網(wǎng)絡(luò)反腐與黨的監(jiān)督機制創(chuàng)新

劉洋　陳承貴

【摘要】監(jiān)督機制創(chuàng)新是黨的制度建設(shè)科學(xué)化的重要內(nèi)容，是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨謀求自身發(fā)展的關(guān)鍵所在。網(wǎng)絡(luò)反腐的優(yōu)勢在于，通過網(wǎng)民監(jiān)督機制的構(gòu)建，彌補中國共產(chǎn)黨原有監(jiān)督機制在監(jiān)督主體、群眾監(jiān)督等方面存在的不足，使網(wǎng)絡(luò)反腐融入黨的監(jiān)督機制成為可能。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)絡(luò)反腐 監(jiān)督機制 制度建設(shè)

【中圖分類號】D261 ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

監(jiān)督機制建設(shè)與創(chuàng)新是黨的制度建設(shè)科學(xué)化的重要內(nèi)容之一。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨能夠根據(jù)自身以及時代與社會的發(fā)展變化，不斷總結(jié)、探索黨的監(jiān)督機制創(chuàng)新，是保證自身健康發(fā)展，不斷提升執(zhí)政能力的必要前提。隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，網(wǎng)絡(luò)反腐發(fā)揮著越來越重要的作用。對于執(zhí)政黨來說，這不僅是一個巨大的挑戰(zhàn)，同時也為加強自身建設(shè)，探索黨的監(jiān)督機制創(chuàng)新提供了新的契機與思路。

我黨利用網(wǎng)絡(luò)開展反腐工作的現(xiàn)狀

我黨在利用網(wǎng)絡(luò)開展反腐工作方面取得了長足進展，這不僅體現(xiàn)在反腐成果收獲巨大，而且也體現(xiàn)在黨對于網(wǎng)絡(luò)反腐認(rèn)識的不斷深入。這一過程主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

政策表達(dá)。2005年，中共中央出臺了《關(guān)于進一步加強和改進輿論監(jiān)督工作的意見》，明確了中國新聞媒體正確開展輿論監(jiān)督的思路與做法;十七屆四中全會提出，“健全反腐倡廉網(wǎng)絡(luò)舉報和受理機制、網(wǎng)絡(luò)信息收集和處置機制”，強調(diào)要充分認(rèn)識互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來的深刻影響，切實加強新形勢下反腐倡廉網(wǎng)絡(luò)信息收集、研判和處置工作，拓寬了解社情民意渠道，充分發(fā)揮廣大人民群眾在反腐倡廉建設(shè)中的積極作用，不斷推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。

2008年8月，湖南省株洲市紀(jì)委、市監(jiān)察局正式出臺《關(guān)于建立網(wǎng)絡(luò)反腐倡廉工作機制的暫行辦法》，這是我黨第一個關(guān)于推進網(wǎng)絡(luò)反腐工作的建設(shè)性文件，促進了網(wǎng)絡(luò)反腐工作在基層黨組織層面的探索和發(fā)展。

2009年5月4日，最高人民檢察院公布了修訂后的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》，明確將網(wǎng)絡(luò)納入舉報渠道。《規(guī)定》特別指出，對網(wǎng)上舉報，要通過網(wǎng)絡(luò)進行答復(fù)。對使用真實姓名或者單位名稱的舉報，除通訊地址不詳?shù)囊酝?，?yīng)當(dāng)將處理情況和辦理結(jié)果及時答復(fù)舉報人，自覺接受群眾監(jiān)督。

從十八大以來，黨的反腐工作進入了一個嶄新的時期。2013年底，中共中央印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013～2017年工作規(guī)劃》，明確指出，黨報黨刊、電臺電視臺和重點新聞網(wǎng)站要辦好反腐倡廉專欄和專題。堅持正確輿論導(dǎo)向，完善反腐倡廉網(wǎng)絡(luò)輿情信息工作機制。健全新聞發(fā)布制度，嚴(yán)肅宣傳紀(jì)律，加強對外宣傳工作。該文件成為我黨新時期利用網(wǎng)絡(luò)開展反腐工作的指導(dǎo)性文件。

理論表達(dá)。最高人民檢察院指出，網(wǎng)絡(luò)反腐主要是指網(wǎng)上舉報，即“舉報人將所要舉報的案件線索寫成電子郵件，通過因特網(wǎng)傳遞給受理舉報案件線索的舉報機構(gòu)或部門所設(shè)的網(wǎng)站或舉報信箱進行舉報的一種方式”。

另外，根據(jù)湖南省株洲市紀(jì)委、市監(jiān)察局正式出臺《關(guān)于建立網(wǎng)絡(luò)反腐倡廉工作機制的暫行辦法》之第二條的相關(guān)規(guī)定，“網(wǎng)絡(luò)反腐”可以概括為，在網(wǎng)絡(luò)這一公共平臺上，由黨、政部門主導(dǎo)的，有民眾響應(yīng)參與的，包括收集反腐倡廉工作意見、建議，受理民眾投訴，宣傳反腐政策法規(guī)，展示反腐工作成果等于一體的黨、政行為，即電子政務(wù)理念下的反腐工作電子化、網(wǎng)絡(luò)化。顯然，這一定位并沒有將網(wǎng)絡(luò)反腐上升為黨的監(jiān)督機制的一部分，且對于監(jiān)督主體的認(rèn)識帶有一定的局限性。

現(xiàn)實表現(xiàn)。現(xiàn)實工作中，我國陸續(xù)建立了一批全國性的反腐網(wǎng)站，表現(xiàn)出黨和政府對于網(wǎng)絡(luò)反腐工作的重視與決心。例如2005年中央紀(jì)委、監(jiān)察部首次公布了中央紀(jì)委信訪室、監(jiān)察部舉報中心的網(wǎng)址，標(biāo)志著網(wǎng)上舉報正式納入了官方反腐渠道，2007年中央紀(jì)委、中國方正出版社主辦推出了“中國反腐倡廉網(wǎng)”，中共中央紀(jì)律檢查委員會中華人民共和國監(jiān)察部建立“中國反腐網(wǎng)”并設(shè)立了舉報網(wǎng)頁，最高人民檢察院主管、檢察日報社主辦推出法治資訊門戶網(wǎng)站“正義網(wǎng)”等;地方黨和政府也建立了一些反腐網(wǎng)站，例如黑龍江省紀(jì)委、省監(jiān)察廳主辦的“反腐敗明鑒網(wǎng)”，泉州“反腐倡廉網(wǎng)”等。

據(jù)不完全統(tǒng)計，我國現(xiàn)有的官方廉政網(wǎng)站已超過200家，并在反腐工作中取得了一定的成績。僅2010年1月至12月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共接受信訪舉報1427186件（次），其中檢舉控告類1000277件（次）。初步核實違紀(jì)線索163480件，立案139621件，結(jié)案139482件，處分146517人，為國家挽回經(jīng)濟損失89.7億元。

縱觀黨和政府目前在網(wǎng)絡(luò)反腐方面的現(xiàn)實表現(xiàn)，仍存在許多不足。首先，在黨和政府政務(wù)公開等方面至今未有實質(zhì)性進展，網(wǎng)民還無法方便、快捷地了解黨和政府的政策行為，因而也就無法形成真正有效的監(jiān)督;其次，在處理緊急公共事件時，網(wǎng)絡(luò)意識不強，經(jīng)常出現(xiàn)回應(yīng)遲緩或回應(yīng)不合理的現(xiàn)象;第三，官方的反腐網(wǎng)站建立之初，對網(wǎng)絡(luò)舉報無作為甚至無回音的情況時有發(fā)生，這也是越級上訪等群體性事件一度集中爆發(fā)的原因之一。例如“華南虎事件”、“天價煙事件”、“表哥事件”等等，多是網(wǎng)民發(fā)現(xiàn)問題并在網(wǎng)絡(luò)上曝光后黨和政府才開始作為的。這種情形曾一度使黨和政府陷入民不舉官不究、被網(wǎng)民推著走的被動反腐狀態(tài);第四，暫時還沒有放開民間反腐網(wǎng)站的涉入。曾經(jīng)一段時期，黨和政府在網(wǎng)絡(luò)反腐工作上的表現(xiàn)給人一種被動反腐的印象，十八大以后，這種被動局面得到明顯扭轉(zhuǎn)。要變被動反腐為主動反腐，必須進一步完善網(wǎng)絡(luò)反腐的制度建設(shè)，并以此為契機，加強黨的監(jiān)督機制創(chuàng)新。

網(wǎng)絡(luò)反腐與網(wǎng)民監(jiān)督機制構(gòu)建的路徑

網(wǎng)絡(luò)具有公共領(lǐng)域所具有的一切要素。包括公開性，即參與者不論社會地位高低，討論的話題不受限制;獨立性，即由私人集合而成的公共領(lǐng)域，獨立于政府;自由性，公民可以自由進入等等。哈貝馬斯將“產(chǎn)生民意”和“理性的權(quán)威”視為公共領(lǐng)域的兩個最重要的副產(chǎn)品。在這樣一個公共領(lǐng)域，公民可以實現(xiàn)自行監(jiān)督，既可以討論私人領(lǐng)域的“一般性問題”，使民意得以形成，又可以與公共權(quán)威領(lǐng)域相對應(yīng)，對國家的行政作為發(fā)表意見，提出質(zhì)疑、批評。

在網(wǎng)絡(luò)這樣的一個公共領(lǐng)域中，會經(jīng)常性地形成強大的輿論場，例如對于黨和政府的政策行為，在網(wǎng)絡(luò)論壇或微博中會自行形成一種輿論監(jiān)督。通過一定的機制作用，輿論監(jiān)督會形成一股巨大的作用力，推動事物向前發(fā)展，而有效的監(jiān)督會使網(wǎng)民的參與熱情高漲，對非網(wǎng)民群體也會發(fā)生影響，帶動其中一部分人也樂于參與其中。許多人們所熟知的網(wǎng)絡(luò)反腐事件正是在這種“推動力”的監(jiān)督與推動下實現(xiàn)的。即在全民關(guān)注的視野下，事件的相關(guān)部門、責(zé)任人感受到了巨大的壓力，從而使事件得到了令人比較滿意的處理?？吹靡姷姆锤晒催^來又會激發(fā)人們的監(jiān)督熱情。在這些事件過程中，民意會從事件最初發(fā)生時的多數(shù)非理性認(rèn)知，伴隨著網(wǎng)絡(luò)論壇的討論，發(fā)展到最后多數(shù)人對于事件較為理性的判斷與結(jié)論，即產(chǎn)生了哈貝馬斯所說的“民意”與“理性權(quán)威”。這無疑會對網(wǎng)民個體產(chǎn)生一種無形的自律作用，而這種自律作用是來自一個虛擬的公共場所。事實上，這種個體自律作用同樣可以來自任意一個公共管理場所?？梢姡W(wǎng)絡(luò)反腐喚起了網(wǎng)民的參與意識，網(wǎng)民通過網(wǎng)絡(luò)這一公共領(lǐng)域參與公共事物，形成民意，從而對黨的決策行為形成監(jiān)督，構(gòu)成了網(wǎng)民監(jiān)督的路徑。

如何使網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督路徑成為可能？比較理想的狀態(tài)下，筆者認(rèn)為網(wǎng)民監(jiān)督路徑的實現(xiàn)至少需要做好以下幾個方面的準(zhǔn)備工作：

首先，構(gòu)建網(wǎng)民參與機制。通過網(wǎng)絡(luò)這一公共領(lǐng)域，網(wǎng)民自由地在公共論壇上發(fā)表個人意見與建議，參與公共管理，從理論上講，這對于我國民主政治發(fā)展具有非常積極的意義。但是，在實際操作過程中，由于缺乏監(jiān)管，網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)平臺的不當(dāng)言行甚至是犯罪行為會對網(wǎng)絡(luò)社會產(chǎn)生難以估量的消極影響。作為公共領(lǐng)域，需要有一個管理、制約機制來規(guī)范網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)行為，維護網(wǎng)絡(luò)公共平臺的運行秩序。因此，以網(wǎng)絡(luò)參與實名制為核心，建立系統(tǒng)的公共事務(wù)網(wǎng)民參與機制刻不容緩。

同時也需要建立一支技術(shù)過硬、接受網(wǎng)民監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)督察隊伍，依托完善的網(wǎng)絡(luò)參與機制以及網(wǎng)絡(luò)法律，公平執(zhí)法、透明執(zhí)法，對網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)行為實施必要的引導(dǎo)與管理。執(zhí)法的最終目的在于努力使其成為能夠?qū)嵤┳晕夜芾淼墓袢后w，真正成為一支獨立的、健康的監(jiān)督力量，能夠通過網(wǎng)絡(luò)平臺以及規(guī)范的參與來監(jiān)督黨的執(zhí)政行為。2013年9月10日，最高人民法院、最高人民檢察院出臺的《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》正式實施，對保障網(wǎng)絡(luò)誠信具有重要意義，這也可以看作是解決網(wǎng)絡(luò)反腐機制構(gòu)建中的技術(shù)難題的一部分。

其次，構(gòu)建民意分析機制與回應(yīng)機制。建議黨和政府成立專門機構(gòu)，培養(yǎng)專家隊伍，通過調(diào)查、問卷對網(wǎng)民進行專業(yè)分析、研究。從地域分布、年齡分布、性別、基本的經(jīng)濟收入、職業(yè)群體、關(guān)注的基本問題、首要的利益需求等方面對其進行模塊化統(tǒng)計與分析。在此基礎(chǔ)上預(yù)測、研判網(wǎng)民的言行及其對不同事件的反映，進而總結(jié)出民意動向規(guī)律。知民意而后動是黨委機關(guān)處理民意的基本原則，這里所說的“動”，即黨政機關(guān)通過決策行為與民意之間形成的互動。知而不動即“不作為”，是黨政機關(guān)處理民意的大忌。能否樹立網(wǎng)絡(luò)意識，知民意而速動，體現(xiàn)了黨的執(zhí)政能力，理應(yīng)成為評價黨的一級組織水平高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。

可見，民意回應(yīng)機制是實現(xiàn)網(wǎng)民與黨之間良性互動的制度保障。民意回應(yīng)機制要求，針對網(wǎng)民集中反映的問題與情況，黨委和政府有關(guān)部門要在盡量短的時間內(nèi)做出必要的、詳盡的回應(yīng)，根據(jù)回應(yīng)內(nèi)容的不同，要有切實的后續(xù)政策行為，這是真正積極的回應(yīng)。只有善待民意，重視民意，民意才能成為真正的監(jiān)督力量。久訴無回音、有回音無結(jié)果的施政習(xí)慣，是對民意的漠視，是對自身責(zé)任的淡漠，久而久之，民眾對黨的執(zhí)政能力的質(zhì)疑會不斷加深，威脅到執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性。

再次，完善黨務(wù)信息公開機制。黨務(wù)信息公開機制包括黨、政信息公開機制與舉報信息公開機制。2009年10月27日《中國青年報》的一項在線調(diào)查結(jié)果顯示，71.5%的人表示自己“會參與反腐”，75.5%的人選擇“網(wǎng)絡(luò)曝光”作為“最愿意選擇的反腐參與渠道”。網(wǎng)絡(luò)反腐的真正威力就在于，公眾可以匿名地將事實暴露在光天化日之下，從而引發(fā)媒體效應(yīng)，進而引起黨政部門關(guān)注。

《中華人民共和國政府信息公開條例》已經(jīng)實施多年，黨務(wù)信息公開也已經(jīng)提出多年，雖然各級黨組織做了大量的工作，例如建設(shè)黨務(wù)信息公開網(wǎng)站等，但是距離真正的信息公開、透明的標(biāo)準(zhǔn)還有很大差距。兩種信息公開機制的構(gòu)建，無疑是解決問題的關(guān)鍵。信息公開能否真正實現(xiàn)，體現(xiàn)著黨在反腐工作方面的決心。

反思網(wǎng)絡(luò)反腐，推動黨的監(jiān)督機制科學(xué)化

大量事實表明，網(wǎng)絡(luò)反腐威力巨大，要主動構(gòu)建網(wǎng)民監(jiān)督機制，使網(wǎng)絡(luò)真正成為監(jiān)督利器，并逐步將網(wǎng)絡(luò)反腐內(nèi)化為黨的監(jiān)督機制的不可或缺的組成部分。這將會在以下三個方面推動黨的監(jiān)督機制建設(shè)的科學(xué)化。

第一，在理念上，突破了過于理想化的監(jiān)督機制。過去我們對黨的監(jiān)督機制建設(shè)在認(rèn)識上存在“過于理想化”的傾向，表現(xiàn)為：側(cè)重強調(diào)黨員的道德建設(shè)，認(rèn)為合格的黨員理所應(yīng)當(dāng)?shù)厥堑赖伦月烧撸膳c制度監(jiān)督則被認(rèn)為是無關(guān)緊要的補充，將外力監(jiān)督看成是道德提升的對立物。這種錯誤認(rèn)識必然導(dǎo)致國家忽視監(jiān)督機制建設(shè)，即便是那些業(yè)已建立起來的組織監(jiān)督和制度監(jiān)督，也缺乏應(yīng)有的監(jiān)督力度，處于弱勢地位。由于缺乏應(yīng)有的機制建設(shè)，普通民眾直接參與監(jiān)督的幾率很小。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機制的構(gòu)建，不僅降低了普通民眾參與公共管理的門檻，而且在黨的監(jiān)督機制建設(shè)中切切實實地引入了“他律”的范疇，突破并提升了曾經(jīng)過于理想化的監(jiān)督機制建設(shè)理念，使黨的監(jiān)督機制建設(shè)更加科學(xué)。

第二，在性質(zhì)上，避免了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的同質(zhì)性。以前的黨內(nèi)監(jiān)督機制中，權(quán)力監(jiān)督是主要的監(jiān)督形式之一。監(jiān)督者與被監(jiān)督者在某些性質(zhì)上具有同質(zhì)性。從職能屬性出發(fā)，二者均屬于一定權(quán)力的掌控者與運營者，其利益屬性也存有一定的同質(zhì)性。黨通過權(quán)力制約而建立起來的體制內(nèi)的監(jiān)督機制，在遭遇群體腐敗時，經(jīng)常會出現(xiàn)監(jiān)督失靈的局面。例如，上級命令下級、下級執(zhí)行上級命令中的監(jiān)督缺位問題，權(quán)力尋租問題以及屢遭詬病的黨的紀(jì)律檢查委員會如何定位的問題，這種先天性的缺陷在體制內(nèi)很難找到根本性的解決方式，唯有通過改革引入異質(zhì)的監(jiān)督力量，在非權(quán)力階層的監(jiān)督力量的作用下，改善現(xiàn)有的權(quán)力監(jiān)督弊端，同時改革黨的紀(jì)檢部門與其他部門的隸屬關(guān)系。而通過網(wǎng)絡(luò)反腐發(fā)展起來的網(wǎng)民監(jiān)督，不僅解決了民眾的參與熱情與參與途徑問題，而且將群眾這一最具洞察力的異質(zhì)力量充實到黨的監(jiān)督力量中來，從而使現(xiàn)有監(jiān)督者的構(gòu)成與監(jiān)督途徑更加多元，促進黨的監(jiān)督機制更趨完善和更科學(xué)。

第三，在動力上，提升了黨內(nèi)監(jiān)督的水平。黨內(nèi)監(jiān)督、自我廉潔機制是一個政黨健康發(fā)展的必備條件。除了已經(jīng)建立的黨內(nèi)組織監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督以外，作為黨內(nèi)政治生活的主體，廣大黨員及基層黨員干部是黨內(nèi)監(jiān)督的主體。但是，我們目前廣大黨員執(zhí)行監(jiān)督職能的狀況并不樂觀，主要表現(xiàn)在廣大普通黨員以及基層黨員干部缺乏了解黨的制度建設(shè)等方面信息的平臺與渠道，參與渠道單一，廣大黨員的知情權(quán)、參與權(quán)落實不到位，致使黨員在黨務(wù)工作中的主體地位弱化，廣大黨員對黨內(nèi)事務(wù)進行監(jiān)督缺乏應(yīng)有的動力。網(wǎng)民監(jiān)督機制的構(gòu)建，將為黨內(nèi)監(jiān)督水平的提升提供強有力的動力支持，而黨務(wù)信息公開機制的建立，給予了廣大黨員了解黨內(nèi)事務(wù)和信息以及參與制度制定的機會與平臺，使普通黨員與基層黨員干部在制度建設(shè)中的主體地位得以實現(xiàn)，強化了黨員的認(rèn)同感和責(zé)任感。這既培養(yǎng)了廣大黨員的公共意識，又使廣大基層黨員干部了解到黨的制度從制定到執(zhí)行的全過程，提高了對制度內(nèi)涵的理解水平，提升其行使黨內(nèi)監(jiān)督職能的能力與積極性。

盡管目前網(wǎng)絡(luò)反腐與傳統(tǒng)反腐方式相比具有不可比擬的諸多優(yōu)勢，也取得了一定的成績，但是我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，網(wǎng)絡(luò)反腐同樣有其自身的局限性，我們不能將黨的監(jiān)督機制的構(gòu)建與創(chuàng)新的希望完全寄予網(wǎng)民監(jiān)督機制的構(gòu)建，網(wǎng)絡(luò)反腐不能解決黨的監(jiān)督機制方面存在的所有問題，切不可將網(wǎng)絡(luò)反腐的作用擴大化、絕對化。實現(xiàn)黨的監(jiān)督機制的建設(shè)與創(chuàng)新路徑多元化，才是黨的監(jiān)督機制構(gòu)建科學(xué)化的應(yīng)有之意。

（作者分別為佳木斯大學(xué)社會科學(xué)部副教授、華東師范大學(xué)歷史系冷戰(zhàn)研究中心博士后，佳木斯大學(xué)副研究員;本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大攻關(guān)項目“提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平研究”的階段性成果，項目編號：10JZD0001）

責(zé)編 /于巖（實習(xí)）