政府職能轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀與未來

敖海華

【摘要】政府是實(shí)施現(xiàn)代國(guó)家治理目標(biāo)的關(guān)鍵主體。如何進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府的職能成為當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中面臨著的重要議題。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)政府在職能轉(zhuǎn)變方面已經(jīng)取得了顯著的成績(jī)，但是依然存在一些不足之處，對(duì)此應(yīng)該進(jìn)一步健全法律體系、完善問責(zé)制度、健全政府考核機(jī)制，只有這樣才能進(jìn)一步提升自身的服務(wù)質(zhì)量和效率。

【關(guān)鍵詞】政府職能 現(xiàn)狀 轉(zhuǎn)變 治理

【中圖分類號(hào)】D621 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中共十八屆三中全會(huì)公報(bào)明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！蹦壳?，我國(guó)已經(jīng)步入現(xiàn)代化的中后期階段，既有改革開放積聚的內(nèi)生矛盾，又有全球政治經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整所帶來的諸多壓力，今后，我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程將面臨復(fù)雜的形勢(shì)。在此進(jìn)程下，如何進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府的職能也成為了當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中面臨著的重要議題，其不僅關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定、和諧發(fā)展，而且也關(guān)系到人心向背。

政府的基本職能分析

首先是有效的制度供給。有效的制度是保證社會(huì)正常運(yùn)行的一個(gè)基礎(chǔ)，因此公民希望政府能夠具有有效的制度供給職能，保證社會(huì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，這是其他一切社會(huì)活動(dòng)能夠順利進(jìn)行的前提。政府在制度設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)該遵循平等、自由與公正的原則，政府不僅僅是要向社會(huì)提供一套運(yùn)行制度，還需要執(zhí)行這套制度，并在政府治理過程中不斷修正制度。政府的制度供給涉及社會(huì)的方方面面，如政治制度、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、法律制度、財(cái)產(chǎn)權(quán)制度以及社會(huì)保障制度等等。政府通過制度供給保證社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行，以此實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理。

其次是公平政策的制定與實(shí)施。我國(guó)國(guó)家治理的一個(gè)重要價(jià)值取向便是公正與平等，這也是現(xiàn)代國(guó)家治理的目標(biāo)之一。政府公共政策的制定既要能夠促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，同時(shí)也不能忽略對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，要使之有利于縮小貧富差距，消除歧視，保障機(jī)會(huì)的均等。政府制定的政策包括金融財(cái)政、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化以及環(huán)境保護(hù)政策等方面，通過這些政策的制定與實(shí)施，政府進(jìn)一步完成了提高人民群眾物質(zhì)文化水平的治理目標(biāo)。政府的政策制定還有著對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行初次分配與再次分配的功能，政府在分配政策的制定過程中要注重公平原則，要讓全體社會(huì)成員在總體上能夠感受到社會(huì)的公平，從而增強(qiáng)政府的公信力。政府在分配政策上要制定一系列的優(yōu)撫和救濟(jì)政策，并對(duì)社會(huì)的富裕群體實(shí)施差別化稅收分配政策，這實(shí)際上是政府借助自己的權(quán)力來維持社會(huì)的整體公平，從而使各個(gè)階層能夠認(rèn)可政府的合法性，保證了社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

最后是滿足公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能。公共產(chǎn)品與服務(wù)區(qū)別于一般的商業(yè)性產(chǎn)品和服務(wù)，二者在消費(fèi)上不具有競(jìng)爭(zhēng)性，在使用上不具有排他性，即人人可以消費(fèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)，人人都有權(quán)從中獲益，顯然市場(chǎng)和企業(yè)的逐利性決定了其不可能無償為社會(huì)提供這種公共產(chǎn)品，而只能由政府來提供。政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)包括社會(huì)保障、社會(huì)就業(yè)、教育科技、衛(wèi)生醫(yī)療、文化體育等方面。政府通過提供這些公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足公民基本生存和發(fā)展的需求，這也是政府的義務(wù)和職責(zé)所在。

新時(shí)期我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的成就

提出了服務(wù)型政府的建設(shè)理念。20世紀(jì)90年代末，我國(guó)已經(jīng)提出了要建設(shè)服務(wù)型政府，到了21世紀(jì)初，上海、重慶等地開始試點(diǎn)服務(wù)型政府建設(shè)，2007年，十七大報(bào)告明確提出要建設(shè)服務(wù)型政府。目前，建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為我國(guó)行政管理體制改革與政府職能調(diào)整的重要內(nèi)容和目標(biāo)。

建設(shè)服務(wù)型政府這一理念明確了政府的屬性是服務(wù)。服務(wù)型政府的主體便是各級(jí)政府以及政府工作人員，他們根據(jù)法律法規(guī)為公眾提供服務(wù);而其服務(wù)的對(duì)象便是公民、企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì);政府所提供的服務(wù)既包括向社會(huì)大眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，也包括為市場(chǎng)和企業(yè)提供一個(gè)相對(duì)公平的發(fā)展環(huán)境;衡量政府提供的服務(wù)質(zhì)量，不能純粹以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為衡量指標(biāo)，而應(yīng)該將公眾和社會(huì)是否滿意作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

政府職能的結(jié)構(gòu)日趨合理化。一個(gè)國(guó)家政府職能的合理與否關(guān)系著這個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展。我國(guó)政府在進(jìn)入21世紀(jì)以后，對(duì)政府的職能結(jié)構(gòu)進(jìn)行了新的調(diào)整，其將原本的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三位一體的職能結(jié)構(gòu)調(diào)整為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)的五位一體的政府職能結(jié)構(gòu)。后者的職能結(jié)構(gòu)顯然更全面，更有利于社會(huì)的均衡持續(xù)發(fā)展。政府在職能調(diào)整過程中需要明確政府權(quán)力的界限，防止其過度干預(yù)市場(chǎng)領(lǐng)域，確保公共利益的最大化。

政治職能是政府的核心職能，政府履行政治職能的目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家社會(huì)的穩(wěn)定，其重點(diǎn)便是民主與法治的建設(shè)，由此我國(guó)的政府職能改革也便以民主、公開透明和法治為方向。政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是要求政府能夠保障經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，政府需要制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和重大的經(jīng)濟(jì)政策，能夠?qū)?guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行總體的調(diào)控和把握，保證經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)以及財(cái)政的收支平衡。政府的社會(huì)職能就是政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，這包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，關(guān)系著社會(huì)民生。文化職能就是政府要滿足人民的精神文化需求，一方面政府需要為民眾提供一定的精神文化產(chǎn)品和服務(wù)，另一方面政府要通過制定一定的文化政策，為我國(guó)文化發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。政府建設(shè)生態(tài)文明的職能則是針對(duì)日益惡化的環(huán)境而提出的，早期為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而犧牲環(huán)境的發(fā)展模式為我國(guó)未來的可持續(xù)發(fā)展埋下隱患，因而在現(xiàn)代國(guó)家治理理念之下，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家的科學(xué)、持續(xù)發(fā)展，需要政府履行保護(hù)生態(tài)發(fā)展的職能，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。

我國(guó)政府職能的關(guān)系日趨規(guī)范化?，F(xiàn)代國(guó)家治理體系要求政府處理好自身與市場(chǎng)的關(guān)系，政府需要改變以往過度干預(yù)微觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的做法，而逐步成為一個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管者。首先，我國(guó)政府調(diào)整了與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系，改變了以往政企合一的狀態(tài)，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)變，提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。其次，我國(guó)政府大力鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)更為公平的環(huán)境。最后，政府還調(diào)整了自身與社會(huì)的關(guān)系，大力培育社會(huì)組織，使之能夠起到提供部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的作用，提高了社會(huì)的自治功能。

我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變過程中的不足

缺乏系統(tǒng)的政府職能規(guī)范法律體系。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府在管理社會(huì)事務(wù)中往往以政策代替法律，存在政府行政不規(guī)范的問題。而現(xiàn)代國(guó)家治理要求政府的權(quán)力及權(quán)力行使程序、職能等都具有法定性，即法律要對(duì)政府的職能內(nèi)容、履職方式以及政府行為進(jìn)行明確的規(guī)定。

我國(guó)在對(duì)政府職能的規(guī)約上，除了憲法之外，還制定了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》以及《中華人民共和國(guó)行政許可法》等法律來規(guī)范政府權(quán)力和職能，這為我國(guó)政府職能向依法行政方向轉(zhuǎn)變提供了法律基礎(chǔ)。但目前，我國(guó)規(guī)范政府職能的法律還不夠完善，行政立法相對(duì)于行政實(shí)踐具有一定的滯后性，這也導(dǎo)致了我國(guó)政府的一些行政行為因缺乏法律依據(jù)而履職不到位。此外，我國(guó)目前還沒有相關(guān)規(guī)范行政程序的專門法律，而政府行政程序的公正是其行政行為合法的一個(gè)重要依據(jù)和保證，因此政府要想實(shí)行職能轉(zhuǎn)變，必須有一部完善的行政程序法。程序法的缺乏，也使得政府在履職過程中往往因?yàn)槌绦虻牟灰?guī)范而損害了社會(huì)公共利益，政府在履行職能過程中也越容易出現(xiàn)錯(cuò)位和越位現(xiàn)象。

沒有客觀、合理的政績(jī)考核機(jī)制。政績(jī)考核機(jī)制與政府職能有著密切聯(lián)系。通過政績(jī)考核，可以評(píng)測(cè)政府的履職內(nèi)容與方式是否為社會(huì)大眾所接受，是否促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展，這種評(píng)測(cè)能夠激勵(lì)政府更加高效而全面地履行自己的職能。但我國(guó)目前政績(jī)考核機(jī)制的不合理，導(dǎo)致政府職能結(jié)構(gòu)不符合社會(huì)大眾的預(yù)期，不利于社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。我國(guó)的政績(jī)考核機(jī)制存在的首要問題便是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)權(quán)重過高，而其他考核指標(biāo)權(quán)重偏低，這種考核標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致地方政府將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為第一職能，而忽略了社會(huì)效益與生態(tài)效益，造成了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)模式。其次，我國(guó)的政績(jī)考核機(jī)制更容易關(guān)注一些表面政績(jī)，而對(duì)潛在的、看不見的政績(jī)指標(biāo)有所忽視，而這種不合理的政績(jī)考核機(jī)制引導(dǎo)一些地方政府偏向做一些容易出政績(jī)的項(xiàng)目，例如不斷進(jìn)行招商引資，即便存在大量的重復(fù)工程，但其在表面上促進(jìn)了地方GDP增長(zhǎng)。而對(duì)于那些真正有利于社會(huì)發(fā)展，但需要長(zhǎng)期建設(shè)的項(xiàng)目，政府往往將其放在了政府職能的次要位置，如醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、環(huán)保等，這些項(xiàng)目在短期內(nèi)都無法迅速轉(zhuǎn)化為GDP數(shù)字，因而政府也不愿意去履行這些職能。最后是對(duì)政府政績(jī)考核的主體單一。在政府的政績(jī)考核機(jī)制中，上級(jí)部門往往是考核的主體，其考核的標(biāo)準(zhǔn)也是從政府角度出發(fā)，而忽視了社會(huì)公眾的需求。我國(guó)缺乏讓公眾參與政府政績(jī)考核的平臺(tái)與渠道，群眾意見難以在政績(jī)考核中充分展現(xiàn)。

缺乏完善的政府履職問責(zé)機(jī)制。問責(zé)機(jī)制是我國(guó)政府實(shí)行職能轉(zhuǎn)變的制度保障。目前我國(guó)的政府問責(zé)機(jī)制還存在以下問題：一是對(duì)責(zé)任追究不規(guī)范。我國(guó)的行政問責(zé)往往只是針對(duì)行政執(zhí)行活動(dòng)，而忽視了對(duì)之前的決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)進(jìn)行追責(zé)，沒有將問責(zé)機(jī)制貫徹到整個(gè)政府行政活動(dòng)始末。而且從問責(zé)的監(jiān)督機(jī)制來看，政府與社會(huì)公眾之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)等現(xiàn)象，社會(huì)大眾很難獲知政府內(nèi)部問責(zé)的真實(shí)情況，問責(zé)的不公開、不透明為政府問責(zé)提供了暗箱操作的可能，從而使得一些本該被嚴(yán)厲懲治的行政者沒有得到應(yīng)有的懲罰。此外，我國(guó)的政府問責(zé)機(jī)制，往往是在事件發(fā)生之后才開始對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查，而很少能夠在事發(fā)之前就發(fā)現(xiàn)問題，問責(zé)機(jī)制存在被動(dòng)性和一定的滯后性。

進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

健全依法行政的法律體系?，F(xiàn)代國(guó)家治理體系要求政府依法行政，相關(guān)行政法律體系的完善是政府能夠依法行政的基礎(chǔ)，也是政府能夠進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變的前提。我國(guó)近年來已經(jīng)對(duì)我國(guó)的行政法律體系進(jìn)行了一定的完善，如對(duì)我國(guó)已經(jīng)實(shí)施二十多年的《行政訴訟法》進(jìn)行了較大修改，其與《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《立法法》、《行政監(jiān)察法》、《行政強(qiáng)制法》以及《行政許可法》等一并構(gòu)成了我國(guó)的行政法律體系。

但要促進(jìn)政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，還需要對(duì)當(dāng)前行政法律中不足的地方進(jìn)行完善。在行政法律體系的完善中，應(yīng)該以政府職權(quán)法定為準(zhǔn)則，以法律的形式來對(duì)政府的職權(quán)進(jìn)行明確的界限劃分，防止其過度干預(yù)市場(chǎng)或是侵害社會(huì)公共權(quán)益。在法律的制定過程中，我們還應(yīng)該意識(shí)到，行政法律不僅僅是為了規(guī)范政府行政行為，另一個(gè)作用便是為政府行政活動(dòng)的合法性提供法律依據(jù)，因此在立法過程中，還要注意對(duì)政府進(jìn)行一定的法律授權(quán)，使之有權(quán)增加公民的義務(wù)也有權(quán)限制公民的權(quán)益，當(dāng)然與之相對(duì)應(yīng)的則是法律在授予政府這些權(quán)限的同時(shí)，也要對(duì)政府使用這種權(quán)力的前提做出規(guī)定，并將其權(quán)限法定在一定范圍之內(nèi)。

此外，在行政立法上還要盡快進(jìn)行行政程序法的有關(guān)立法工作，對(duì)政府的行政程序進(jìn)行立法，一方面能夠督促政府在決策、行政等活動(dòng)中做到程序合法，程序的合法在一定程度上能夠減少政府在決策或者行政活動(dòng)上的失誤，另一方面，對(duì)政府行政程序進(jìn)行規(guī)范，也有利于追蹤政府的行政過程，檢查其是否存在程序上的失誤，便于事后的行政追責(zé)。

完善政府績(jī)效考核機(jī)制。政府績(jī)效考核既是對(duì)政府履職情況的一個(gè)檢測(cè)，也是對(duì)政府積極履行自身職能的一種引導(dǎo)和激勵(lì)。原本我國(guó)國(guó)家治理的重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因此在績(jī)效考核中較為側(cè)重政府經(jīng)濟(jì)職能的履行，而在此引導(dǎo)下，政府也確立了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政策略，著重凸出政府的經(jīng)濟(jì)職能，而忽略了政府的文化、環(huán)境、社會(huì)等職責(zé)?，F(xiàn)代國(guó)家治理體系要求政府是一個(gè)全面發(fā)展的政府，其在執(zhí)政過程中應(yīng)以人為本，政府要完成這種職能的轉(zhuǎn)變，還需要我國(guó)的績(jī)效考核機(jī)制進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從而引導(dǎo)政府向全面、服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)變。

健全我國(guó)的績(jī)效考核機(jī)制，首先要均衡績(jī)效考核的各項(xiàng)指標(biāo)，改變以往經(jīng)濟(jì)指標(biāo)權(quán)重過高的情況，適當(dāng)提高政府在社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等公共服務(wù)方面指標(biāo)的權(quán)重，這樣才能夠促使政府由單一的重視經(jīng)濟(jì)職能向重視社會(huì)、生態(tài)、文化以及經(jīng)濟(jì)等方面轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會(huì)的和諧、全面、持續(xù)發(fā)展。其次在考核方式上要改變過多依賴上級(jí)考核的現(xiàn)狀，而應(yīng)該加入社會(huì)評(píng)議的考核方式，邀請(qǐng)相關(guān)方面的專家和社會(huì)大眾對(duì)政府的工作進(jìn)行打分和評(píng)價(jià)，這才能反映出政府的工作內(nèi)容是否符合大眾的需求，其工作結(jié)果是否能夠讓社會(huì)滿意。最后，我國(guó)應(yīng)該將政府考核機(jī)制進(jìn)行制度化和法制化?？己藱C(jī)制只有法制化，才能保證考核的嚴(yán)肅性，考核也才能發(fā)揮其監(jiān)督作用，考核機(jī)制的制度化有利于政績(jī)考核程序的規(guī)范化，使得考核結(jié)果能夠真正反映政府的職能履行情況，促使政府積極進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變。

進(jìn)一步健全行政問責(zé)機(jī)制。行政問責(zé)機(jī)制一方面是能夠督促政府進(jìn)行履職，另一方面其也是對(duì)那些不履職或者違法違規(guī)使用行政權(quán)力者具有警示和懲治作用。如果行政問責(zé)機(jī)制不完善，那么政府公職人員的行政權(quán)力與行政行為便缺乏約束和監(jiān)督，政府的一般行政職能都難以實(shí)現(xiàn)，更不論進(jìn)行政府職能的轉(zhuǎn)變。而現(xiàn)代國(guó)家治理體系是要求建設(shè)一個(gè)廉潔政府、透明政府，要在此要求下進(jìn)行政府職能的轉(zhuǎn)變，就必須完善我國(guó)的行政問責(zé)機(jī)制。

首先要將各種問責(zé)機(jī)制的作用范圍進(jìn)行合理協(xié)調(diào)，如對(duì)政府官員的行為監(jiān)督由行政問責(zé)系統(tǒng)進(jìn)行，對(duì)官員不嚴(yán)格執(zhí)行法律、人大意見等行為進(jìn)行代議問責(zé)。其次是要拓寬我國(guó)行政問責(zé)的范圍，我國(guó)目前的行政問責(zé)更多的是一種單純的對(duì)有過錯(cuò)和違規(guī)的行為進(jìn)行追責(zé)。除此之外，我們還應(yīng)該要對(duì)政府決策的失誤以及執(zhí)行不力等進(jìn)行問責(zé)，因?yàn)檎疀Q策的失誤、行政不作為、執(zhí)行效能低下等行為也都有可能造成重大失誤，給人民的生命財(cái)產(chǎn)等帶來極大危害，因而需要進(jìn)行更深層次追責(zé)，這樣才保證政府嚴(yán)格履責(zé)，防止其缺位和錯(cuò)位的行政失誤，完成政府職能轉(zhuǎn)變。

政治制度的理性建構(gòu)有利于維持社會(huì)秩序的正常運(yùn)行。國(guó)家治理體系事關(guān)重大公共利益決策，對(duì)社會(huì)資源、社會(huì)利益進(jìn)行制度性分配，以及對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配。在我國(guó)下一步的改革進(jìn)程中，政府改革將是改革的重點(diǎn)。只有這樣才能進(jìn)一步提升政府的效能和服務(wù)，從而為服務(wù)型政府建設(shè)打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。也只有這樣才能與我國(guó)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)相適應(yīng)。

（作者為天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院博士研究生、貴州師范大學(xué)黨委宣傳部講師）

責(zé)編/張曉