日本公務(wù)員倫理規(guī)范機(jī)制構(gòu)建及啟示

周儀

【摘要】1990年以來(lái)，由于邊緣腐敗而引發(fā)的瀆職事件不斷曝光，迫使日本政府下決心規(guī)范公務(wù)員倫理，為此制定了相關(guān)法律并設(shè)立了國(guó)家公務(wù)員倫理審查委員會(huì)。在監(jiān)管過(guò)程中，委員會(huì)還呼吁全體國(guó)民在與國(guó)家公務(wù)員交往時(shí)，要注意幫助國(guó)家公務(wù)員遵守該法的各項(xiàng)規(guī)定。日本經(jīng)驗(yàn)為構(gòu)建具有中國(guó)特色的規(guī)范公務(wù)員倫理機(jī)制提供了不可或缺的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

【關(guān)鍵詞】國(guó)際旅游島 日本 邊緣腐敗 國(guó)家公務(wù)員倫理審查委員會(huì)

【中圖分類號(hào)】D035.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著黨中央十八大以來(lái)出臺(tái)的一系列關(guān)于廉政建設(shè)的重要規(guī)定的貫徹落實(shí)，我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)及公務(wù)員的職業(yè)倫理觀在逐步提高。而中央的各項(xiàng)規(guī)定具有全局性及提綱攜領(lǐng)的特點(diǎn)，地方政府必須依據(jù)這些規(guī)定并結(jié)合本地區(qū)的特點(diǎn)，構(gòu)建具有本地特色的規(guī)范公務(wù)員倫理機(jī)制?；诖?，我國(guó)必須加緊構(gòu)建具有中國(guó)特色的規(guī)范公務(wù)員倫理機(jī)制，而日本的經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

二十世紀(jì)九十年代，隨著日本泡沫經(jīng)濟(jì)的破裂，日本公務(wù)員瀆職事件被不斷曝光，特別是大藏省官員接受民間企業(yè)過(guò)度款待而引發(fā)的瀆職事件的曝光，使得民眾以往對(duì)公務(wù)員的信任一落千丈。迫于壓力，日本國(guó)會(huì)于1999年8月通過(guò)了《國(guó)家公務(wù)員倫理法》（2000年4月實(shí)施），并在人事院設(shè)立了負(fù)責(zé)監(jiān)管國(guó)家公務(wù)員倫理規(guī)范的專門機(jī)構(gòu)—國(guó)家公務(wù)員倫理審查委員會(huì)。

本文首先就日本下決心治理邊緣腐敗背景進(jìn)行簡(jiǎn)單的回顧；其次簡(jiǎn)單梳理治理邊緣腐敗的法律體系—《國(guó)家公務(wù)員倫理法》及《倫理規(guī)程》的框架及特點(diǎn)；再次就國(guó)家公務(wù)員倫理審查委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱為該委員會(huì)）負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)范圍、工作績(jī)效及存在的問題進(jìn)行剖析；最后對(duì)構(gòu)建具有中國(guó)特色的規(guī)范公務(wù)員倫理機(jī)制提出政策性建議。

日本政府決心懲治邊緣腐敗的背景

在日本，企業(yè)有將客戶請(qǐng)到飲食店等進(jìn)行款待的習(xí)慣，因?yàn)榫哂衅毡樾裕视腥藢⑵浞Q為“接待文化”—邊緣腐敗。在日本的接待方式主要有在高級(jí)日本料理餐廳和俱樂部等飲食，打高爾夫球，打麻將及提供異性服務(wù)等。

泡沫經(jīng)濟(jì)破裂后，媒體相繼曝光了多起由于邊緣腐敗而引發(fā)的瀆職事件，其中最引起大家關(guān)注的是大藏省接待瀆職事件。該事件導(dǎo)致時(shí)任大藏大臣三塚博、日本銀行總裁松下康等被迫辭職，同時(shí)也成為2001年大藏省解體的導(dǎo)火索。

迫于民眾的壓力，日本政府及國(guó)會(huì)開始著手懲治邊緣腐敗，為此制定了《國(guó)家公務(wù)員倫理法》，根據(jù)該法第四章第十條規(guī)定在國(guó)家人事院設(shè)立國(guó)家公務(wù)員倫理審查委員會(huì)專門負(fù)責(zé)監(jiān)管國(guó)家公務(wù)員倫理，開始對(duì)“接待文化”—邊緣腐敗宣戰(zhàn)。

《國(guó)家公務(wù)員倫理法》體系

《國(guó)家公務(wù)員倫理法》（1999年8月，法律第129號(hào)）、《國(guó)家公務(wù)員倫理規(guī)程》（2000年3月28日政府令第101號(hào)，最終修改是2014年5月29日政府令第195號(hào)）是對(duì)日本《國(guó)家公務(wù)員法》不足部分進(jìn)行補(bǔ)充而制定的。

法律構(gòu)成。日本《國(guó)家公務(wù)員倫理法》由總則（第一條至第四條）；國(guó)家公務(wù)員倫理規(guī)程（第五條）；贈(zèng)與等的報(bào)告及披露（第六條至第九條）；國(guó)家公務(wù)員倫理審查會(huì)（第十條至第三十八條）；倫理監(jiān)督官（第三十九條）；雜則（第四十條至第四十六條）及附則構(gòu)成。共六章四十六條。

為了完善法律的可操作性，日本于2000年又制定了《國(guó)家公務(wù)員倫理規(guī)程》，對(duì)《國(guó)家公務(wù)員倫理法》的不足進(jìn)行了必要的補(bǔ)充。該規(guī)程是對(duì) “國(guó)家公務(wù)員倫理規(guī)程”條款（法律第二章第五條）進(jìn)行的補(bǔ)充規(guī)定。

法律體系的特點(diǎn)。該法律體系具有簡(jiǎn)單明了，可操作性強(qiáng)的特點(diǎn)。該體系不僅界定了利益相關(guān)者的概念及與之交往是應(yīng)該遵守的原則，還規(guī)定了與非利益相關(guān)者交往時(shí)應(yīng)該遵守的原則。同時(shí)還有針對(duì)性地對(duì)一些容易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象的示例做出了具體規(guī)定。

利益相關(guān)者的界定。該法界定了利益相關(guān)者的范圍，為執(zhí)法提供了明確的依據(jù)。該法規(guī)規(guī)定：對(duì)國(guó)家公務(wù)員而言，凡是符合下列條件之一的稱之為利益相關(guān)者：

第一是接受許可等之后將開展事業(yè)活動(dòng)者等，包括：申請(qǐng)?jiān)S可等的企事業(yè)或個(gè)人、明確將要申請(qǐng)?jiān)S可等的企事業(yè)或個(gè)人。第二是各種補(bǔ)助金等支付對(duì)象的企事業(yè)或個(gè)人，包括：申請(qǐng)補(bǔ)助金企事業(yè)或個(gè)人、明確將要申請(qǐng)交付等的企事業(yè)者或個(gè)人；需要注意的是，即使是地方公共團(tuán)體及特殊法人等非中央政府部門支付的間接補(bǔ)助金，只要其直接財(cái)源是從國(guó)家得到的補(bǔ)助，也視同為“補(bǔ)助金等”，必須執(zhí)行該項(xiàng)規(guī)定。第三是接受現(xiàn)場(chǎng)檢查、監(jiān)查或監(jiān)察的企事業(yè)或個(gè)人。作為原則，根據(jù)法律規(guī)定要現(xiàn)場(chǎng)檢查等的對(duì)象就是利益相關(guān)者。第四是接受處罰的企事業(yè)或個(gè)人。例如，追罰稅款及停止?fàn)I業(yè)處罰的對(duì)象。第五是根據(jù)行政指導(dǎo)，要求現(xiàn)在進(jìn)行一定的作為或不作為的企事業(yè)及個(gè)人。第六是從事與政府規(guī)劃事業(yè)的發(fā)展、改善及調(diào)整等相關(guān)的事業(yè)的企事業(yè)等。第七是與政府締結(jié)契約的企事業(yè)及個(gè)人、正在申請(qǐng)契約的企事業(yè)及個(gè)人、明確將要申請(qǐng)契約的企事業(yè)及個(gè)人。第八是接受預(yù)算、級(jí)別定數(shù)、定員審查的政府機(jī)關(guān)。

與利益相關(guān)者交往時(shí)應(yīng)該遵守的規(guī)定。該法還列舉了一些國(guó)家公務(wù)員不得接受利益相關(guān)者贈(zèng)與的金錢、物品、不動(dòng)產(chǎn)實(shí)例加以說(shuō)明。當(dāng)然，有些場(chǎng)合出于風(fēng)俗習(xí)慣，國(guó)際禮節(jié)等考慮，也規(guī)定了一些例外。這些規(guī)定通俗易懂，具體如下：

第一，可以接受一般廣為分發(fā)的宣傳用品及紀(jì)念品等。第二，雖然規(guī)定了國(guó)家公務(wù)員不得接受利益相關(guān)者提供的飲食等款待。但對(duì)因公出席會(huì)議時(shí)，可以接受會(huì)議主辦方提供的簡(jiǎn)單飲食。另外，國(guó)家公務(wù)員如果自己負(fù)擔(dān)飲食費(fèi)用，可以與利益相關(guān)者一起共同進(jìn)食，但當(dāng)費(fèi)用超過(guò)一萬(wàn)日元時(shí)，則需要提前報(bào)批。第三，國(guó)家公務(wù)員不得接受利益相關(guān)者無(wú)償提供的服務(wù)。不得向利益相關(guān)者借錢，無(wú)償借物及不動(dòng)產(chǎn)等，不得受讓未公開發(fā)行的股票。第四，嚴(yán)格界定公務(wù)與私事。如國(guó)家公務(wù)員即使自己負(fù)擔(dān)費(fèi)用也不得與利益相關(guān)者打高爾夫球、旅游、游藝（如麻將等）。第五，國(guó)家公務(wù)員也不得要求利益相關(guān)者對(duì)第三者實(shí)施上述各項(xiàng)規(guī)定的各種行為。第六，國(guó)家公務(wù)員接受利益相關(guān)者邀請(qǐng)，進(jìn)行有酬演講時(shí)，必須事先征得倫理監(jiān)督官（各部委負(fù)責(zé)具體事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)）的許可，其報(bào)酬也必須按照由各部門制定的參考基準(zhǔn)執(zhí)行。

與非利益相關(guān)者交往時(shí)應(yīng)該遵守的規(guī)則。該法規(guī)定即使交往方是非利益相關(guān)者的企事業(yè)等也不允許出現(xiàn)下列行為。例如：接受超過(guò)社會(huì)一般觀念認(rèn)可程度的款待、贈(zèng)與等（如反復(fù)接受酒食款待）；讓不在場(chǎng)的人支付應(yīng)由自己負(fù)擔(dān)的飲食費(fèi)等。所為參考，中央政府部門的課長(zhǎng)輔佐以上國(guó)家公務(wù)員在接受企事業(yè)等每次（件）超過(guò)五千日元飲食等招待、金錢及物品等的贈(zèng)與、接受演講等報(bào)酬時(shí)，必須向所屬部委、廳首長(zhǎng)等提交《贈(zèng)與等報(bào)告》。

關(guān)于收取特定書籍等稿酬的規(guī)定。該法規(guī)定國(guó)家公務(wù)員對(duì)于使用國(guó)家補(bǔ)助金及經(jīng)費(fèi)等出版的書籍等（包括錄像帶、CD、DVD等），以及國(guó)家購(gòu)入超過(guò)印數(shù)半數(shù)以上的書籍等場(chǎng)合，不得接受稿酬。倫理審查委員會(huì)對(duì)限制范圍等做出了具體規(guī)定。

國(guó)家公務(wù)員倫理審查委員會(huì)的管轄范圍及績(jī)效

根據(jù)《國(guó)家公務(wù)員倫理法》第十條規(guī)定，在人事院設(shè)立了懲治與預(yù)防邊緣腐敗機(jī)構(gòu)—國(guó)家公務(wù)員倫理審查委員會(huì)專門負(fù)責(zé)規(guī)范國(guó)家公務(wù)員倫理（見圖1）。在監(jiān)管過(guò)程中，委員會(huì)還呼吁全體國(guó)民在與國(guó)家公務(wù)員交往時(shí)，要注意幫助國(guó)家公務(wù)員遵守該法的各項(xiàng)規(guī)定。

圖1：國(guó)家公務(wù)員倫理審查委員會(huì)結(jié)構(gòu)示意圖

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)家公務(wù)員倫理審查委員會(huì)資料整理。

委員會(huì)人員構(gòu)成及管轄范圍。委員會(huì)由會(huì)長(zhǎng)及委員四名組成。其中委員為部?jī)?nèi)委員1名，外部委員3名。會(huì)長(zhǎng)及委員可以兼職。會(huì)長(zhǎng)總理會(huì)務(wù)，代表審議委員會(huì)。成為會(huì)長(zhǎng)及外部委員的條件是，人格高潔，能夠公正地判斷保持職員職務(wù)倫理，且具有法律或社會(huì)學(xué)識(shí)淵博。同時(shí)還要求具有超過(guò)二十年的職員（除檢察官）工作經(jīng)歷，在參眾兩院批準(zhǔn)后，由內(nèi)閣任命，內(nèi)閣可以從人事官中任命其中一名委員—部?jī)?nèi)委員。

根據(jù)《國(guó)家公務(wù)員倫理法》第四章第十一條規(guī)定，該委員會(huì)具體事務(wù)包括：提出有關(guān)倫理規(guī)程的制定，修改及廢除；有關(guān)維持國(guó)家公務(wù)員倫理事項(xiàng)的調(diào)研及企劃；綜合企劃及調(diào)整為維持國(guó)家公務(wù)員倫理而舉辦研修活動(dòng)；審查各種報(bào)告；制定并修改在違反倫理法時(shí)的處理基準(zhǔn)；在發(fā)現(xiàn)有發(fā)生違反倫理法等嫌疑時(shí)，負(fù)責(zé)實(shí)施調(diào)查、懲戒手續(xù)，批準(zhǔn)懲戒處分；對(duì)各部委等進(jìn)行指導(dǎo)、提建議、要求采取必要措施等內(nèi)容。

開展的業(yè)務(wù)及效果。委員會(huì)自成立以來(lái)，開展了以下各種活動(dòng)，取得了一些成績(jī)。但從調(diào)查結(jié)果看，其績(jī)效并沒有完全達(dá)到預(yù)期效果。

第一，有計(jì)劃地定期實(shí)施倫理研修講座及效果。為徹底普及該法及為各部委培養(yǎng)倫理研修指導(dǎo)員，該委員會(huì)以各部委的倫理事務(wù)負(fù)責(zé)人等為研修對(duì)象，在全國(guó)十個(gè)城市實(shí)施了倫理制度說(shuō)明會(huì)，另外還開發(fā)出各種研修的教程及教材。根據(jù)委員會(huì)對(duì)2011年度參加該研修活動(dòng)的學(xué)員進(jìn)行問卷調(diào)查結(jié)果顯示：39.7%的參加者認(rèn)為該會(huì)“很有幫助”，56.1%的參加者認(rèn)為“起到一定的作用”，只有2.1%的參加者認(rèn)為這種活動(dòng)“毫無(wú)作用”。①第二，處罰違反法規(guī)的國(guó)家公務(wù)員。根據(jù)國(guó)家人事院的統(tǒng)計(jì)，從2000年度執(zhí)行《國(guó)家公務(wù)員倫理法》開始到2007年度，該委員會(huì)共處罰574人。處罰最多的部委是厚生勞動(dòng)省、社會(huì)保險(xiǎn)廳、國(guó)稅廳及國(guó)土交通廳。處罰的主要依據(jù)是“接受利益相關(guān)者的贈(zèng)與”（135人）、“接受利益相關(guān)者無(wú)償提供的服務(wù)”（102人）“接受非利益相關(guān)者的贈(zèng)與”（99人）以及“與利益相關(guān)者共餐”（98人）②。第三，審查各部委提交的《贈(zèng)與報(bào)告》等報(bào)告書。2011年度，該委員會(huì)共審查了國(guó)家公務(wù)員提交的《贈(zèng)與報(bào)告》等報(bào)告2935份。其中與提供金錢及物品相關(guān)的為55件（占總數(shù)的1.9%，下同），與提供飲食等相關(guān)的為1486件（50.6%），與報(bào)酬相關(guān)的為1394件（47.5%）。與去年同期相比，總數(shù)增加了63件（增加2.2%）。提交報(bào)告的職員為646名。審查結(jié)果除一件以外，均符合相關(guān)規(guī)定③。第四，修改《倫理規(guī)程》的建議。2005年2月8日，在《國(guó)家公務(wù)員倫理規(guī)程》實(shí)施五周年之際，該委員會(huì)匯總了各方面意見及分析問卷調(diào)查結(jié)果，通過(guò)多方討論，最終向內(nèi)閣提交了有關(guān)制定、修改《倫理規(guī)程》內(nèi)容的意見書。第五，舉辦宣傳活動(dòng)。為使國(guó)民能理解國(guó)家公務(wù)員倫理法及規(guī)程，委員會(huì)特地制作了各種宣傳冊(cè)，發(fā)給國(guó)家公務(wù)員、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體以及與國(guó)家公務(wù)員有接觸機(jī)會(huì)的民間企業(yè)。此外，還將每年12月1日至7日的一周定為“國(guó)家公務(wù)員倫理法周”，期間舉辦各種活動(dòng)。開設(shè)了公務(wù)員倫理熱線電話及專用電子郵箱，接受市民舉報(bào)。舉報(bào)形式分為匿名舉報(bào)及實(shí)名舉報(bào)，如果是實(shí)名舉報(bào)，還會(huì)向舉報(bào)者通報(bào)調(diào)查及處理結(jié)果。第六，尋求民間及各部委的協(xié)助。該委員會(huì)還拜訪了全國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)團(tuán)體，就倫理法及倫理規(guī)程要點(diǎn)進(jìn)行說(shuō)明，同時(shí)請(qǐng)求他們協(xié)助該委員會(huì)對(duì)其所屬會(huì)員企業(yè)進(jìn)行法規(guī)宣傳活動(dòng)。各政府部門也同時(shí)展開類似宣傳、學(xué)習(xí)活動(dòng)。第七，組織“國(guó)家公務(wù)員倫理感”民意調(diào)查。根據(jù)委員會(huì)每年實(shí)施的問卷調(diào)查顯示，2003年國(guó)民認(rèn)為“國(guó)家公務(wù)員倫理感很高”及“國(guó)家公務(wù)員倫理感整體很高，但還有部分較低”的占44.9%，認(rèn)為“國(guó)家公務(wù)員倫理感很低”及“國(guó)家公務(wù)員倫理感整體很低，但有部分較高”的占32.3%。2010年11月同樣調(diào)查結(jié)果顯示，國(guó)民認(rèn)為“國(guó)家公務(wù)員倫理感很高”及“國(guó)家公務(wù)員倫理感整體很高，但還有部分較低”的占54.4%，認(rèn)為“國(guó)家公務(wù)員倫理感很低”及“國(guó)家公務(wù)員倫理感整體很低，但有部分較高”的占22.4%④。

通過(guò)上述分析可知：日本國(guó)家公務(wù)員審查委員會(huì)自設(shè)立以來(lái)，雖然開展了一系列活動(dòng)，取得了一定的成果。但其發(fā)揮的作用還有一定的局限性。究其原因如下：首先，與該委員會(huì)不太重視對(duì)外宣傳活動(dòng)有著密不可分的聯(lián)系。該委員會(huì)比較重視對(duì)口研修、宣傳等，對(duì)普通市民的宣傳除每年的宣傳周、說(shuō)明會(huì)之外，很少進(jìn)行廣泛宣傳活動(dòng)。其次，由于該委員會(huì)只是負(fù)責(zé)監(jiān)管國(guó)家公務(wù)員倫理中的一部分內(nèi)容，對(duì)于貪污、性干擾等問題并不涉及。最后，一般認(rèn)為，國(guó)家公務(wù)員倫理還包括防止私吞、貪污公款，性干擾等內(nèi)容。而該委員會(huì)只負(fù)責(zé)防止國(guó)家公務(wù)員邊緣性腐敗行為⑤。而對(duì)地方公務(wù)員、自衛(wèi)隊(duì)等倫理的監(jiān)管并不在其職責(zé)范圍內(nèi)，存在一定的局限性。根據(jù)上述數(shù)據(jù)可知，國(guó)民對(duì)國(guó)家公務(wù)員倫理的印象有些好轉(zhuǎn)，但還不盡人意。而一般國(guó)民日常生活一般接觸到的是地方公務(wù)員。

啟示

綜上所述，我們認(rèn)為，中國(guó)在構(gòu)建該機(jī)制時(shí)應(yīng)該注意一下幾點(diǎn)：

首先，設(shè)置專門組織機(jī)構(gòu)。在制定具有中國(guó)特色的公務(wù)員倫理監(jiān)管制度時(shí)首先要設(shè)置專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過(guò)明確分工可以避免多機(jī)構(gòu)監(jiān)管時(shí)出現(xiàn)的互相推諉現(xiàn)象，提高監(jiān)管效果。同時(shí)還要捋順與刑法等有關(guān)貪污、侵吞公共財(cái)物的法律關(guān)系，并要建立相互協(xié)作制度。其次，依靠各方力量齊心監(jiān)管。在監(jiān)管公務(wù)員倫理過(guò)程中，不僅要依靠專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，更要依靠民眾的力量對(duì)提高公務(wù)員職業(yè)倫理進(jìn)行協(xié)助及監(jiān)管。再次，廣泛宣傳法規(guī)。不僅要堅(jiān)持日常宣傳與設(shè)立宣傳日（周）并舉的宣傳制度，還要靈活運(yùn)用各種新式傳播手段進(jìn)行廣泛宣傳。最后，法規(guī)要具有可操作性。在制定法規(guī)時(shí)，應(yīng)該簡(jiǎn)單明了，易于操作。既要包括與利益相關(guān)者及非利益相關(guān)者交往時(shí)應(yīng)該遵守的準(zhǔn)則，也要包括對(duì)性干擾等倫理的監(jiān)管，努力清除公務(wù)員違反職業(yè)倫理的行為，切實(shí)提高公務(wù)員秉公執(zhí)行公務(wù)水準(zhǔn)，提高我國(guó)行政機(jī)關(guān)的信譽(yù)度。

（作者單位：海南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

【注釋】

①[日]石田榮仁郎：“國(guó)家公務(wù)員倫理法及倫理規(guī)程—制定的背景、內(nèi)容及實(shí)施狀況與今后的課題”，《近畿大學(xué)法學(xué)》，2002年第1期，第83～106頁(yè)。

②《證券調(diào)查組·K.紀(jì)實(shí)證券丑聞》，東京：第一企劃出版社，1991年。

③[日]本吉正雄：《日本銀行內(nèi)幕人》，東京：廣濟(jì)堂出版社，2006年。

④周實(shí)，劉亞靜：“日本《國(guó)家公務(wù)員倫理法》的特征及啟示”，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2006年第1期，第56～59頁(yè)。

⑤日本國(guó)家公務(wù)員倫理審查委員會(huì)：《國(guó)家公務(wù)員倫理教本》，東京：大藏省印刷局，2000年。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）