邁向多元自主的鄉(xiāng)村治理

王春光

【摘要】當(dāng)今中國鄉(xiāng)村治理面臨著許多新困境，極大地制約了鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化發(fā)展。在這種情況下，鄉(xiāng)村治理需要多主體的參與、多手段的使用和多機(jī)制的建構(gòu)。首先在制度上理清和區(qū)分不同主體的權(quán)力、責(zé)任和能力，然后才能使得鄉(xiāng)村治理行動獲得可持續(xù)的支持，其中最關(guān)鍵的是國家、社會組織、村民三者在制度上要建構(gòu)成合作互補(bǔ)的伙伴關(guān)系，才能解決當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的制度與行動的張力問題，村莊才能得到和諧、穩(wěn)定的發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)才有可能實現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理 困境 對策

【中圖分類號】C912.82 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，國家的治理體系和能力已經(jīng)難以適應(yīng)不斷變化了的現(xiàn)實和實踐，面臨著市場化、民主化、法治化、科技發(fā)展、人民生活質(zhì)量提高、社會結(jié)構(gòu)分化和整合等給治理帶來的挑戰(zhàn)。作為國家治理的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理的難題和挑戰(zhàn)就更明顯，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化顯得更為緊迫。

變遷中的鄉(xiāng)村治理困境

相比城市治理，鄉(xiāng)村治理的難題不僅在于區(qū)域大、差異明顯，而且在于體系更不健全、能力更為薄弱，長期以來得不到重視，更重要的是鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)發(fā)生了前所未有的變化。過去三十多年，是中國鄉(xiāng)村社會變化最激烈的時期。為什么這么說呢？我們先來看改革前的中國鄉(xiāng)村，從比較中才能看出這種激烈的變化。

從20世紀(jì)50年代到70年代末，國家發(fā)動合作社運動乃至后面的人民公社運動，對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行了徹底的結(jié)構(gòu)性改造和重構(gòu)：土地實現(xiàn)集體所有制，傳統(tǒng)的士紳階層和地主階層基本上被消滅了；廣大農(nóng)民被編入了以生產(chǎn)隊為單位的政經(jīng)合一體制，傳統(tǒng)的家庭、家族等以血緣為組織原則的結(jié)構(gòu)大為弱化；政治動員、行政管理取代鄉(xiāng)規(guī)民約，成為社會秩序的維護(hù)和運行機(jī)制；戶籍制度將城鄉(xiāng)分割為兩個不能自由交流、交換和流動的封閉性社會。在這種結(jié)構(gòu)性環(huán)境中，個人的自主性、自由度、選擇性非常之少，相比傳統(tǒng)時代，這個時期的鄉(xiāng)村社會處于強(qiáng)整合狀態(tài)，社會結(jié)構(gòu)更為單一，政治身份替代經(jīng)濟(jì)地位、傳統(tǒng)聲望和文化資本成為社會等級的唯一因素，自主、自治的社會空間幾乎不存在。這對于鄉(xiāng)村社會秩序而言不僅不構(gòu)成任何挑戰(zhàn)，反而是堅強(qiáng)的基石。如果說當(dāng)時鄉(xiāng)村治理有什么問題的話，那就是沒有活力以及政治運動的破壞性影響。

改革開放以后的鄉(xiāng)村情況就大為不同，既沒有回到革命之前的傳統(tǒng)時代，又缺少人民公社時代的強(qiáng)制性超穩(wěn)定，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)處于急劇變遷之中。中國的經(jīng)濟(jì)改革起步于農(nóng)村，即農(nóng)村實現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這一改革誘發(fā)農(nóng)村社會的全面變遷。首先，實現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，生產(chǎn)單位從生產(chǎn)隊回歸到家庭，家庭不僅是消費、生育養(yǎng)育、教化的生活單位，而且也是生產(chǎn)單位，生產(chǎn)功能得到重新肯定和發(fā)展，家庭有權(quán)安排自己的勞動力，由此引發(fā)家庭的多種經(jīng)營模式。與此相關(guān)的是，村落內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系在削弱。雖然中央一直提倡統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，但是實際上，農(nóng)村“統(tǒng)”的體制機(jī)制非常微弱，在很多村莊幾乎不存在了，農(nóng)村水利設(shè)施和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于政府沒有錢、集體經(jīng)濟(jì)瓦解、村莊聯(lián)系紐帶削弱等而得不到維護(hù)和建設(shè)。相應(yīng)地，農(nóng)村人民公社體制演變?yōu)猷l(xiāng)政村治體制，特別是從80年代后期開始，鄉(xiāng)村實現(xiàn)了村民自治，政府與村莊的聯(lián)系遠(yuǎn)不如以前密切，稅費和計劃生育成為政府干預(yù)鄉(xiāng)村社會的最主要手段，但是也是最容易造成與村民沖突和緊張的節(jié)點。到了20世紀(jì)90年代中期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重和嚴(yán)厲的計劃生育工作，引發(fā)農(nóng)村干群關(guān)系極度緊張，一度曾在不少地方出現(xiàn)干群沖突事件。這個時期（80年代初到90年代后期）鄉(xiāng)村的治理困境至少有三：一是村莊公共事務(wù)缺乏供給主體；二是干群關(guān)系緊張；三是新的治理制度建構(gòu)緩慢。

當(dāng)然，改革開放以后特別是從20世紀(jì)90年代市場化改革確立以后，對鄉(xiāng)村治理構(gòu)成最大挑戰(zhàn)的還是鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的變遷。鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變遷主要體現(xiàn)在三個維度上：一是人口結(jié)構(gòu)維度。自從實現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革后，農(nóng)民不僅獲得了自主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，而且獲得了勞動就業(yè)選擇權(quán)，由此，原來被束縛在農(nóng)村土地上的剩余勞動力得以大量釋放，在隨后快速的工業(yè)化、城市化、市場化和對外開放進(jìn)程中，農(nóng)村勞動力紛紛外出務(wù)工經(jīng)商，形成了“民工潮”。如果說80年代只是剩余勞動力外出，那么進(jìn)入90年代，外出的不僅僅是剩余勞動力，連農(nóng)村和農(nóng)業(yè)所需要的勞動力都在外出，因為農(nóng)業(yè)勞動無法增加農(nóng)民的收益，甚至成為負(fù)擔(dān)，這一趨勢一直延續(xù)到現(xiàn)在。由此，中國農(nóng)村青壯年人口紛紛離開，出現(xiàn)農(nóng)村人口迅速老齡化以及大量留守兒童問題，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“386199”（婦女、兒童、老人）三留守現(xiàn)象，大批村莊“空心化”、“老齡化”、“空殼化”，我們曾用“農(nóng)村很散、農(nóng)民很老、農(nóng)業(yè)很弱”來描述新三農(nóng)，這就是新的鄉(xiāng)村治理困境。在人口老齡化的背景下，農(nóng)村治理首先遇到的一個困境就是缺乏治理人才；不僅如此，一些農(nóng)村地區(qū)，連基本的治安都難以維護(hù)；更大的挑戰(zhàn)就是農(nóng)村養(yǎng)老問題，農(nóng)村養(yǎng)老不但缺錢，更缺人力。人口結(jié)構(gòu)變遷背景下鄉(xiāng)村還存在許多其他治理問題，比如村莊公共事務(wù)難以正常開展，民主自治無法正常運行，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化更是困難重重，新技術(shù)、新觀念難以推行，更談不上社會創(chuàng)新。

第二個維度就是鄉(xiāng)村社會分化。在過去三十多年中，工業(yè)化、城市化、市場化為社會分化提供了契機(jī)，鄉(xiāng)村社會分化與城市社會分化都非?？臁⒎浅Ｃ黠@。一方面社會分化是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要表現(xiàn)，相比于計劃經(jīng)濟(jì)時代的“平均主義”，社會分化體現(xiàn)了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展為不同能力的人提供了各顯神通的機(jī)會，從而使不同的人在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得不同的地位，另一方面由于轉(zhuǎn)型過程中存在著制度不合理、權(quán)力尋租和市場行為不當(dāng)不法（如假冒偽劣）等因素的影響，使得社會分化存在著嚴(yán)重的不公問題。與此同時，社會分化又反過來進(jìn)一步影響和左右下一步的分化。具體到鄉(xiāng)村，不論是收入分化還是階層分化等，都是相當(dāng)明顯的。農(nóng)村收入差距擴(kuò)大成為事實。與收入差距相關(guān)的就是鄉(xiāng)村社會階層的分化。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，鄉(xiāng)村社會雖然也有所謂的“地富反壞右”，但是這更多的是政治符號，當(dāng)時主要只有兩個階層：干部與社員。而改革開放后，鄉(xiāng)村社會分化成至少有8個階層：農(nóng)業(yè)勞動者階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家階層、農(nóng)村個體工商戶階層、農(nóng)村雇工階層、農(nóng)村知識分子階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人階層、農(nóng)村私營企業(yè)家階層。不同的社會階層有著不同的社會經(jīng)濟(jì)地位，有不同的社會影響力，更有不同的利益取向、需求和行為。在這樣的階層格局下，鄉(xiāng)村治理顯然比以前更復(fù)雜、更具挑戰(zhàn)性。最大的挑戰(zhàn)就是在鄉(xiāng)村治理中如何合理地體現(xiàn)不同階層的利益和需求，既要防止上層階層對中下層階層的剝奪，又要避免中下層對上層的對抗，階層之間的社會團(tuán)結(jié)成為鄉(xiāng)村治理的頭等課題。鄉(xiāng)村社會階層分化，改變了鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)和目標(biāo)，如果能實現(xiàn)階層的社會團(tuán)結(jié)，那么鄉(xiāng)村的治理和發(fā)展將不再是難事。

第三個維度就是村莊類型多樣化。由于歷史傳統(tǒng)、地理位置、人口結(jié)構(gòu)、社會經(jīng)濟(jì)因素以及其他因素的不同，不同村莊在改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中表現(xiàn)很不同，呈現(xiàn)出多樣性態(tài)勢，不再像之前那樣絕大多數(shù)農(nóng)村都是一種產(chǎn)業(yè)形態(tài)、相同的管理模式和社會構(gòu)成等。中國有60多萬個行政村、幾百萬個自然村，每個村莊都有其個性。有的人將當(dāng)前的村莊劃分為“城中村”、“空心村”、“新型社區(qū)”、“超級村莊”等。由于劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，可以有不同類型的村莊分類，比如根據(jù)人口進(jìn)入和外出情況，也可以分為三類村莊：外來人口多的村莊、外出人口多的村莊、沒有外出和進(jìn)來的村莊；還可以按地形劃分：平原村、丘陵村、山村、高寒村、高原村等等。雖然有些類型是自然形成的，如按地形形成的不同類型村莊，但是這種自然因素也會影響村莊的社會經(jīng)濟(jì)，從而影響村莊治理。比如中國目前最窮的連片特困農(nóng)村大多位于高寒偏遠(yuǎn)、沙漠戈壁等地理條件和環(huán)境非常惡劣的地區(qū)。這些地區(qū)的村莊由于貧困或者不發(fā)達(dá)，它們面臨的治理問題顯然不同于其他地區(qū)的村莊。村莊的多樣化和個性化，表明村莊治理應(yīng)該是多樣性的、個性化的。在這種情況下，固守于一種治理模式，采取“一刀切”的治理方式，已經(jīng)不足以解決問題、滿足村民的需求和實現(xiàn)村莊的團(tuán)結(jié)、發(fā)展。

邁向多元自主的鄉(xiāng)村治理

在過去三十多年，鄉(xiāng)村社會在變化，而鄉(xiāng)村治理也沒有停滯，問題在于鄉(xiāng)村治理的調(diào)整變化跟不上鄉(xiāng)村社會的整體變化，因此鄉(xiāng)村治理的困境和挑戰(zhàn)由此而生。鄉(xiāng)村治理的調(diào)整和變化基本上按照這樣的軌跡進(jìn)行：從國家與鄉(xiāng)村的關(guān)系上，鄉(xiāng)村治理更多的向著自治方向演變，但是出現(xiàn)自治與行政化搖擺不停的問題。一方面由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了明顯的變化，傳統(tǒng)的集體化治理機(jī)制已經(jīng)不再有效，由此國家將村民自治機(jī)制和制度引進(jìn)鄉(xiāng)村。但是另一方面鄉(xiāng)村依然承擔(dān)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、支持城市、工業(yè)發(fā)展的重任，于是國家對鄉(xiāng)村既有巨大的政治需求，但是又無力承擔(dān)鄉(xiāng)村公共服務(wù)。在這樣的情況下，國家既希望于讓渡權(quán)力讓村莊自治，由村莊自身解決一些公共服務(wù)和公共事業(yè)發(fā)展問題，與此同時，又不能不向鄉(xiāng)村汲取更多的資源為國家工業(yè)化和城市化服務(wù)，因此又得強(qiáng)化對鄉(xiāng)村的行政控制、管理和動員。村民自治制度就是為了滿足這樣兩種有著明顯張力的需求而設(shè)計的。在自治層面，由于不同村莊的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)條件、歷史傳統(tǒng)不同，有不同的表現(xiàn)，盡管有少數(shù)村莊在自治過程中不僅能完成政府的任務(wù)、有效解決問題，而且還能增進(jìn)村民的福祉和村民團(tuán)結(jié)，但是大多數(shù)鄉(xiāng)村自治并不盡人意。

雖然不同村莊特別是不同類型的村莊面臨的治理問題有所不同，但是，它們也有一些相似之處。具體而言，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在著這樣一些具有普遍性的問題：第一，公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)存在著明顯的公共服務(wù)差異。雖然這幾年國家不斷加大公共服務(wù)投入，但是，公共服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村居民的需求。第二，既有的公共服務(wù)存在傳遞不足問題，不能很好地抵達(dá)村民那里，這里的約束因素是公共服務(wù)人才缺乏以及公共服務(wù)機(jī)制不健全。許多農(nóng)村公共服務(wù)存在有事沒人干，或者有人干不了，比如農(nóng)村由于缺乏高質(zhì)量的村醫(yī)，因此農(nóng)村醫(yī)療健康服務(wù)包括公共衛(wèi)生健康服務(wù)無法得到很好的傳遞。在村莊，由于沒有公共服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，因此村委會就擔(dān)當(dāng)著政府公共服務(wù)的一些職責(zé)，但是村委會不但人手不夠，而且由于不具備政府功能，因此難以勝任公共服務(wù)的傳遞，反而損害了其擔(dān)當(dāng)村莊民主自治功能。第三，村莊公共事務(wù)有事沒人做、有事沒人愿意做、有事沒錢做的情況越來越普遍，這里的原因很多：一是大量人口外出，村里只剩下老人；二是村莊合并，行政村下面有很多自然村，村民對自然村的公共事務(wù)可能感興趣，但是對行政村公共事務(wù)冷漠；三是村莊原子化、個體化日趨嚴(yán)重，認(rèn)為公共事務(wù)是政府的事或是村干部的事，與自己無關(guān)。第四，村莊的社會團(tuán)結(jié)出現(xiàn)問題。一方面也是由于原子化和個體化問題，人們更加追逐自己的利益，另一方面在公共事務(wù)中存在一些不公平、不合理、不透明問題，影響到村莊的社會公正，從而導(dǎo)致許多不滿、糾紛乃至沖突等，直接影響到村莊團(tuán)結(jié)。第五，傳統(tǒng)的村規(guī)民約和團(tuán)結(jié)文化在城市化、工業(yè)化、市場化和科層化中遭受損害和破壞，村民變得更加自我和個體化。同時不同村莊也有自己一些特殊的治理問題，比如超級村莊存在外來人與本村人的分割以及村干部的貪污問題；城中村存在著治安、外來人口管理、環(huán)境衛(wèi)生問題等；欠發(fā)達(dá)村莊存在貧困、空心化等問題。

總括起來說，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在機(jī)制不健全不合理、能力不足、供需錯位、村民參與不足和團(tuán)結(jié)不高、共同體衰落等問題。針對這些問題，首要的還是要求政府發(fā)揮更大、更合理的作用。具體地說，政府應(yīng)在公共資源投入與機(jī)制改革兩個方面發(fā)力：首先政府應(yīng)該加大公共服務(wù)資源的支持力度，目前的力度還不足以解決公共服務(wù)短缺問題。公共服務(wù)應(yīng)該由政府全面承擔(dān)和提供，特別是在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村，中央政府和省級政府應(yīng)該承擔(dān)更大的公共服務(wù)投入責(zé)任。在公共服務(wù)方面，不僅要注重生活性公共服務(wù)投入，還要增加對生產(chǎn)性公共服務(wù)投入，包括道路交通、飲水、污水和垃圾處理、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、信息設(shè)施、技術(shù)服務(wù)等。其次，政府在資源投入和運作機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新改革，資源投入和運作應(yīng)以培養(yǎng)治理能力、激發(fā)村民參與和合作、滿足需求為目標(biāo)，不能僅僅為了投入而投入。在機(jī)制上，國家應(yīng)該還村委會以自治本來面目，讓其真正從事村莊公共事務(wù)的治理，而在村莊層面建立公共服務(wù)運行機(jī)制時，一方面要強(qiáng)化公共服務(wù)的專業(yè)化，另一方面將公共服務(wù)更好地與村民需求對接。這里的前提在于公共服務(wù)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，現(xiàn)有的公共資源配置或者不能有效地解決公共服務(wù)人才待遇問題，或者不注重這個問題解決，更不注重加大農(nóng)村公共服務(wù)人才的培養(yǎng)。目前農(nóng)村公共服務(wù)吸引不了人才，即使引進(jìn)的人才也想辦法逃離，嚴(yán)重地影響到農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量。國家在一些貧困地方實施特崗教師政策，吸引了不少剛畢業(yè)的大學(xué)生到貧困地區(qū)特別是農(nóng)村學(xué)校任教，不僅解決了農(nóng)村學(xué)校師資短缺問題，而且大大地提高教師質(zhì)量，明顯地改善了當(dāng)?shù)氐慕逃龡l件。這個實踐經(jīng)驗可以應(yīng)用于鄉(xiāng)村其他公共服務(wù)人才引進(jìn)和培養(yǎng)上。與此同時，國家還需要拿出一些公共資源，改變配置方式，誘發(fā)村民參與村莊公共事務(wù)治理上，比如實施以獎代補(bǔ)的財政配置機(jī)制，加大向村莊社會組織購買服務(wù)的力度。不管怎樣，國家資源配置機(jī)制改革應(yīng)該以激發(fā)村民參與、合作為先決條件。只要每個村莊有更好的自治機(jī)制、自主參與機(jī)制和合作機(jī)制，那么就可以有效地解決村莊治理中出現(xiàn)的難題。

鄉(xiāng)村治理能力的提升還有賴于外部力量的援助和幫助。這里的關(guān)鍵還是國家要鼓勵外部的社會組織進(jìn)入鄉(xiāng)村，幫助培育村民的合作和組織能力，更要激發(fā)他們參與村莊治理的動力。在這方面國家有兩套工具可以使用：一是政策工具，比如可以采用稅收優(yōu)惠政策或者便利的注冊政策支持參與農(nóng)村治理的社會組織發(fā)展，另一個是財政工具，政府可以購買一部分社會組織的服務(wù)，讓社會組織參與到鄉(xiāng)村公共服務(wù)建設(shè)之中，由此借助于社會組織，增強(qiáng)村民的治理能力。早在20世紀(jì)30年代，有一批知識分子就憑借著他們的知識技能，發(fā)動鄉(xiāng)村建設(shè)運動，試圖解決當(dāng)時阻礙中國發(fā)展和民族救亡的“愚、弱、窮、散”痼疾。雖然這個運動由于歷史原因并沒有成功，但是它依然激勵著當(dāng)今一少部分知識分子嘗試著在鄉(xiāng)村開展建設(shè)，其中鄉(xiāng)村治理是他們所重點關(guān)注的。如果國家對這些行動給予政策和財政的支持，將會激發(fā)更多的社會組織參與到鄉(xiāng)村的發(fā)展之中，會大大地提升鄉(xiāng)村的治理能力和水平。

總而言之，當(dāng)今中國鄉(xiāng)村治理面臨了許多新困境，極大地制約了鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化發(fā)展；沒有治理能力的提升，鄉(xiāng)村就不可能獲得發(fā)展的動力和能力。當(dāng)然，鄉(xiāng)村治理的困境是多方面的，有很多是以前未曾碰到的，更重要的是由于鄉(xiāng)村變得多樣多元，因此，每個村莊都有自己個性化的困境。在這種情況下，鄉(xiāng)村治理顯然也需要多主體的參與、多手段的使用和多機(jī)制的建構(gòu)。首先在制度上理清和區(qū)分不同主體的權(quán)力、責(zé)任和能力，然后才能使得鄉(xiāng)村治理行動獲得可持續(xù)的支持，其中最關(guān)鍵的是國家、社會組織、村民三者在制度上要建構(gòu)成合作互補(bǔ)的伙伴關(guān)系，才能解決當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的制度與行動的張力問題，村莊才能得到和諧、穩(wěn)定的發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)才有可能實現(xiàn)，鄉(xiāng)愁也就不會遙遠(yuǎn)。

責(zé)編 /王坤娜