官員不作為的深層原因分析

燕繼榮

現(xiàn)代責(zé)任政府的原則和制度安排，要求政府及其官員要依法履行其相應(yīng)的職責(zé)。比較世界各國政府體制，中國政府在社會發(fā)展中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，扮演著更加積極的角色。特別是在過去一輪的經(jīng)濟發(fā)展中，政府的作用更加凸顯，以至于形成“北京共識”的種種說法。然而，另一方面，中國政府在施政過程中，一些部門或一些地方也經(jīng)常因為“不作為”而受到批評和指責(zé)。從體制角度來看，自上而下的權(quán)力關(guān)系模式更利于保證中央政策的層層落實，所以，各級政府對自下而上的訴求表現(xiàn)得拖沓推諉甚至“不作為”并不足怪，但是，如果對中央政策和上級指令也表現(xiàn)得消極旁觀，那就值得特別關(guān)注。

中國現(xiàn)代化國家建設(shè)將進入第三個階段——通過全面深化改革，實現(xiàn)國家治理方式的現(xiàn)代化

從歷史角度看，中國的現(xiàn)代化國家建設(shè)進程大體可以分為三個不同階段：一是實現(xiàn)國家獨立，建立統(tǒng)一治權(quán)；二是實現(xiàn)經(jīng)濟起飛，奠定國家發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)；三是實現(xiàn)國家治理變革，建立現(xiàn)代國家秩序。黨的十八大以后，國家領(lǐng)導(dǎo)層提出全面深化改革、推進國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，進而制定“四個全面”的發(fā)展任務(wù)。這標(biāo)志著中國現(xiàn)代化國家建設(shè)將進入第三個階段——通過全面深化改革，實現(xiàn)國家治理方式的現(xiàn)代化。

全面深化改革、推進國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)決定了未來較長時間的國家發(fā)展和政策走向，這種發(fā)展和走向可以從多個角度去定義和闡釋。比如，在經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，營造良好的發(fā)展環(huán)境，開發(fā)新的增長方式和增長點，轉(zhuǎn)變政府管理和激勵方式，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；在社會建設(shè)領(lǐng)域，以改善民生、保障民權(quán)為核心，堅持城鄉(xiāng)建設(shè)一體化原則，建立和完善國民統(tǒng)一的基本社會福利保障體系；同時，健全社會組織機制，為國民參與社會生活、協(xié)調(diào)利益訴求開通制度化管道，全面提升國民生活質(zhì)量；在法治建設(shè)領(lǐng)域，以構(gòu)建統(tǒng)一的司法體系和司法權(quán)威為目標(biāo)推進司法改革，力求將一切公權(quán)和私權(quán)活動以及社會矛盾和紛爭的化解納入法治化軌道，全面提升國家法治水平；在政府建設(shè)領(lǐng)域，規(guī)范政府及官員行為，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府決策體制，以現(xiàn)代政府的原則和標(biāo)準(zhǔn)，提升政府服務(wù)和管理水平；在政黨建設(shè)領(lǐng)域，以反腐肅貪為開始，整頓官場秩序，并逐步依照現(xiàn)代政黨制度，重構(gòu)密切的黨群關(guān)系，增強執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力；在軍隊建設(shè)領(lǐng)域，依照現(xiàn)代國防理念和國際國內(nèi)安全需要，推行軍隊改革，構(gòu)建現(xiàn)代化要求的安全體系和軍事力量；在對外關(guān)系領(lǐng)域，堅持在既有國際秩序基礎(chǔ)上，積極開拓新的國際合作空間和合作機制，提高中國的國際影響力，在進一步確保國家利益的同時，促進國際和平與合作。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，中國改革的上述目標(biāo)和任務(wù)符合現(xiàn)代國家的發(fā)展方向。國家發(fā)展的美好前景和中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍圖，不僅可以增加中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政資源，也能夠激發(fā)中國人民的生活、學(xué)習(xí)和工作熱情。

“懶政”不作為的現(xiàn)象，需要認(rèn)真分析哪個時段、哪些機關(guān)、哪些部門和哪些官員更為常見

新一輪中國改革的總體目標(biāo)和政策取向，對中國各級黨政官員提出了新的要求，要求他們以更大的熱情、智慧和精力投入到國家建設(shè)之中。然而，時下聽到較多的反映卻是，官員們的積極性、主動性、創(chuàng)造性似乎并沒有被充分調(diào)動起來，相反，在經(jīng)濟“新常態(tài)”和反腐風(fēng)暴的雙重高壓下，一些地方干部出現(xiàn)了等待、觀望情緒，庸政、懶政、怠政現(xiàn)象抬頭。有人對這種現(xiàn)象的概括更加形象：“大領(lǐng)導(dǎo)轟油門，中領(lǐng)導(dǎo)掛空擋，小領(lǐng)導(dǎo)就是不松剎車。”那么，新形勢下政府官員“懶政”不作為的原因是什么？如何認(rèn)識這種現(xiàn)象？透過這一現(xiàn)象，我們能夠分析得出什么結(jié)論？

客觀地講，任何時候，政府施政過程中都會不同程度地存在“懶政”不作為的現(xiàn)象，只是需要認(rèn)真分析哪個時段、哪些機關(guān)、哪些部門和哪些官員更為常見。一般來說，政府部門中普通職員和非主要領(lǐng)導(dǎo)不作為，或許可以看作是一種“偷懶”現(xiàn)象，其原因可能與動力不足、激勵不夠、官僚主義、職責(zé)不清、互相推諉有關(guān)，可以歸結(jié)為管理和激勵問題。但如果政府部門中主要領(lǐng)導(dǎo)不作為，那可能就不能完全用“偷懶”來解釋。在中國的體制下，政府主要領(lǐng)導(dǎo)對于中央政策表現(xiàn)出來的不作為或不積極作為，其原因大體可以分為三類：一是態(tài)度問題——既定立場和利益結(jié)構(gòu)與中央政策取向的不一致，導(dǎo)致主要領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行政策態(tài)度不積極，從而在行動上表現(xiàn)為消極觀望、有選擇性執(zhí)行或強烈抵觸；二是認(rèn)識問題——對于新的改革舉措和政策手段的認(rèn)識不到位不充分，導(dǎo)致行動上不主動，遇到困難信心不足，畏縮不前；三是能力問題——由于缺乏應(yīng)對和解決新問題的能力和辦法，主觀上又擔(dān)心因把握和處理不當(dāng)而擔(dān)責(zé)，不求有功但求無過，表現(xiàn)在行動上縮手縮腳，淺嘗輒止或敷衍了事。

一般認(rèn)為，轉(zhuǎn)變作風(fēng)、反腐倡廉、信息公開、權(quán)力清單等嚴(yán)格限制政府權(quán)力行為的改革舉措，也在很大程度上封堵了以往權(quán)力運行中所存在的利益漏洞，使權(quán)力部門可見或不可見的獲利機會大為減少，這可能在一定程度上影響了官員行為的積極性。特別是在反腐敗高壓政策之下，在社會矛盾紛繁復(fù)雜的情況下，在密切聯(lián)系群眾教育實踐活動的形勢下，一些官員確實有一種不求有功但求無過的“少整事”、“別出事”、“別惹事”的心理。

影響官員積極性的三個要素：政治信心、未來預(yù)期、政策轉(zhuǎn)型

然而，具體情況還需要做具體分析。在中國的體制下，可能有幾個方面的要素，影響了部門和地方各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)的工作積極性。

一是政治信心：對于未來發(fā)展走向、政策持續(xù)性的認(rèn)知和判斷，影響官員的政治信心。下級官員的政治信心來自于他對國家發(fā)展的認(rèn)知，更直接地來自于他對決策層的判斷。如果來自最高決策層的政策信息不完整、不全面、不系統(tǒng)、不一致、不穩(wěn)定、不連貫，都可能會對部門和地方各級主要領(lǐng)導(dǎo)的判斷和信心造成影響。

二是未來預(yù)期：官員對于自己未來預(yù)期的不確定性，影響其工作的積極性。簡單的道理是，一個人如果對于自己參與其中的事情有一個明確的預(yù)期，那會使他形成較為明確的態(tài)度，并激勵他付諸積極行動。過去30多年的改革開放，不僅形成了相對固化的發(fā)展模式，而且也形成了結(jié)構(gòu)化的政商關(guān)系模式。這種政商關(guān)系使大批官員涉入其中，習(xí)以為常，但在今天反腐敗“打虎拍蠅”的形勢下，卻成為自身危機的根源。許多高層主要領(lǐng)導(dǎo)因此被押上法庭，更多的下級主要領(lǐng)導(dǎo)涉案在查，還有更多的大小官員惶惶然不知來日。反腐敗是關(guān)系執(zhí)政黨生死存亡的大事，所以，中央高舉反腐大旗，不斷派出巡視組，堅決要把反腐斗爭進行到底。隨著反腐運動的深入，許多官員已經(jīng)受到查處，但也有不少官員尚未過關(guān)。官員因為反腐敗而對自身未來預(yù)期不確定，不僅影響自己的工作，也影響所領(lǐng)導(dǎo)的地方或部門。

三是政策轉(zhuǎn)型：思維和行動慣性的形成和政策轉(zhuǎn)型的要求，在短期內(nèi)會造成官員的迷茫困惑，不知所往，這是部分官員行動遲疑的原因之一。改革開放之初，中央政策從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的時候，也有不少官員產(chǎn)生迷茫困惑；今天，要求經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，以改善民生為中心而實行全面改革的時候，也會有不少官員不適應(yīng)。過去30多年的改革中，政府官員對于自己的任務(wù)——想方設(shè)法把經(jīng)濟搞上去——形成了明確的認(rèn)識，對于經(jīng)濟發(fā)展的套路——“跑部錢進”，要政策要項目要投資；建立開發(fā)區(qū)，修路造廠，減免稅收，招商引資；開山挖礦，開發(fā)資源；圈地造樓，商業(yè)地產(chǎn)——已經(jīng)相當(dāng)熟悉且形成了高度依賴的“慣性”?，F(xiàn)在中央高層釋放的政策信息是不惟GDP、結(jié)構(gòu)升級、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、民生發(fā)展，中央政策明確限制土地財政，嚴(yán)控樓堂館所，約束地方債務(wù)，禁止環(huán)境破壞。一方面設(shè)定了種種限制，另一方面要求全面發(fā)展，這當(dāng)然增加了政府施政的難度。實現(xiàn)政策轉(zhuǎn)型并非輕而易舉，需要一個相當(dāng)長的探索期。在一種新的經(jīng)驗?zāi)Ｊ缴形疵鞔_成型的情況下，官員不再輕易上馬地方“工程”，不再熱衷跑馬圈地的項目，其表現(xiàn)出來的“不作為”可能是一時“不知如何作為”的反映。

對癥下藥，區(qū)別對待

官員懶政“不作為”并非今天特有的新問題。鄧小平在1980年8月18日《人民日報》發(fā)表的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中提到，中國領(lǐng)導(dǎo)制度存在五條弊端，即：官僚主義、權(quán)力過分集中、家長制、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、形形色色的特權(quán)現(xiàn)象①，其中干部制度方面的“官僚主義”現(xiàn)象，其實也可以看作是官員懶政“不作為”的另一種表述。這些年，鄧小平所批評的領(lǐng)導(dǎo)制度以及干部管理體制方面的問題可能依然存在，只是經(jīng)濟發(fā)展的熱潮沖淡了問題，或者改變了問題的存在方式，將懶政“不作為”轉(zhuǎn)化為“有錢有為”、“有官有為”。現(xiàn)在，在經(jīng)濟逐漸回歸常態(tài)、原有的政商關(guān)系受到極大約束的情況下，這個問題又逐漸凸顯了出來。

當(dāng)然，官員“不作為”的表現(xiàn)多種多樣，其原因也較為復(fù)雜，因此，要尋求克服之道，就需要進行深入細致的調(diào)查，針對不同的情況采用不同的辦法。

正如上文所言，政府主要領(lǐng)導(dǎo)的消極“不作為”，可能是態(tài)度問題，也可能是認(rèn)識問題，還可能是能力問題。從當(dāng)下中國的現(xiàn)實情況看，官員消極觀望式的“不作為”可能與對未來政治信心不足、反腐敗高壓之下官員對未來預(yù)期不明、政策轉(zhuǎn)型需要適應(yīng)期等要素有關(guān)。要改變這種境況，恐怕需要針對不同可能性制定相應(yīng)的方案。也就是說，敦促官員積極作為的話題，要轉(zhuǎn)化為一系列切實的行動：如何增強官員的政策信心；如何明確官員未來預(yù)期；如何縮短政策轉(zhuǎn)型的適應(yīng)期。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，北京大學(xué)國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心、北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所研究員）