切實推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化依法保障農(nóng)民權(quán)益

馬寶成

【摘要】盡管相關(guān)法律法規(guī)賦予了村民在政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活等方面廣泛的自治權(quán)利，這些自治權(quán)利對維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，包括農(nóng)民的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利具有重要意義。但是，鄉(xiāng)村治理仍然存在一些突出問題。這些問題不僅表現(xiàn)在“三項制度”上，也表現(xiàn)在“四個民主”的推進(jìn)過程中。這些問題不僅影響甚至侵害了村民的政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益，而且也在一定程度上弱化了農(nóng)民的主體地位。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理 法治化 農(nóng)民權(quán)益

【中圖分類號】D9 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化是保障農(nóng)民權(quán)益的內(nèi)在要求

鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)容就是“三項制度”、“四個民主”。所謂“三項制度”，就是村民委員會直接選舉制度、村民代表會議制度和村務(wù)公開制度。所謂“四個民主”，就是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督?！叭椫贫取焙汀八膫€民主”是相互聯(lián)系、相互支持的，鄉(xiāng)村治理的主要目的就是如何維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益問題。

當(dāng)前，法治不彰在鄉(xiāng)村治理方面的表現(xiàn)尤其突出，鄉(xiāng)村流通市場假冒偽劣產(chǎn)品盛行，土地糾紛中農(nóng)民權(quán)益不被保障，在土地制度變革、農(nóng)村建制變化、撤村并居等社會變遷中農(nóng)民話語權(quán)虛弱，而在法治層面，基層法治受到行政利益人際關(guān)系等的影響也使得農(nóng)民權(quán)益受損。一方面，隨著城市化進(jìn)程的加快，在農(nóng)村土地征用、宅基地置換過程中，部分農(nóng)民的合法權(quán)益被侵害。另一方面，隨著黨和政府一系列惠農(nóng)政策不斷強化，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容越來越豐富，中央惠農(nóng)補貼越來越多，如何把這些惠農(nóng)政策真正公平合理地落實到每個農(nóng)民手中，是大家越來越關(guān)心的問題。特別是在一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)使得農(nóng)村土地的價值越來越高，直接關(guān)系到每個農(nóng)民的切身利益。對此，必須通過有效的民主監(jiān)督來保證村莊公共利益合理公正的分配。否則，就會出現(xiàn)村莊腐敗。

事實上，由于鄉(xiāng)村治理的法治缺失導(dǎo)致的農(nóng)村干部腐敗問題在很多地方程度不同地存在，我們可以看到一些典型案例，有些案例讓人觸目驚心。比如，近期鄉(xiāng)村治理中的“小村官大腐敗”問題不時見諸報端。廣東佛山市禪城區(qū)南莊鎮(zhèn)紫洞村黨支部書記、村委會主任劉子榮利用擔(dān)任該村黨支部書記、村委會主任的職務(wù)便利，多次從名創(chuàng)公司賬戶中挪用征地補償款共人民幣2370萬元，用于個人投資、償還債務(wù)或賭博。據(jù)統(tǒng)計，近年來查處的農(nóng)村基層干部違紀(jì)案件占案件總數(shù)的55%以上，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)受理反映鄉(xiāng)科級及以下基層干部的信訪舉報，占信訪總量的70%以上。①

從全國范圍看，近年來，農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的形勢十分嚴(yán)峻，亟待解決的問題仍然很多。這些問題的存在，都在不同程度上侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益。表現(xiàn)為：第一，農(nóng)村基層違紀(jì)違法案件持續(xù)多發(fā)、數(shù)量居高不下。一是絕對數(shù)量上升，二是處分農(nóng)村黨員干部人數(shù)占全國處分總?cè)藬?shù)的比例上升。第二，農(nóng)村基層黨員干部作風(fēng)問題十分突出。不作為、以權(quán)謀私、拉票賄選、決策不民主、作風(fēng)簡單粗暴的問題確實不同程度地存在。第三，損害農(nóng)民利益的問題還比較嚴(yán)重。問題比較集中地反映在四個方面：一是侵害農(nóng)民土地權(quán)益問題，主要表現(xiàn)在土地承包和土地征用兩個方面。二是村級財務(wù)管理混亂問題。一些村干部隨意簽批、隨意列支、挪用私存公款等問題突出，白條入賬現(xiàn)象屢見不鮮。一些村集體資產(chǎn)家底不清、產(chǎn)權(quán)不明，侵占、低價承包和變賣、隨意改變權(quán)屬或無償占用集體資產(chǎn)資源。三是侵犯村民民主選舉權(quán)利問題。一些地方村委會換屆選舉中，宗教、宗族勢力干擾和操縱選舉、拉票賄選等問題嚴(yán)重。四是惠農(nóng)政策落實不到位問題。在惠農(nóng)補貼發(fā)放、支農(nóng)資金和項目管理使用中的虛報冒領(lǐng)、擠占挪用、貪污私分、低效浪費問題時有發(fā)生，等等。②這些問題需要我們深思：按理說，這些村干部都是經(jīng)過合法的程序由村民直接選舉產(chǎn)生的。但是，為什么會出現(xiàn)侵害村民利益的問題呢？這與我們目前鄉(xiāng)村治理過程中的法治缺失直接相關(guān)，法治在鄉(xiāng)村治理中的作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。”同時，在發(fā)展基層民主方面也明確指出：“暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機制。開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督?！?/p>

黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了推進(jìn)基層治理法治化的具體目標(biāo)。全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層。發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力。加強基層法治機構(gòu)建設(shè)，強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，改善基層基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件，推進(jìn)法治干部下基層活動。根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會精神，2015年中央一號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確指出，“善于運用法治思維和法治方式做好‘三農(nóng)’工作。”

因此，在新形勢下，必須切實推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，保證村莊的公共利益，使得每個農(nóng)村居民的權(quán)益得到法治保障，這是當(dāng)前和今后一段時間鄉(xiāng)村治理迫切需要認(rèn)真思考的問題。

現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理法治化面臨的主要問題

經(jīng)過30多年的探索和發(fā)展，鄉(xiāng)村治理已經(jīng)取得了重大進(jìn)展。鄉(xiāng)村治理制度不斷演進(jìn)，制度所包含的基本內(nèi)容在逐步深化。從民主選舉到民主決策再到民主管理和民主監(jiān)督，體現(xiàn)的是一種關(guān)于鄉(xiāng)村治理的深思熟慮。這些不同的內(nèi)容之間固有的邏輯順序表明，這些村級治理內(nèi)容的擴(kuò)展不是隨意的，而是根據(jù)村級治理的實際要求作出的，是對中國農(nóng)村村級治理的認(rèn)識升華的結(jié)果。民主選舉是村級治理的開端，民主決策體現(xiàn)了村民在村級重大事務(wù)上的決定權(quán)，民主管理反映了村民在村級公共事務(wù)上的參與權(quán)，而民主監(jiān)督則體現(xiàn)了村民對于自己的代理人的監(jiān)督權(quán)。可以看出，這三項制度與四個民主是相輔相成的。村委會直接選舉制度、村民代表會議制度和村務(wù)公開制度的分步實施，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理深入發(fā)展的客觀要求。制度設(shè)計的演進(jìn)不僅擴(kuò)充了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容，而且也反映了治理結(jié)構(gòu)的逐步優(yōu)化，而這種變化所反映的理論蘊涵則是治理理念的不斷轉(zhuǎn)變。

盡管相關(guān)法律法規(guī)賦予了村民在政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活等方面廣泛的自治權(quán)利，這些自治權(quán)利對維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，包括農(nóng)民的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利具有重要意義。但是，鄉(xiāng)村治理仍然存在一些突出問題。這些問題不僅表現(xiàn)在“三項制度”上，也表現(xiàn)在“四個民主”的推進(jìn)過程中。這些問題不僅影響甚至侵害了村民的政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益，而且也在一定程度上弱化了農(nóng)民的主體地位。

在民主選舉方面，村委會直接選舉還存在形式主義、走過場和違法選舉問題。選舉權(quán)是憲法和相關(guān)法律賦予廣大農(nóng)民的一項重要的政治權(quán)利，《村委會組織法》明確規(guī)定了村委會任期3年，到屆后要依法舉行換屆選舉。不少地方對村委會換屆選舉不感興趣，甚至認(rèn)為三年一屆的換屆選舉就是自己給自己找麻煩。所以，為了完成這一法定任務(wù)，有些地方在選舉問題上搞形式主義、走過場，在換屆選舉上敷衍了事?；蛘邽榱俗屵x舉產(chǎn)生的村委會主任能夠按照基層政府或農(nóng)村黨組織的意志辦事，在選舉時按照基層政府或農(nóng)村黨組織的意見確定候選人，違背了村民意愿。有的甚至違背法律法規(guī)，搞違法選舉，直接侵害村民民主權(quán)利，在選舉過程中，不依法推選村選委會、不依法進(jìn)行選民登記、不依法提名確定候選人、不依法投票選舉、不依法進(jìn)行罷免活動等等，還在不少地方比較多地存在。如違背或漠視選舉程序，擅自變更選舉時間，以請客送禮等手段拉選票，選舉會場秩序混亂、缺乏秘密畫票室不能保證選舉人表達(dá)自己的真實意愿以及出現(xiàn)“搶票”等現(xiàn)象。

在民眾決策方面，《村委會組織法》明確規(guī)定了需要經(jīng)過村民大會或村民代表會議才能夠確定決策的具體事項，但是，在實際的村級治理決策過程中，還存在一些明顯違法的現(xiàn)象。如對有關(guān)村級重大事務(wù)，習(xí)慣“兩委”說了算，不征求村民意見。在土地征用、宅基地置換、土地承包等涉及村民重大利益的問題上，違法違規(guī)操作，侵害村民經(jīng)濟(jì)權(quán)益，引起農(nóng)民的強烈不滿。在征地補償問題上大搞“暗箱操作”，甚至侵吞、貪污大量征地補償資金，引發(fā)村民強烈不滿，造成群體性事件，前幾年，發(fā)生在廣東的“烏坎事件”就是一個典型的案例。有的地方基層政府和基層組織違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在農(nóng)民的具體生產(chǎn)經(jīng)營活動中，大包大攬，不考慮市場行情，強迫農(nóng)民統(tǒng)一種植，粗暴干涉農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。

在民主管理方面，存在村民民主管理虛化問題?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定的民主管理主要包括：村民會議對村委會成員的撤換、罷免和補選；聽取、審議村委會工作報告；討論涉及村民利益的重大問題；村務(wù)公開；監(jiān)督村委會工作等。但是，這些法律規(guī)定在一定程度上還沒有完全落到實處，很多農(nóng)村的民主管理制度僅僅是掛在墻上的條文，使得民主管理流于形式。在貫徹落實中央惠農(nóng)政策的過程中，無視農(nóng)民的真正需求，惠農(nóng)補貼發(fā)放、支農(nóng)資金和項目管理使用中的虛報冒領(lǐng)、擠占挪用、貪污私分、低效浪費問題時有發(fā)生。前一時期，農(nóng)村最低生活保障制度落實過程中發(fā)生了保障對象的界定不規(guī)范問題，有的因人情關(guān)系的，沒有按照低保標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真核定核實，草率估算，隨意填報，將不屬于低保對象的人確定為低保對象，使那些真正需要低保的人群卻得不到有效保障。

在民主監(jiān)督方面，也存在一些不規(guī)范、不完善的問題。當(dāng)前的民主監(jiān)督主要是通過村務(wù)公開制度、村務(wù)監(jiān)督委員會制度和村民代表會議制度來實現(xiàn)的。當(dāng)前，在這些制度具體落實中還存在一些突出問題。如村務(wù)公開制度還存在著村務(wù)公開不及時、假公開、難監(jiān)督等問題。當(dāng)前，大多數(shù)農(nóng)村的村務(wù)公開欄都比較簡陋，一般都設(shè)立在村委會辦公室外面的墻上，有的地方連基本的遮雨設(shè)施都沒有，公開的信息很容易被雨水沖刷掉?；蛘?，就算是公開的內(nèi)容有存檔，但是一般都是掛在墻上，寫在紙上，村民有疑問、有意見也不能及時向村委會反饋和溝通，導(dǎo)致村務(wù)公開制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的民主監(jiān)督作用。如村民代表會議制度的監(jiān)督功能還沒有得到充分體現(xiàn)，一些地方村民代表產(chǎn)生的方式極不規(guī)范，不少代表未經(jīng)嚴(yán)格的選舉程序；村民代表開會走形式，村民代表會議成了舉手會，沒有取得應(yīng)有的作用和效果。如村務(wù)監(jiān)督委員會制度還存在一些不完善的地方。

鄉(xiāng)村治理法治化切實保障農(nóng)民權(quán)益的努力方向

進(jìn)一步提升民主選舉的法治化水平，使村莊選舉真正代表村民利益。如前所述，在村民委員會選舉過程中，還存在種種不利影響因素和不少形式的違法違紀(jì)現(xiàn)象。對此，必須采取相應(yīng)對策，提高村民民主選舉的質(zhì)量和水平，使得村級民主選舉真正代表村民的意愿。為此，應(yīng)該主要做好以下幾方面工作：第一，進(jìn)一步規(guī)范村委會民主選舉。要著手制定關(guān)于村委會選舉的專門性法律，用相應(yīng)的程序法從國家層面對民主選舉進(jìn)行法律引導(dǎo)，做到有法可依；各級地方政府要加強行政立法工作，參照有關(guān)法律制定相應(yīng)的可操作性強的實施條例，創(chuàng)造更好的法治實現(xiàn)條件；各村要在有關(guān)政策法規(guī)指導(dǎo)下，制定各具特色的選舉方法，規(guī)范選舉程序，村選舉方法一要符合相應(yīng)法律法規(guī)精神，二要具有確定性，一經(jīng)村民會議或村民代表會議通過，就不得隨意變更。第二，要加強法制宣傳和教育，努力讓廣大村民知道村民自治特別是村委會民主選舉的相關(guān)法律、法規(guī)和辦法，在有法可依的基礎(chǔ)上做到知法、懂法。第三，要自覺守法和嚴(yán)格執(zhí)法，把相應(yīng)的法理精神貫徹到實處。選舉中產(chǎn)生的無序現(xiàn)象與有法不依密切相聯(lián)，因此，必須關(guān)注自覺守法和嚴(yán)格執(zhí)法問題。尤其是基層干部應(yīng)做自覺守法的模范，在指導(dǎo)工作中嚴(yán)格遵照法制進(jìn)行。對于違犯法律和制度規(guī)范的人，堅決給予處罰，借以保證法令的暢通?？傊挥薪∪ㄖ?，提高選舉的規(guī)范性建設(shè)，才能為民主選舉和村民自治的順利開展打下扎實的基礎(chǔ)。第四，加強村委會選舉工作人員的培訓(xùn)，使他們加深對村委會民主選舉相關(guān)精神和原則的認(rèn)識，使他們掌握相應(yīng)的選舉知識和操作方式，促進(jìn)選舉工作在最終落實時的有序開展。第五，通過多種途徑加強對村民民主素質(zhì)的訓(xùn)練和提高，通過發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和法制建設(shè)，培育他們的主體意識、權(quán)利意識、競爭意識、自由精神和平等觀念等，使他們逐步增強對“政治人”的定位，提高參與意識；通過宣傳和教育，使他們加強對民主選舉的認(rèn)識，逐步熟悉民主的原則、規(guī)范和程序，豐富他們的參與知識；通過民主選舉的實踐，積累民主經(jīng)驗，提高他們的參與技能。

進(jìn)一步推進(jìn)民主決策的法治化，使村級決策真正符合村民利益。要依法充分發(fā)揮村民代表會議的民主決策功能，建立明確的民主決策議事規(guī)則。要作好以下幾個方面：第一，要依法明確村民會議和村民代表會議在民主決策中的不同作用，明確什么決策必須經(jīng)過村民會議，什么決策需要經(jīng)過村民代表會議。第二，明確村民代表的權(quán)利和義務(wù)。規(guī)定除享有公民應(yīng)有的權(quán)利外，還享有參與決策、管理和監(jiān)督村務(wù)大事的權(quán)利。村民代表除履行公民應(yīng)履行的各項義務(wù)外，還要通過積極參與民主決策，維護(hù)全體村民的根本利益，團(tuán)結(jié)、教育村民關(guān)心、支持、配合村委會抓好村務(wù)大事，反映村民意見、要求，并提出建議，積極參政議政，發(fā)表個人意見，參與民主決策。第三，明確村民代表會議議事的內(nèi)容范圍，主要包括：財務(wù)收支、“一事一議”款項收取、生產(chǎn)經(jīng)營、農(nóng)田水利建設(shè)、計劃生育、宅基地安排、社會保障和其它關(guān)系村民重大利益的事項等。第四，明確村民代表會議可根據(jù)村級管理的需要，制定有關(guān)民主決策的村規(guī)民約相關(guān)制度。

推進(jìn)民主管理法治化，使村級管理有效保障村民權(quán)益。要嚴(yán)格按照《村民委員會組織法》關(guān)于民主管理的規(guī)定，保障好農(nóng)民的政治權(quán)利，真正落實村民會議對村委會成員的撤換、罷免和補選；村民會議或村民代表會議聽取、審議村委會工作報告；村民會議會或村民代表會議討論涉及村民利益的重大問題；嚴(yán)格落實關(guān)于村務(wù)公開、村務(wù)監(jiān)督等工作，在村莊真正實施民主管理。同時，要嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)，切實保障好農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。2015年中央一號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確指出，要健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度，完善相關(guān)法律法規(guī)，加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，延長土地承包經(jīng)營權(quán)期限，明確期滿之后的續(xù)約規(guī)則和土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承權(quán)，賦予農(nóng)民承包土地以抵押權(quán)；改革政府土地征收制度，對政府土地征收的“公益性”作出明確限定，明確政府土地征收的市價補償原則；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，修改相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于建設(shè)用地市場城鄉(xiāng)分割的條文，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用制度；建立農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定工作，認(rèn)真完成農(nóng)村集體土地及其他集體資產(chǎn)的確權(quán)工作，建立權(quán)責(zé)明確、運行規(guī)范的集體資產(chǎn)經(jīng)營管理制度。

進(jìn)一步推進(jìn)民主監(jiān)督法治化，使村務(wù)監(jiān)督真正能夠維護(hù)農(nóng)民利益。主要做好以下方面的工作：加強民主監(jiān)督基本法律法規(guī)制度建設(shè)。應(yīng)該從制度上明確村民代表會議是村民民主監(jiān)督的基本制度、基本形式，這是村民代表會議建設(shè)的基本要求。在村民代表會議制度建設(shè)中首先應(yīng)以村民自治的相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，根據(jù)本村的實際情況，通過制訂村規(guī)民約的形式，明確規(guī)定村民代表會議代表的條件、村民代表的權(quán)利和義務(wù)、村民代表的產(chǎn)生辦法、村民會議對村民代表會議授權(quán)范圍、村民代表會議的議事內(nèi)容和職能、村民代表會議的召集等保證村民代表會議正常運轉(zhuǎn)的基本制度，使村民代表會議的工作有法可依。

依法規(guī)范民主監(jiān)督主體。合法公正的民主監(jiān)督主體的產(chǎn)生程序、合理的民主監(jiān)督結(jié)構(gòu)，直接關(guān)系到民主監(jiān)督機構(gòu)的質(zhì)量和水平。首先，要規(guī)范民主監(jiān)督主體的產(chǎn)生程序。選好村民代表和村務(wù)監(jiān)督委員，直接影響民主監(jiān)督的質(zhì)量。因此，要對村民代表和村務(wù)監(jiān)督委員的產(chǎn)生認(rèn)真加以規(guī)范。一是掌握好比例。村民代表和村務(wù)監(jiān)督委員由村民小組民主推薦產(chǎn)生，一般每10～15戶推薦1名為宜，一個村民小組應(yīng)不少于3名，一個村的村民代表和村務(wù)監(jiān)督委員一般宜在40～60人之間。二是堅持條件。選舉產(chǎn)生的村民代表和村務(wù)監(jiān)督委員應(yīng)具有一定的政治覺悟和參政議政能力，能夠堅持原則，秉公辦事，熱愛集體，關(guān)心群眾，在群眾中有一定影響、威信較高。三是嚴(yán)格程序。各村在選舉村民代表和村務(wù)監(jiān)督委員時，要廣泛發(fā)揚民主，經(jīng)充分醞釀、民主協(xié)商，由村民直接選舉，得票數(shù)過半方能當(dāng)選。其次，要完善民主監(jiān)督主體結(jié)構(gòu)。對村民代表和村務(wù)監(jiān)督委員的年齡、性別、文化、職業(yè)、宗教、政治面貌等方面提出適當(dāng)要求，能代表不同群眾的利益，盡量做到人員結(jié)構(gòu)合理。針對目前代表年齡老化、性別比例失調(diào)等情況，對這些方面要作出剛性規(guī)定，代表中35歲以下年輕人應(yīng)不少于30%，女性代表應(yīng)不少于20%。再次，要經(jīng)常對村民代表和村務(wù)監(jiān)督委員進(jìn)行培訓(xùn)教育，提高他們的科學(xué)文化政策法規(guī)素質(zhì)，為他們參政議政提供條件。

依法健全民主監(jiān)督程序。首先，要規(guī)范民主監(jiān)督的運作程序。其次，完善村民代表會議和村務(wù)監(jiān)督委員會的民主監(jiān)督程序。在具體運作上，對如何運作要提出統(tǒng)一要求和操作步驟。一是開好預(yù)備會，村委會根據(jù)黨支部的意見，研究確定村民代表會議和村務(wù)監(jiān)督委員會的議事內(nèi)容、議程、時間和地點等事項。二是下發(fā)會議通知，一般應(yīng)在3天前預(yù)告會議主題、內(nèi)容，提出相應(yīng)的要求，為村民代表和村務(wù)監(jiān)督委員聯(lián)系村民、征求意見留有余地。三是正式召開會議時，會議的主持、討論、表決等環(huán)節(jié)都要按規(guī)定安排和進(jìn)行。四是公開會議有關(guān)事項，通過村務(wù)公開欄、有線廣播等形式向全體村民公開。

依法處理好民主監(jiān)督機構(gòu)外部關(guān)系。所謂外部關(guān)系主要是指民主監(jiān)督機構(gòu)與其它村級組織的關(guān)系，主要包括與村民會議、村委會以及村黨支部的關(guān)系。第一，處理好民主監(jiān)督機構(gòu)與村民會議的關(guān)系。村民代表會議與村民會議之間的關(guān)系只是委托關(guān)系，村民代表會議行使的職責(zé)必須經(jīng)過村民會議授權(quán)，對村民會議負(fù)責(zé)。對關(guān)乎村民切身利益的重大問題、村規(guī)民約的修改和訂立、村委成員、村民小組長、村民代表的選舉和罷免等，只有村民會議才有決策和選舉權(quán)。第二，處理好民主監(jiān)督機構(gòu)與村委會的關(guān)系。村委會與村民代表會議的關(guān)系相當(dāng)于村委會與村民會議的關(guān)系。村委會要向村民代表會議負(fù)責(zé)并報告工作，村民代表會議由村委會召集并主持。對村民代表會議議事范圍內(nèi)的關(guān)乎村民利益的問題，村委會要提請村民代表會議討論決定，村民代表會議作出的決定，則由村委會組織實施。他們之間一個是決策權(quán)利機關(guān)，一個是執(zhí)行機關(guān)，應(yīng)處理好他們之間的關(guān)系。第三，處理好村民代表會議與黨支部的關(guān)系。在處理村民代表會議與村黨支部的關(guān)系時應(yīng)注意村民代表會議決定的事，黨支部不能更改，如需變動，黨支部需提請村民代表會議重新議定；在執(zhí)行村民代表會議的決定時，村黨支部和全體黨員應(yīng)發(fā)揮模范帶頭作用，帶領(lǐng)村民認(rèn)真實施；同時在村民代表會議制度建設(shè)中必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，搞好各項工作。第四，處理好村務(wù)監(jiān)督委員會與村黨支部、村委會的關(guān)系，新修訂的《村委會組織法》沒有對這個關(guān)鍵問題作出明確規(guī)定，對此，建議出臺相關(guān)司法解釋，明確村務(wù)監(jiān)督委員會與村黨支部、村委會的關(guān)系，使村務(wù)監(jiān)督委員會在開展民主監(jiān)督工作時能夠有法可依，真正發(fā)揮民主監(jiān)督的功能。第五，切實保障村務(wù)監(jiān)督委員會的獨立性，在這個問題上必須做好以下幾項工作：一是必須由村民大會選舉產(chǎn)生，無真正的民選則無真正的民主；二是必須抓住村務(wù)公開這個重點，無真正的公開則無真正的監(jiān)督；三是必須堅持不兼任“兩委會”成員原則，無真正的異體監(jiān)督則無真正的有效監(jiān)督。

【注釋】

①曹許明：“關(guān)于基層民主的建議”，http：//www.21ccom.net/articles/zgyj/ggcx/article_2013032880119.html。

②張毅：“關(guān)于加強農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的形勢和任務(wù)”，《行政管理改革》，2011年第3期。

責(zé)編 /王坤娜