地方財(cái)政博弈中的“省城困境”

譚保羅

除了四大直轄市和沿海的幾座計(jì)劃單列市之外，中國人眼中的“大城市”差不多只剩下了省會城市。建設(shè)漂亮而現(xiàn)代化的省會，這是地方官“造福一方”最直觀的佐證，因此，省會城市成了地方政府“經(jīng)營城市”的主戰(zhàn)場。

主戰(zhàn)場也是地方債危機(jī)的爆發(fā)場。根據(jù)國家審計(jì)署的審計(jì)，早在2012年，中國就有9座省會城市的負(fù)債率超過100%，其中最高超過了200%。2015年以來，更有?？诘瘸鞘械墓賳T主動“曝光”償債有難度。

但在中國財(cái)政改革的節(jié)點(diǎn)，除了質(zhì)疑省會城市過分膨脹的基建之外，也有必要進(jìn)一步審視上一輪財(cái)政大改革留下的“遺留問題”：分稅制改革界定了中央和省級地方政府的財(cái)力劃分，卻沒有劃分清楚省和省以下的財(cái)力分配。

可以說，改革留下了靈活性，也留下了麻煩。在部分地區(qū)，新一輪地方財(cái)政博弈業(yè)已展開，?？谙蚴∝?cái)政的“求援”或許只是一個(gè)開始。

今年2月，一份名為《關(guān)于提請省級財(cái)政幫助化解?？谑姓詡鶆?wù)的建議》，把省會城市的債務(wù)困境擺上了前臺。

這是一份由?？谑械氖≌f(xié)委員提交給省政府的提案，內(nèi)容“坦白”，坦陳了省會海口目前地方債償債困難，希望省級財(cái)政施以援手。提案透露，?？诘膫鶆?wù)指標(biāo)超出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線，已連續(xù)兩年被財(cái)政部列入債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)提示名單。

同時(shí)，債務(wù)相對?？诘呢?cái)力而言規(guī)模偏大，每年全市公共預(yù)算資金基本上僅夠用于保障正常的運(yùn)轉(zhuǎn)和少量的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)支出。更重要的是，債務(wù)償還主要依賴土地出讓收入，償債來源單一。

如何解決問題？提案給出的第一條建議非?！皯?yīng)景”，即省財(cái)政在分配置換債券額度和發(fā)行地方政府債券時(shí)向?？趦A斜，將1/3的配額分配給?？??！赌巷L(fēng)窗》記者了解到，財(cái)政部的“1萬億”地方債置換計(jì)劃直到今年3月才被媒體曝光并最終公布，而這份提案的時(shí)間為2月4日?？梢钥闯?，提案“早有準(zhǔn)備”。

查閱公開信息很容易發(fā)現(xiàn)，參加提案的政協(xié)委員都在?？谏砭右?，其中韓美為?？谑姓f(xié)主席，曾任海口市副市長，其他幾位委員也都是當(dāng)?shù)鼐旨墶⑻幖壐刹?。盡管這份提案不是來自于市政府，但可以說這份提案一定程度代表著?？诘摹肮俜揭庵尽薄?/p>

針對提案，《南風(fēng)窗》記者向海口市財(cái)政局求證當(dāng)?shù)氐胤絺鶖?shù)額、償還來源等方面的相關(guān)情況，但未得到答復(fù)。一位熟悉海南省財(cái)稅系統(tǒng)的人士向《南風(fēng)窗》記者透露，提案所言不虛，?？趦攤鶋毫Υ螅诤Ｄ鲜「鱾€(gè)城市中，海口“花錢”最多。

實(shí)際上，在今年的全國“兩會”上，?？谑械牡胤絺鶈栴}已引起關(guān)注，而媒體描述的細(xì)節(jié)更充分說明了?？诘膶擂?。在海南團(tuán)審議現(xiàn)場，海南省委書記羅保銘詢問現(xiàn)場的?？谑腥舜蟠恚骸澳銈冇卸嗌儇?fù)債？”?？趦晌淮黹_始并未清楚回答，羅保銘再問：“到今年年底要償還的負(fù)債是多少？”對方于是給出80億左右的數(shù)字，羅保銘繼續(xù)問本息各是多少，對方回答需還本60多億，利息15億多。

隨后，原海南省人大常委會副主任、之前曾擔(dān)任過?？谑形睍浐秃Ｄ鲜徲?jì)廳廳長的符興再算了一筆賬：?？谝荒旯藏?cái)政收入100億左右，加上沒有預(yù)算的土地出讓金等100億收入，一年加起來不過200億，這也意味著海口負(fù)債率嚴(yán)重超過警戒線。符興說，省委、省政府應(yīng)該約談?？谑姓?。在會場的?？谑虚L倪強(qiáng)則小聲回答：“已經(jīng)約談過了。”

不能否認(rèn)，?？趥鶆?wù)困境和其作為省城的特殊定位有著一定的關(guān)系。這份提案就表示，?？谑谐休d著全省很多公共服務(wù)功能。長期以來，?？谥鲃映袚?dān)責(zé)任，所舉債取得的成果為全省人民共享。?？诎l(fā)展越快，為全省做的貢獻(xiàn)就越大，但自身要承擔(dān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護(hù)成本就越高。

?？谑械摹翱嘀浴辈粺o道理。換個(gè)角度看，?？诎娴摹扒缶忍岚浮?，其實(shí)是把全國省會城市共同面臨的一些財(cái)政困境擺上了臺面。因?yàn)橐粋€(gè)簡單的事實(shí)是，除了四大直轄市和幾大非省會的計(jì)劃單列市之外，中國的“大城市”基本上都是省會城市，而它們必然是“經(jīng)營城市”的主戰(zhàn)場，借債發(fā)展不在話下。

2011年開始，國家審計(jì)署對全國政府性債務(wù)進(jìn)行多次摸底式審計(jì)，歷次審查結(jié)果都表明，省會城市指標(biāo)最差。按照最近一次即2013年6月公布的結(jié)果，截至2012年年底，有9個(gè)省會城市本級政府“負(fù)有償還責(zé)任”的債務(wù)率超過100%，如果加上政府“負(fù)有擔(dān)保責(zé)任”的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%，而?？诓⒉皇菃栴}最嚴(yán)重的一個(gè)。

對地方政府來說，遇到償債困難，“開源”和“節(jié)流”都必須承擔(dān)極大的政治風(fēng)險(xiǎn)，而向上級求援不失為一個(gè)可行的方案。事實(shí)上，就中國目前的財(cái)稅體系而言，這樣做的確有著合理性。

近年來，各種分析都會把地方債危機(jī)的源頭指向“唯GDP是圖”的地方官，同時(shí)也有人認(rèn)為是地方“事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配”導(dǎo)致危機(jī)，分稅制改革之后，“中央拿大頭，地方拿小頭”才是根本原因。但另外一個(gè)問題也不容忽略。

1990年代中期的分稅制改革，只是明確劃分了中央和省級政府的財(cái)稅分配，而省以下特別是省本級和市縣的財(cái)稅分配并未形成統(tǒng)一制度，而是由各個(gè)地方“自由裁量”。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政系主任曾康華對《南風(fēng)窗》記者說，劃定央地分成是為了加強(qiáng)中央權(quán)威，但沒有給省以下制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，很大程度是考慮了各個(gè)地區(qū)“省情”差異太大的因素。

不過，在各省的實(shí)際財(cái)權(quán)劃分之中，省級政府都有極強(qiáng)的抓權(quán)傾向。于是，經(jīng)常出現(xiàn)的情況是央地分成后的剩余部分，省里拿大頭，然后是市和縣。最后，縣級財(cái)政成為了食物鏈最底層。實(shí)際上，中國長期無法解決的縣級政府財(cái)政困難痼疾，和這種層層向上集中的財(cái)政傳統(tǒng)不無關(guān)系。

近年來，一些省會城市也時(shí)常面臨地方版的“事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配”。曾康華向《南風(fēng)窗》記者透露，西部某地，省級財(cái)政和市、縣財(cái)政在營業(yè)稅上的分成比例分別是50%、30%和20%。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長劉小兵曾掛職上海市浦東新區(qū)的財(cái)政局副局長，對問題深有體會，他對《南風(fēng)窗》記者表示，如果省（市）本級財(cái)政的城市建設(shè)任務(wù)較重，支出較大，那么就應(yīng)該多拿。如果支出主要是下級政府來做，那么省政府拿得太多就有問題。“關(guān)鍵是看財(cái)權(quán)和事權(quán)即支出是否匹配?！眲⑿”f。

從債務(wù)來看，?？诘摹笆聶?quán)”的確不小。在今年的海南省“兩會”上，2014年海南省和省本級預(yù)算執(zhí)行情況公布數(shù)據(jù)顯示，截至2014年末，海南省政策性債務(wù)余額1719億元，其中省本級560.7億元，占32.6%；?？?65.1億元，占38.7%；三亞等其他市縣493.2億元，占28.7%。也就是說，省城一個(gè)城市的政府性債務(wù)比省本級財(cái)政還要多，超過后者6.5個(gè)百分點(diǎn)，占了全省總額近四成。

?？诘摹扒笤拧币脖磉_(dá)了對分配的看法。提案的第二條建議是，要在財(cái)政體制上給予海口與其他市縣同等待遇。在下一步財(cái)稅體制調(diào)整時(shí)，應(yīng)充分考慮省會城市公共服務(wù)功能和財(cái)力困難等因素，將省對?？诘姆侄惐壤{(diào)整為與其他市縣相同比例?！赌巷L(fēng)窗》記者就這一分成問題向海南省財(cái)政廳致函采訪，但截至發(fā)稿仍未得到答復(fù)。但另一份文件說明了問題。

早在2013年，?？谑芯鸵呀?jīng)向省財(cái)政“求援”。當(dāng)時(shí)，同樣是韓美等省政協(xié)委員以提案的形式向海南省提出了建議。省財(cái)政廳對這份提案的答復(fù)中稱，近年來，為支持?？谑邪l(fā)展，省財(cái)政不斷加大對?？谑胸?cái)政體制讓利力度。在2002年和2007年提高省與市縣共享稅?？谑蟹窒肀壤幕A(chǔ)上，2012年省與市縣財(cái)政體制調(diào)整時(shí)，再次將省與市縣共享稅海口市分享比例提高了10個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到55%，預(yù)計(jì)2012～2016年?？谑袑@利8億元。

也就是說，省市財(cái)政分配一直處在博弈之中，而?？谑械姆窒肀壤惨恢痹谔岣?。如果這份答復(fù)之后分成沒有調(diào)整，那么目前海口市的分享比例是55%。對此，另外一位海南財(cái)稅系統(tǒng)的人士對《南風(fēng)窗》記者評論稱，如果現(xiàn)在是55%，那么這個(gè)分成比例對?？趤碚f并不算低。

不過，要在短時(shí)間為地方財(cái)政分配設(shè)計(jì)一套“合理”框架并不容易，但一些積極的嘗試已在展開。劉小兵對《南風(fēng)窗》記者表示，在省和省以下的分配過程中，應(yīng)首先把上級對下級的轉(zhuǎn)移支付控制在合理范圍，特別是要控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例。

所謂轉(zhuǎn)移支付，是指各級政府之間為解決財(cái)政失衡而通過一定的形式和途徑轉(zhuǎn)移財(cái)政資金的活動，在我國主要是指上級政府向下級政府進(jìn)行財(cái)政資金的單方面無償轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移支付分為兩類，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付最大的不同在于是否“定向”，前者是依法核定，所需上級審批較少，而后者必須指定投向，下級需要到上級跑審批、跑指標(biāo)。在我國一直有著“跑部錢進(jìn)”的說法，主要指的就是地方政府到部委爭取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的指標(biāo)。顯然，地方政府更希望的是提高前者的占比。

另外，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的占比除了提高財(cái)政體系的效率之外，還能有效減少尋租和腐敗的現(xiàn)象。國務(wù)院和財(cái)政部曾多次要求，中央各部門要進(jìn)一步提高對地方一般性轉(zhuǎn)移支付而縮小專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的占比。今年2月，國務(wù)院公開的《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付意見》更明確提出，全國要逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上。

但在實(shí)踐中，省對省以下的轉(zhuǎn)移支付并不規(guī)范，在部分地區(qū)存在著一般性轉(zhuǎn)移支付比重低、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移比重高的問題。于是，在不少地方也出現(xiàn)了市縣政府“跑廳錢進(jìn)”的不正常現(xiàn)象，這讓不少基層官員頭疼不已。在?？诘那笤岚钢幸蔡岬搅耍Ｍ〖壺?cái)政在一般性轉(zhuǎn)移支付中加大對?？诘闹С至Χ?。?？谧鳛槭鞘?，在“保基本”上也面臨著壓力，根據(jù)海口2014年統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2014年，來自?？诘墓藏?cái)政預(yù)算收入累計(jì)完成267.74億元，中央的是93.26億元，省里是74.36億元，?？谧约?00億元，2014年，?？谌械胤焦藏?cái)政支出146.43億元。

但要解決“跑廳錢進(jìn)”的問題也不容易。即便作為財(cái)政較為規(guī)范的沿海地區(qū)，廣東也一直處在提高一般性轉(zhuǎn)移支付的占比的努力中。2013年10月底，廣東省出臺相關(guān)意見提出，要爭取在2017年底前，將省級一般性轉(zhuǎn)移支付占省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支出的比重從2012年的35.7%提高到60%或以上。

不過，省會財(cái)政告急也不能夠過分怪罪于地方的財(cái)政分配問題。一位熟悉?？诘禺a(chǎn)市場的港股地產(chǎn)公司投資經(jīng)理對《南風(fēng)窗》記者說，海口最大的問題是沒有足夠的企業(yè)群體，缺乏對產(chǎn)業(yè)的集聚。這既會導(dǎo)致稅收不足，也讓樓市過分地依賴于旅游，抗經(jīng)濟(jì)波動能力差（2014年契稅、房產(chǎn)稅、城市建設(shè)維護(hù)稅都是個(gè)位數(shù)增長）。如果基礎(chǔ)設(shè)施存在過度建設(shè)，必然引發(fā)還債難。

實(shí)際上，近年來，?？谑械呢?cái)政收入一直在全國省會城市中排到20名開外，甚至一度只領(lǐng)先于拉薩。按照當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)部門的數(shù)據(jù)，從2010年開始，來自?？谑械墓藏?cái)政收入增長速度呈現(xiàn)大幅下滑趨勢。2010年，收入增幅達(dá)到35%的最高水平，隨后逐年下降，到2014年已降為11.2%，不到4年前的1/3（2014年行政事業(yè)性收費(fèi)收入“爆炸式增長”，達(dá)到了61.6%）。

當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)增長更讓人擔(dān)憂。2010年，?？诘墓I(yè)增加值增速達(dá)到20.9%的最高水平，而到了2014年，已下降為3.7%，不到4年前的1/5。

顯然，省會城市財(cái)政困難的原因是多元化的，有外因，更有內(nèi)因，而向上級“求援”并不能完全解決問題。