綠色金融政策，為綠色經濟發(fā)展提供融資支持顯得尤為重要。《改革意見》提出“推進林業(yè)投融資改革，要求金融機構要開發(fā)適合林業(yè)特點的信貸產品，拓寬林業(yè)融資渠道。”因此，應當允許農戶將生態(tài)購買合同及公益林林權進行抵押融資，以此盤活公益林資產，拓寬林農致富渠道，彌補林農公益林管護的成本支出。政府應當優(yōu)先安排公益林貸款指標，比照普通商品林的評估價值，由政府為林農提供擔保，“并在貸款比例、貸款期限、貸款利率、還款方式方面提供比商品林更加優(yōu)惠的信貸政策，以提高林農種植和管護生態(tài)公益林的積極性。”⑤可以說，政府生態(tài)購買實現(xiàn)了政府和公益林林農之間的雙贏，既保護了生態(tài)環(huán)境，又兼顧了林農的經濟利益。同時，政府通過生態(tài)購買，將資本市場、技術市場和其它要素市場引入生態(tài)產業(yè)，必將促進環(huán)境產業(yè)鏈條和生態(tài)產品供需市場體系的形成和逐漸完善，使“誰受益、誰補償”的原則在我國的生態(tài)產業(yè)中得以真正體現(xiàn)。

（作者為福建農林大學文法學院講師、福州大學博士研究生）

【注釋】

①萬婧：“集體公益林管理法律制度研究”，江西理工大學碩士學位論文，2012年，第23～25頁。

②“2011年中國林業(yè)基本情況”，http：//www.forestry.gov.cn/ZhuantiAction.do？dispatch=content&id=499030&name=apec。

③柏維春：“政府購買服務相關問題思考”，《人民論壇》，2014年第8期，第28～30頁。

④蔣天文：“政府生態(tài)購買—一個解決生態(tài)環(huán)境的經濟方案”，《財政研究》，2002年第9期，第41～44頁。

⑤陳錫桓：“‘三線林’管理與建設探討”，《福建林業(yè)科技》，2012年第3期，第151～153頁。

責編/許國榮（實習）