公款管理的底線法則

王雍君

【摘要】衡量國(guó)家和政府治理能力最顯著的標(biāo)志就是公款管理能力，這些能力受到一組基本的公共價(jià)值觀的約束和引導(dǎo)。新一輪全面深化改革的主旨，就是將這組價(jià)值觀融入現(xiàn)代財(cái)政制度建構(gòu)中。唯有如此，現(xiàn)代財(cái)政制度才能為公款管理提供最佳保障。最大的政治就是公款管理，最好的政治就是管好公款。

◆底線法則1：法定授權(quán)，確立政府拿錢和花錢的合法性基礎(chǔ)

◆底線法則2：參與式分權(quán)決策，地方花錢的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于高層部門花錢的效果

◆底線法則3：TSA（國(guó)庫(kù)單-賬戶）和立法機(jī)關(guān)對(duì)資金動(dòng)用的監(jiān)控，公款動(dòng)用處于立法機(jī)關(guān)的有效監(jiān)控之下

【關(guān)鍵詞】公款管理 底線法則 治理能力 財(cái)政制度 ? ? ? ?【中圖分類號(hào)】 F811.2 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

自十八屆三中全會(huì)《決定》頒布以來(lái)的一年半左右的時(shí)間里，高層在治理取向下推動(dòng)的新一輪全面深化財(cái)稅改革的舉措，其范圍之廣、力度之大、密度之高，超過了新中國(guó)成立以來(lái)任何時(shí)期。這些旨在建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革努力，涵蓋了財(cái)政制度的所有六個(gè)基本板塊——稅收制度、預(yù)算制度、政府間財(cái)政體制、公共財(cái)務(wù)管理制度、財(cái)政績(jī)效管理制度和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理制度，而且每個(gè)板塊都包含了特定的改革舉措。如此雄心勃勃的改革，如果沒有條理分明的基本底線法則加以約束和引導(dǎo)，很容易迷失戰(zhàn)略方向，進(jìn)而變異為碎片化的、勞而無(wú)功的官僚主義作業(yè)。

“不差錢的政府”和“花好錢的政府”之間存在巨大鴻溝，亟需妥善管理公款

為識(shí)別和確認(rèn)基本的底線機(jī)制，需要認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代財(cái)政制度的基本功能——約束和引導(dǎo)公共部門妥善管理公款，也就是納稅人的“錢袋子”。公共部門的核心角色是立法機(jī)關(guān)、政府（行政部門）、預(yù)算單位，以及政府擁有和控制的其他機(jī)構(gòu)和實(shí)體。公共部門的典型特征是向公民交付非商業(yè)化的公共服務(wù)，這使其與商業(yè)組織和個(gè)人區(qū)分開來(lái)。

與其他國(guó)家相比，中國(guó)的公共部門掌管著世界規(guī)模最大的公共資源，其中最重要和最核心的部分就是貨幣形態(tài)的公款。公款是所有公共組織可以定期合法地從預(yù)算中獲得的公共資源。2015年政府預(yù)算報(bào)告顯示，五級(jí)政府在四本預(yù)算（一般公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算和國(guó)有資本預(yù)算）中的開支規(guī)模超過26萬(wàn)億元，比2014年增加2萬(wàn)多億元，占GDP的比例超過1/3，而且仍快速增長(zhǎng)。

與20年前相比，中國(guó)公共支出規(guī)模擴(kuò)大了50多倍。自1996年開始扭轉(zhuǎn)“兩個(gè)比重持續(xù)下降”趨勢(shì)后，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的背景下，五級(jí)政府作為一個(gè)整體，已經(jīng)悄無(wú)聲息地完成了從貧困政府到富裕政府的歷史性轉(zhuǎn)變。如今，整體上看，中國(guó)政府在世界各大國(guó)中已然成為唯一“不差錢”的政府。大規(guī)模的財(cái)政超收、節(jié)余困擾于“龐大的財(cái)政資金存量”，亦可佐證。

但是，在“不差錢的政府”和“花好錢的政府”之間存在巨大鴻溝。某些局部性腐敗依然觸目驚心。審計(jì)署每年披露的審計(jì)報(bào)告揭露的公款管理中存在種種漏洞，給人們留下了深刻印象。貧富差異、環(huán)境災(zāi)難、地區(qū)差距和其他種種棘手的難題顯示，政府治理能力和公款管理能力完全不成比例。中國(guó)當(dāng)代治理改革面對(duì)的最深刻的一個(gè)挑戰(zhàn)是：如何把資源實(shí)力有效地轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砟芰?。沒有這種轉(zhuǎn)變，富裕政府便是治理上的低能兒。

與其他國(guó)家相比，中國(guó)更像是一個(gè)“講政治”的國(guó)度。但我們的政治觀很少與公款掛鉤，基本上缺失了公款管理的話語(yǔ)。如果要將務(wù)虛的政治轉(zhuǎn)換為務(wù)實(shí)的政治，將公款管理融入政治話語(yǔ)就是必不可少并且極為重要的議題。一切的政治，如果離開了公款管理，皆為務(wù)虛的政治;而務(wù)虛的政治既不能有效應(yīng)對(duì)公共價(jià)值觀建設(shè)問題，也不能有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。

在我看來(lái)，最大的政治就是公款管理，最好的政治就是管好公款。如果連公款這一最重要、最核心的公共資源也管不好，又如何能夠指望通過政治程序來(lái)管理好其他公共資源？又如何能夠指望通過政治切實(shí)地解決發(fā)展問題和價(jià)值觀建設(shè)問題？如果這些問題不能解決，又如何指望在政府與人民之間、國(guó)家與社會(huì)之間、中央和地方之間以及強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體之間，建立起健全的、和諧共處的關(guān)系？如果這些根本的關(guān)系處于緊張狀態(tài)，我們的體制又如何能夠在最基本的層次正常運(yùn)轉(zhuǎn)？

衡量國(guó)家和政府治理能力最顯著的標(biāo)志就是公款管理能力，這些能力受到一組基本的公共價(jià)值觀的約束和引導(dǎo)。新一輪全面深化改革的主旨，就是將這組價(jià)值觀融入現(xiàn)代財(cái)政制度建構(gòu)中。唯有如此，現(xiàn)代財(cái)政制度才能為公款管理提供最佳保障。

我將這組基本的公共價(jià)值觀高度濃縮為三條底線法則：法定授權(quán)、分權(quán)決策和動(dòng)用監(jiān)控，后者指公款的動(dòng)用必須處于立法機(jī)關(guān)的有效監(jiān)控之下。這些底線機(jī)制構(gòu)成財(cái)政社會(huì)集體（公共生活）的基本準(zhǔn)則。背離這些準(zhǔn)則的社會(huì)必將出現(xiàn)治理上的退化和變異，導(dǎo)致在體制的基本層次上無(wú)法正常運(yùn)作。

底線法則1：法定授權(quán)，確立政府拿錢和花錢的合法性基礎(chǔ)

在民主治理的背景下，公款管理面對(duì)的首要問題是：政府拿錢和花錢的合法性基礎(chǔ)究竟是什么？法定授權(quán)就是為此確立的底線法則。

對(duì)于任何政府而言，拿錢和花錢的權(quán)力——財(cái)政權(quán)力的兩個(gè)維度——都是其政治權(quán)力的核心和基石。沒有資源支撐的政治權(quán)力無(wú)法想象。沒有任何政府能夠不依賴財(cái)政權(quán)力而運(yùn)作。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，支配經(jīng)濟(jì)資源配置的基本機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制;財(cái)政資源的配置則截然不同，政治機(jī)制才是基本的支配性機(jī)制。

中國(guó)的現(xiàn)行憲法在人民主權(quán)的原則之下，實(shí)際上采納了“政府合法財(cái)政權(quán)力來(lái)自人民授予”的基本政治立場(chǎng)。這可從憲法規(guī)定政府預(yù)決算必須得到人大批準(zhǔn)、全國(guó)人大系國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的表述中，得到清晰明了的印證。據(jù)此，政府“原本沒有”拿錢和花錢的合法權(quán)威，只是因?yàn)槿嗣裢ㄟ^其人大代表制定法律和批準(zhǔn)預(yù)算，政府才擁有了合法拿錢和花錢的權(quán)威。而且，這些合法權(quán)威唯一來(lái)自本級(jí)人民代表大會(huì)的授予;另一方面，如果涉及公款的事項(xiàng)沒有得到人大審批和批準(zhǔn)，政府財(cái)政權(quán)威的合法性就要被質(zhì)疑。

2014年8月31日通過、自2015年開始實(shí)施的新《預(yù)算法》有關(guān)“預(yù)算法定”的條款，與此一脈相承。第13條規(guī)定非經(jīng)法定程序不得調(diào)整預(yù)算和不得開支，第36條規(guī)定所有收入全部納入預(yù)算，第55條規(guī)定各級(jí)政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入，第57條規(guī)定公款支出必須遵循預(yù)算，第70條關(guān)于預(yù)算調(diào)整須遵循法定程序，實(shí)際上確立了預(yù)算法定的基本原則，并將政府課稅置于該原則的約束之下。

民主治理的首要原則是：政府不能從公民和企業(yè)那里拿走任何錢財(cái)，也不能實(shí)施任何支出，除非得到代表公民的立法機(jī)關(guān)明確和正式的批準(zhǔn)。各級(jí)人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算本身就是一部法律，不僅約束政府開支，也約束政府課稅：可以收多少、何時(shí)收取以及來(lái)自哪些稅種。法定授權(quán)就是對(duì)這一基本治理原則的高度概括。

在大社會(huì)中，人民沒有辦法親自管理公款。他們必須通過政治契約——預(yù)算就是“活的政治契約”——將管理公款的合法權(quán)力授予政府。為防范被授予和未被明確授予的財(cái)政權(quán)力的濫用，人民在通過其代表將財(cái)政權(quán)力授予政府的同時(shí)，也一并將責(zé)任授予政府，形成“以責(zé)任制約權(quán)力”的基本政治制度框架，并與“以權(quán)力制約權(quán)力”（權(quán)力分立與制衡）的西方政治理念區(qū)別開來(lái)。十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)“一府兩院對(duì)人大負(fù)責(zé)”，也明確體現(xiàn)了中國(guó)特色式的政治問責(zé)安排。我以為，“法定授權(quán)”和“以責(zé)任制約權(quán)力”鮮明地反映了中國(guó)現(xiàn)行基本政治體制的合理性：既有深厚的本土政治文化資源的滋養(yǎng)和支撐，又與現(xiàn)代民主和法治的基本精神接軌。

正因?yàn)槿绱?，法定授?quán)才最有資格成為現(xiàn)代財(cái)政制度建構(gòu)的首要法則。學(xué)界和改革者的使命，就在于對(duì)法定授權(quán)法則作出最佳和可行的闡釋，使其成為現(xiàn)代財(cái)政制度建構(gòu)和公款管理的精神指引和主流話語(yǔ)。缺失了這一話語(yǔ)，現(xiàn)代財(cái)政制度只能建立在沙丘之上，失去靈魂和方向，變異為純粹的“工具性建構(gòu)”——管理取向的改革話語(yǔ)就是如此。

法定授權(quán)包含現(xiàn)代民主治理中一系列博大精深的基本價(jià)值觀。這些價(jià)值觀集中體現(xiàn)為良治的五項(xiàng)基本原則：授權(quán)、受托責(zé)任（問責(zé)）、透明、預(yù)見和參與（公民表達(dá)和政府回應(yīng)）。民主治理要求政府合法權(quán)力的基礎(chǔ)來(lái)自人民的授權(quán)。授予政府的巨大權(quán)力和那些“授權(quán)清單”中沒有言明的自由裁量權(quán)，使政治家和官員獲得了濫用權(quán)力榨取租金的廣泛機(jī)會(huì)。為防范權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)，作為代理人的政府必須“對(duì)拿錢和花錢負(fù)責(zé)”——受托責(zé)任的基本含義就是代理人對(duì)出資人（委托人）承擔(dān)合規(guī)和績(jī)效的雙重責(zé)任。問責(zé)雖然極其重要，但建立起真正有效的問責(zé)安排并非易事。作為救濟(jì)和促進(jìn)機(jī)制，公共賬目的充分披露（透明）就變得特別重要。預(yù)見（法律的清晰和事前公開）和參與也是促進(jìn)問責(zé)的強(qiáng)有力機(jī)制。

只要將現(xiàn)代財(cái)政制度建構(gòu)置于治理取向之下，那么，良治的上述五項(xiàng)基本原則就必須被確認(rèn)和遵循，并使其制度化。這是“管理改革”指向的工具性建構(gòu)所無(wú)法包容的公共價(jià)值觀——由法定授權(quán)法則所確認(rèn)和拓展的公共價(jià)值觀。

法定授權(quán)法則創(chuàng)設(shè)了新一輪財(cái)稅改革的巨大空間，并至少隱含了四個(gè)核心的改革命題：

一是人大的代表性、專業(yè)化和職業(yè)化。只有真正代表最廣大納稅人的根本利益，只有成為通曉預(yù)算問題（和其財(cái)政問題）的專家，只有從兼職變成專職，人大通過法律和預(yù)算程序?qū)嵤┑姆ǘㄊ跈?quán)，才可能不至于流于形式。授權(quán)的空心化和形式化（橡皮圖章）是一個(gè)由來(lái)已久的問題。如果沒有從這三個(gè)方面對(duì)人大體制作深度改革，新《預(yù)算法》將很難產(chǎn)生實(shí)質(zhì)成果。法定授權(quán)法則直接觸及了改革人大體制中積淀已久的深層次問題。只有鎖定代表性、專業(yè)化和職業(yè)化的改革，人大作為立法機(jī)關(guān)的角色和職能才能真實(shí)被激活。流行的話語(yǔ)是：“加強(qiáng)人大監(jiān)督”。這話沒錯(cuò)，但太片面了。很少有人意識(shí)到，人大作為監(jiān)督者的角色，是立法機(jī)關(guān)在公共預(yù)算與財(cái)務(wù)管理中扮演的三個(gè)基本角色中的最后一個(gè)。這三個(gè)角色是：代表者、授權(quán)者和監(jiān)督者。

二是預(yù)算的全面性。法定授權(quán)的基本要求是全面性：涉及公款的一切事項(xiàng)必須向立法機(jī)關(guān)申報(bào)、經(jīng)立法機(jī)關(guān)審查并在預(yù)算和財(cái)務(wù)報(bào)告中充分披露。“納入預(yù)算”說(shuō)詞很少被如此明確地表述。在這里，最重要的是遵從法定的申報(bào)程序：沒有向人大申報(bào)的公款和公款資助的事項(xiàng)，就是對(duì)預(yù)算全面性的破壞。“全口徑預(yù)算”的說(shuō)詞將法定授權(quán)矮化為“統(tǒng)計(jì)（或會(huì)計(jì)）口徑”，深具誤導(dǎo)性。治理安排的最低要求是：公款必須向立法機(jī)關(guān)申報(bào)，經(jīng)其審查和批準(zhǔn)。這是基本的底線。沒有向立法機(jī)關(guān)申報(bào)的公款和公款資助的活動(dòng)，等于將政府活動(dòng)置于“黑箱”之下，脫離公民、立法機(jī)關(guān)和其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。這是粗暴踐踏治理底線的行徑——其合法性須立即被質(zhì)疑。在現(xiàn)實(shí)中，違反法定授權(quán)的全面性的現(xiàn)象依然比比皆是。停車費(fèi)和其他收入、政府債務(wù)、或有負(fù)債等“納入預(yù)算”還剛剛起步。

三是預(yù)算規(guī)制的地位。預(yù)算法和其他部門法律，如《農(nóng)業(yè)法》、《科技法》等的沖突由來(lái)已久。實(shí)踐中面臨的問題是：公款管理和預(yù)算安排“聽誰(shuí)的”這里的根本問題一直沒有被提出來(lái)。財(cái)政授權(quán)應(yīng)由財(cái)務(wù)法案還是非財(cái)務(wù)法案提出？法律有兩種：財(cái)務(wù)法案和非財(cái)務(wù)法案?！掇r(nóng)業(yè)法》等部門法律屬于典型的非財(cái)務(wù)法案，預(yù)算法以及立法機(jī)關(guān)每年批準(zhǔn)通過的年度預(yù)算報(bào)告，則為典型的財(cái)務(wù)法案。中國(guó)現(xiàn)行法律體制和財(cái)政制度的一個(gè)內(nèi)傷是：對(duì)財(cái)務(wù)法案和非財(cái)務(wù)法案的功能的區(qū)分很不充分。由此導(dǎo)致的直接后果是“法定支出”與預(yù)算法的沖突。新《預(yù)算法》回避了這個(gè)問題，但在實(shí)踐中又如何回避得了？如果不能確立預(yù)算規(guī)制（預(yù)算法和作為法律文件的年度預(yù)算報(bào)告）在財(cái)政規(guī)制中的最高地位，如果不能確認(rèn)非財(cái)務(wù)法案、不能代替財(cái)務(wù)法案的財(cái)務(wù)授權(quán)功能，那么，這個(gè)問題將無(wú)法得到解決。這也是由法定授權(quán)這一底線法則引出的重大改革命題。

四是基于支出周期的政府預(yù)算會(huì)計(jì)。“錢”和“收支”是全然不同的概念。人大審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督預(yù)算，與人大擁有逐筆、全程和實(shí)時(shí)監(jiān)控公款與賬目的能力，完全是兩個(gè)截然不同的問題。中國(guó)現(xiàn)行體制將實(shí)質(zhì)性的“真金白銀”的權(quán)力高度集權(quán)式地置于行政控制之下，人大則在審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督“財(cái)政收支”的表述下，幾乎完全失去了全程、逐筆、實(shí)時(shí)跟蹤公款流動(dòng)和會(huì)計(jì)記錄的能力。這是形成“橡皮圖章”的主要標(biāo)志。新一屆政府提出了會(huì)計(jì)改革的藍(lán)圖——權(quán)責(zé)會(huì)計(jì)和權(quán)責(zé)基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)報(bào)告?？上?，權(quán)責(zé)會(huì)計(jì)與現(xiàn)金會(huì)計(jì)都不能解決一個(gè)根本問題：以法定授權(quán)為起點(diǎn)，對(duì)公共資金進(jìn)行逐筆、全程和實(shí)時(shí)記錄。各級(jí)人大完全沒有這個(gè)能力。但從技術(shù)層面講，這完全不是問題。由此需要設(shè)問：究竟是什么原因讓政府會(huì)計(jì)改革沒有鎖定最重要的命題——建立基于支出周期、真正意義上的全面預(yù)算會(huì)計(jì)？

底線法則2：參與式分權(quán)決策，地方花錢的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于高層部門花錢的效果

在多級(jí)政府結(jié)構(gòu)下，決策權(quán)必須被合理地配置到各級(jí)政府中。只要具備一些最基本的條件，地方（尤其是基層）花錢的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于高層部門花錢的效果。最貼近民眾的那一級(jí)政府的開支，效益最佳。理由很簡(jiǎn)單：自己花錢，比由別人替自己花錢要好得多，腐敗的機(jī)會(huì)也少得多。基于這一理念確立的底線法則就是參與式分權(quán)決策，其要點(diǎn)是：舉凡地方事務(wù)，部門決策不能取代地方的自主決策，否則，其顯性和隱性代價(jià)將高得難以承受。

現(xiàn)行公款決策權(quán)分配體制的一個(gè)大軟肋是：等級(jí)式部門決策取代和壓制地方?jīng)Q策——專款體制最為明顯。這種體制在行政管理上有很多便利，也與部門和機(jī)構(gòu)對(duì)權(quán)力和利益的訴求高度契合。但其弱點(diǎn)顯而易見：制定政策的部門官員即便擁有足夠的專業(yè)知識(shí)和服務(wù)人民的足夠意愿，他們也沒有什么好辦法實(shí)時(shí)獲取千差萬(wàn)別且動(dòng)態(tài)變化的“地方信息”，更不用說(shuō)對(duì)這些信息加以妥善利用了。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)地區(qū)差異非常大的大國(guó)而言，尤其如此。

信息是決策的基本前提。沒有信息的決策是盲目的決策，盲目的決策勢(shì)必招致失敗和惡果（最終轉(zhuǎn)嫁給全體納稅人）。對(duì)于多數(shù)補(bǔ)貼政策的制定而言，時(shí)空信息比科學(xué)信息重要得多。時(shí)空信息指分散性的、差異化和不斷變化的“地方具體情況”，科學(xué)信息是政策制定者腦袋中儲(chǔ)藏并具應(yīng)用潛力的專業(yè)知識(shí)。即使政策制定者的專業(yè)知識(shí)無(wú)須質(zhì)疑，也有必要質(zhì)疑他們充分獲取和恰當(dāng)應(yīng)用時(shí)空信息的能力和意愿。在反思和檢討政策制定時(shí)，部門和官員的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與組織能力亦置于被質(zhì)疑的地位，因?yàn)檫@兩個(gè)因素與專業(yè)知識(shí)形成了“素質(zhì)”的三個(gè)核心要素。有理由相信，成功的政策對(duì)制定者的素質(zhì)要求遠(yuǎn)高于對(duì)執(zhí)行者的素質(zhì)要求。

在部門主導(dǎo)地方事務(wù)的決策體制下，政策制定者最典型的行為取向就是“一刀切”，因?yàn)檫@樣可使其免受時(shí)空信息的束縛。因地制宜、因時(shí)制宜、群眾路線（從群眾中來(lái)到群眾中去）、實(shí)事求是都可為之讓路。一刀切也是掩飾管理能力不足的理想方法，而且還有助于將自己從煩人的工作量中解脫出來(lái)。至于一刀切的代價(jià)，有幾人真正關(guān)注過和在乎過？這些代價(jià)雖然巨大且不斷增長(zhǎng)，但畢竟隱蔽、長(zhǎng)遠(yuǎn)且分散。比如，很少有人這樣設(shè)問：面對(duì)一刀切的政策，怎么可能執(zhí)行良好？

補(bǔ)貼決策和管理體制的不良已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)嚴(yán)重的地步。審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告披露了許多腐敗、尋租和舞弊的案例。有理由相信，實(shí)際情況還要復(fù)雜得多。許多內(nèi)幕和隱情仍不為人知。問題不在于腐敗、尋租和舞弊本身，而在于為何我們的決策和管理體制為居心不良者制造了那么多機(jī)會(huì)。整合補(bǔ)貼太有必要了。

權(quán)力易于腐敗，集中和缺乏必要制衡與監(jiān)管的部門財(cái)權(quán)與部門事權(quán)尤其如此?，F(xiàn)行體制下，部門（“條條”）集中了過多的、理應(yīng)歸屬基層（“塊塊”）的財(cái)政權(quán)力——財(cái)務(wù)決策（撥款）權(quán)和非財(cái)務(wù)決策（事權(quán)）的權(quán)力，為部門腐敗和尋租創(chuàng)設(shè)了巨大空間，并造成嚴(yán)重浪費(fèi)和決策失敗，地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃公共事務(wù)的能力幾乎被完全架空。

由參與式分權(quán)法則確認(rèn)的核心改革命題如下：盡快消除部門“切塊撥款”體制;各部門全部移交基層和地方事務(wù)的決策權(quán);各部門的職責(zé)限定于制定最低標(biāo)準(zhǔn)、政策指導(dǎo)和監(jiān)管，不再插手基層和地方事務(wù)的決策制定與執(zhí)行管理;建設(shè)自上而下的參與和監(jiān)管機(jī)制;所有針對(duì)基層和地方的轉(zhuǎn)移支付基于透明和公正的公式化分配。

底線法則3：TSA（國(guó)庫(kù)單-賬戶）和立法機(jī)關(guān)對(duì)資金動(dòng)用的監(jiān)控，公款動(dòng)用處于立法機(jī)關(guān)的有效監(jiān)控之下

授權(quán)安排雖然如此重要，但對(duì)于確保公款安全并不充分的。這就需要在政府現(xiàn)金管理系統(tǒng)中嵌入如下底線機(jī)制：所有公款必須存放于政府開設(shè)（持有）在央行的TSA，其他財(cái)政賬戶原則上必須是零余額賬戶;公款動(dòng)用與政府銀行賬戶處于立法機(jī)關(guān)的有效監(jiān)控之下。

國(guó)庫(kù)改革（2001年開始全面啟動(dòng)）前，中國(guó)實(shí)行高度分散化的國(guó)庫(kù)管理體制，導(dǎo)致政府現(xiàn)金余額和銀行賬戶的高度分散化。在缺乏集中性會(huì)計(jì)記錄的情況下①，支出機(jī)構(gòu)通過這些賬戶自行辦理向供應(yīng)商的支付，核心部門無(wú)法實(shí)時(shí)追蹤相關(guān)信息來(lái)確保對(duì)公款的有效監(jiān)控。高度分散化的體制，特別是政府銀行賬目的分散化，為許多威脅公款安全的行為提供了大量機(jī)會(huì) 。

基于公款安全性、良好現(xiàn)金管理和支持央行貨幣政策運(yùn)作的考慮，TSA必須設(shè)置于中央銀行并由央行負(fù)責(zé)日常管理。②各級(jí)政府通過惟一的TSA來(lái)處理公款的流動(dòng)和管理政府現(xiàn)金余額，將為立法機(jī)關(guān)和其他核心部門監(jiān)控公款的安全性提供最大的便利，這在高度分散化的原體制下是無(wú)法想象的。不僅如此，TSA安排也為追求更為高端的（績(jī)效）目標(biāo)“以剩余現(xiàn)金投資為核心的政府現(xiàn)金管理”創(chuàng)造了前提條件?？梢院侠眍A(yù)期，隨著各級(jí)政府（尤其是中央政府）TSA上因各種原因閑置的現(xiàn)金余額規(guī)模越來(lái)越大，績(jī)效導(dǎo)向的現(xiàn)金管理問題將越來(lái)越受關(guān)注，但在著手推進(jìn)這項(xiàng)改革之前，仍有許多基礎(chǔ)性問題需要解決。

即使授權(quán)和TSA安排是有效的，威脅公款安全的機(jī)會(huì)仍難以被系統(tǒng)消除。關(guān)鍵問題在于：TSA上現(xiàn)金余額的動(dòng)用權(quán)——極其重要但常被忽略的財(cái)政權(quán)力，公民究竟可以在多大程度上放心地交給政府行政部門自由裁量？甚至免于定期（向立法機(jī)關(guān)和公眾）披露與報(bào)告？

答案是否定的，除非TSA上的資金動(dòng)用處于立法機(jī)關(guān)的有效監(jiān)控之下。在立法機(jī)關(guān)缺乏這種能力時(shí)，事前的法定授權(quán)與最終結(jié)果之間的鴻溝將難以填平，而立法機(jī)關(guān)也不可避免地淪為橡皮圖章。

由該項(xiàng)底線法則引出的核心改革命題如下：取消新《預(yù)算法》的“霸王條款”（第五十九條）：“各級(jí)國(guó)庫(kù)庫(kù)款的支配權(quán)屬于本級(jí)政府財(cái)政部門。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，未經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門同意，任何部門、單位和個(gè)人都無(wú)權(quán)凍結(jié)、動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款或者以其他方式支配已入國(guó)庫(kù)的庫(kù)款?！比∠麩o(wú)法律依據(jù)的財(cái)政專戶;財(cái)政部門與央行每月定期向本級(jí)人大報(bào)告所有政府銀行賬戶余額與資金流入流出情況;在各級(jí)人大中建立可實(shí)時(shí)追蹤全部銀行賬戶及其資金動(dòng)用的信息系統(tǒng);定期審計(jì)政府銀行賬戶（包括財(cái)政專戶）的設(shè)置與管理情況;央行國(guó)庫(kù)根據(jù)財(cái)政部門簽發(fā)的支付令及時(shí)辦理庫(kù)款支付;財(cái)政部門根據(jù)人大授權(quán)調(diào)度公款和簽發(fā)支付令;行政部門不得享有公款的支配權(quán)（此項(xiàng)權(quán)力應(yīng)歸屬立法機(jī)關(guān)）;財(cái)政部門與央行共同運(yùn)作剩余現(xiàn)金余額（共同組織招投標(biāo)）。

（作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任，北京財(cái)經(jīng)研究基地首席專家）

【注釋】

①中國(guó)的支出機(jī)構(gòu)在行政單位會(huì)計(jì)制度和事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度下，自行記錄其財(cái)政交易和事項(xiàng)（例如工資支付和采購(gòu)），總預(yù)算會(huì)計(jì)并不記錄發(fā)生在機(jī)構(gòu)層面的所有財(cái)政交易和事項(xiàng)。

②TSA設(shè)置于央行而不是商業(yè)銀行的兩個(gè)主要原因：公款的安全性與支持貨幣政策運(yùn)作。中央銀行作為壟斷貨幣發(fā)行的權(quán)力機(jī)關(guān)，并不對(duì)外從事盈利性的貸款和其他商業(yè)性金融活動(dòng)，最有條件確保政府現(xiàn)金存款的安全，而商業(yè)銀行遭受風(fēng)險(xiǎn)損失的可能性要高得多。此外，通過對(duì)TSA現(xiàn)金余額的追蹤與監(jiān)控，中央銀行可獲得一個(gè)強(qiáng)有力的工具來(lái)緩沖政府的財(cái)政活動(dòng)引起的過度的銀根松緊和貨幣供應(yīng)量波動(dòng)。

責(zé)編/高驪 ? ? 美編/于珊