政治新邏輯下的用人之變

唐昊

十八大以來(lái)，從深改組、國(guó)安組成立，到全國(guó)性審批權(quán)下放，頂層設(shè)計(jì)的變動(dòng)之大，令人目不暇接。而且，與以往有些運(yùn)動(dòng)式政策改革不同，這一輪的變動(dòng)除要應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的政治問(wèn)題之外，尚具有整體布局的深意，每一步均涉及長(zhǎng)久的制度安排。

但隨著全面深化改革進(jìn)入最難的實(shí)施階段，頂層設(shè)計(jì)能否落地，尚需一個(gè)關(guān)鍵性的支撐：人事。作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨不但掌握中樞權(quán)力，其組織分支更從國(guó)家主席層級(jí)，到各省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，乃至數(shù)百萬(wàn)個(gè)村，都作為一把手或領(lǐng)導(dǎo)集體而存在。因此，中國(guó)政治的核心問(wèn)題，就是執(zhí)政黨的組織人事問(wèn)題。

“為政之要，莫先于用人”。說(shuō)穿了，所謂政治改革，就是選什么人當(dāng)官的問(wèn)題。

相對(duì)于“官員”來(lái)說(shuō)，“干部”這個(gè)詞是外來(lái)語(yǔ)，指的是黨的各級(jí)政治骨干?！包h管干部”，指的是當(dāng)代中國(guó)的選官權(quán)力掌握在各級(jí)黨委手中。因此中國(guó)的官員選拔，核心在黨內(nèi)的組織人事制度。除傳統(tǒng)的“德、才、能”的標(biāo)準(zhǔn)外，干部選拔還有新的內(nèi)容，包括“革命意志”的標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家治理的要求。而在一些地方，干部選拔還與所謂官場(chǎng)“潛標(biāo)準(zhǔn)”的影響密切相關(guān)。這些標(biāo)準(zhǔn)分別適用于不同的場(chǎng)合，其相互間的權(quán)重也隨著時(shí)代的要求而在不斷變化之中。

雖然中國(guó)共產(chǎn)黨成功領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)從革命年代進(jìn)入和平建設(shè)年代，但執(zhí)政黨沒(méi)有忘記“革命意志”在新時(shí)期的重要作用。習(xí)近平說(shuō)，理想信念是共產(chǎn)黨人精神上的“鈣”，沒(méi)有理想信念，理想信念不堅(jiān)定，精神上就會(huì)缺“鈣”，就會(huì)得“軟骨病”。如其所言，好干部第一位的標(biāo)準(zhǔn)是“理想信念堅(jiān)定”，要堅(jiān)持原則、敢于擔(dān)當(dāng)。當(dāng)然，共產(chǎn)黨并非要求它的干部只會(huì)喊政治口號(hào)，還要具有扎實(shí)的政治工作能力。十八大提出的干部隊(duì)伍的核心標(biāo)準(zhǔn)除“政治堅(jiān)定”外，還包括“能力過(guò)硬”、“作風(fēng)優(yōu)良”、“奮發(fā)有為”，這里強(qiáng)調(diào)的正是“革命意志”對(duì)調(diào)動(dòng)人的主觀能動(dòng)性的重要作用。

國(guó)家治理標(biāo)準(zhǔn)，指的是在政治、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的背景下，為治理現(xiàn)代國(guó)家而對(duì)官員隊(duì)伍的知識(shí)和能力要求，熟悉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、掌握現(xiàn)代治理技能等等。改革開(kāi)放初期提出的干部四化標(biāo)準(zhǔn)（革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化），即是從革命黨的要求向現(xiàn)代國(guó)家治理的需求轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。當(dāng)然，相比現(xiàn)代國(guó)家治理的專精需求來(lái)說(shuō)，“四化”標(biāo)準(zhǔn)仍然顯得較為粗糙。此后的公務(wù)員制度將治理能力通過(guò)考試的形式反映出來(lái)，是干部制度的一大進(jìn)步。

而一些地方所謂的官場(chǎng)“潛標(biāo)準(zhǔn)”指的是，由于干部選拔是自上而下的，權(quán)力掌握在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和組織部門手中，而上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人在決定下級(jí)干部時(shí)，有時(shí)不是根據(jù)組織人事政策、群眾呼聲和現(xiàn)實(shí)需要，而是根據(jù)自己的主觀印象和好惡，更容易選擇那些“聽(tīng)話”的干部，卻使干部脫離了人民群眾的監(jiān)督。有的甚至有意培植親信，拉幫結(jié)派，提拔自己“線”上的人，很容易培育上下級(jí)干部之間的人身依附關(guān)系。這些拿不上臺(tái)面的“標(biāo)準(zhǔn)”，是造成黨內(nèi)拉幫結(jié)派、集團(tuán)腐敗、官僚主義、庸官上位的重要?jiǎng)右颉?/p>

從反腐中暴露出來(lái)的一些地方用人問(wèn)題來(lái)看，官場(chǎng)“潛標(biāo)準(zhǔn)”導(dǎo)致的最大弊端就是一個(gè)地方選人用人的封閉性。這種封閉性導(dǎo)致普通官員對(duì)執(zhí)政黨的忠誠(chéng)，在很大程度上又被扭曲為對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的順從。官場(chǎng)的人身依附關(guān)系，使干部對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)言聽(tīng)計(jì)從，不敢發(fā)揮主觀能動(dòng)性的習(xí)慣。這不能不造成領(lǐng)導(dǎo)能力的退化。

在全面深化改革時(shí)期，必須打破選人用人的封閉性，必須警惕“革命意志”被庸俗化、形式化，警惕自上而下的選拔機(jī)制使得國(guó)家治理標(biāo)準(zhǔn)被所謂官場(chǎng)“潛標(biāo)準(zhǔn)”所排擠。

習(xí)近平在近期反復(fù)強(qiáng)調(diào)干部隊(duì)伍要具有擔(dān)當(dāng)精神、敢于碰硬以及勇于改革、善于改革，當(dāng)“改革促進(jìn)派”，所流露的正是對(duì)用人問(wèn)題封閉痼疾的不滿。

中國(guó)的改革開(kāi)放之所以在取得重大成績(jī)的同時(shí)也面臨新挑戰(zhàn)，“摸著石頭過(guò)河”戰(zhàn)略提供了改革不可或缺的政治彈性，但我們不能永遠(yuǎn)摸石頭，還必須探索出清晰明確的制度方向。制度設(shè)計(jì)不能只是應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的短期行為，更要體現(xiàn)清晰的政治理念。

而欲建立某種“新常態(tài)”，則一些新的政治邏輯必須被確立，如：從形式上的“黨管干部”到內(nèi)涵上的“理想信念”更新；從模糊的“德才兼?zhèn)洹钡矫鞔_的資格能力標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置；從寬泛的法治原則到具體的黨內(nèi)制度的完善，等等。如此，才能確保頂層制度設(shè)計(jì)的落地。

新常態(tài)下的干部選任首重政治理念。即具有堅(jiān)定理想信念的干部才能抵御誘惑、服務(wù)國(guó)家。習(xí)近平不止一次對(duì)此強(qiáng)調(diào)過(guò)，干部不能成為利益集團(tuán)的工具和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“家臣”。而某些干部之所以那么容易被官場(chǎng)潛標(biāo)準(zhǔn)俘獲，將權(quán)力私有化，甚至成為集團(tuán)腐敗的一分子，正是由于內(nèi)在信仰的喪失，讓干部太容易被腐蝕。

需要指出的是，政治理想不是空喊口號(hào)。十八大后揪出來(lái)的上百名“老虎”，在貪污腐敗的同時(shí)都在大講特講共產(chǎn)主義信念，甚至在被“雙規(guī)”的前一天還在開(kāi)會(huì)布置學(xué)習(xí)文件，高調(diào)得很?？纯催@些年落馬的官員，越是在會(huì)議上喜歡喊大口號(hào)、在現(xiàn)實(shí)中喜歡給人扣大帽子的官員，其人品越是可能有問(wèn)題。

即使在當(dāng)下，那些喜歡空喊口號(hào)、給別人扣大帽子的少數(shù)官員，實(shí)際上并沒(méi)有對(duì)黨真正有多忠誠(chéng)，不過(guò)是拿別人的頭顱供奉自己的政治前途罷了。過(guò)多任用這樣的干部，對(duì)黨的事業(yè)沒(méi)有好處—將本來(lái)嚴(yán)肅甚至神圣的政治理念庸俗化，是對(duì)真正的政治理想的謀殺。

加強(qiáng)政治理念的建設(shè)，真正要注意的是，發(fā)自內(nèi)心的政治理想只能出于自由意志。也就是說(shuō)，“革命意志”必須與現(xiàn)實(shí)的心理需求結(jié)合起來(lái)，才能發(fā)揮其政治理念的作用。革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的干部不怕殺頭也要革命，源于他們面臨國(guó)家危亡而要救國(guó)救民的強(qiáng)烈意愿；部分干部子弟堅(jiān)信他們繼承了國(guó)家功勛一代的志向，以主人翁的姿態(tài)治理國(guó)家，也是一種信念；平民官員最易被國(guó)家的需要所感召，多是民族主義的信奉者，認(rèn)為服務(wù)國(guó)家是一種光榮的使命；很多非黨員官員則看重自己的修為，即首先要成為一個(gè)什么人，對(duì)自我價(jià)值觀的忠誠(chéng)成為為官清廉的內(nèi)在動(dòng)力；更有基層官員看過(guò)太多底層人民的苦難，激發(fā)其服務(wù)社會(huì)的正是一種偉大的同情心。

從這些樸素的自我政治認(rèn)知中才能產(chǎn)生真正的政治理想。而對(duì)這些樸素認(rèn)知的認(rèn)可、激發(fā)、整合和內(nèi)化，才算得上是政治理念建設(shè)，才能培養(yǎng)出真正好的“人品”與“官德”。

資格能力邏輯指的是，干部隊(duì)伍的資格要求必須科學(xué)化和制度化，而不是想當(dāng)然或應(yīng)付一時(shí)的政治需求。例如，改革開(kāi)放初期提出干部年輕化的要求，是因應(yīng)當(dāng)時(shí)要破除保守的意識(shí)形態(tài)阻力的需要，但隨著時(shí)代發(fā)展，這一標(biāo)準(zhǔn)在許多地方逐漸扭曲變形，越到基層越是加碼，在官場(chǎng)“潛標(biāo)準(zhǔn)”中，處級(jí)40歲，廳局50歲，都很難再向上升遷。年齡并不代表能力，卻毫無(wú)道理地成了干部升遷的硬指標(biāo)。如果往深層挖掘，這種年齡要求的極端化實(shí)際上是默認(rèn)將晉升作為當(dāng)官的唯一追求。如果年齡超標(biāo)、晉升困難，那么你的工作就毫無(wú)意義。這種惡劣的暗示極大地削弱了政治理想本身的驅(qū)動(dòng)力。

根據(jù)人社部的推算，現(xiàn)在的公務(wù)員能上升到省部級(jí)的比例大約是萬(wàn)分之四，大多數(shù)公務(wù)員一輩子就是基層科員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍約有60%在縣級(jí)以下，基層公務(wù)員由于行政層級(jí)限制，職務(wù)很難上去，影響了工作積極性。人民網(wǎng)針對(duì)105位基層黨政干部的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，認(rèn)為“晉升渠道很窄，提拔無(wú)望”的占40%。這種令人沮喪的前景如何能夠激發(fā)大多數(shù)干部官員的工作熱情？

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，合適的解決方案是：除通過(guò)政治理念的更新強(qiáng)調(diào)職業(yè)榮譽(yù)感、提升基層官員的成就感外，在制度上應(yīng)破除職位晉升指揮棒，將職位與職級(jí)分開(kāi)，職級(jí)與工資掛鉤。讓不能晉升者有經(jīng)濟(jì)上的回報(bào)，以解決千軍萬(wàn)馬過(guò)獨(dú)木橋的問(wèn)題。中組部發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)縣（市、區(qū)、旗）黨政正職隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》也明確表示，縣黨政正職隊(duì)伍以45歲左右的干部為主體，要注意使用其他年齡段和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的干部，防止在年齡上搞“一刀切”，形成一支結(jié)構(gòu)合理的干部隊(duì)伍。這也是打破唯年齡論的信號(hào)。

除靜態(tài)的資格外，官員還需表現(xiàn)出與職位適應(yīng)的能力。在當(dāng)官要有新本領(lǐng)，克服“本領(lǐng)恐慌”的認(rèn)識(shí)下，不久前中央政治局提出了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的5個(gè)新本領(lǐng)，即掌握認(rèn)識(shí)發(fā)展趨勢(shì)和準(zhǔn)確分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境、發(fā)現(xiàn)和使用經(jīng)濟(jì)人才、保護(hù)產(chǎn)權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)社會(huì)公平正義等。

此外，能力還產(chǎn)生于實(shí)際工作的鍛煉。習(xí)近平在2013年6月的全國(guó)組織工作會(huì)議等多種場(chǎng)合，用“宰相必起于州牧，猛將必發(fā)于卒伍”談基層工作的重要，是因?yàn)橥ㄟ^(guò)基層工作摔打的官員具有較為強(qiáng)大的內(nèi)心世界，敢于較真碰硬，直面問(wèn)題、解決問(wèn)題。這些信號(hào)都說(shuō)明，衡量好官的具體的時(shí)代標(biāo)準(zhǔn)變化了。在改革進(jìn)展困難的年代，誰(shuí)能頂住壓力、推進(jìn)改革，誰(shuí)才能不負(fù)所托，成為一個(gè)合格的干部和官員。

官員選拔體系總是因應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求而不斷變化。一個(gè)時(shí)代的“好官”放到另外一個(gè)時(shí)代，也許就成了“庸官”。遠(yuǎn)古以德行選官，是因?yàn)楹?jiǎn)單社會(huì)中對(duì)能力要求不高，但注重公平分配社會(huì)資源；西漢以經(jīng)學(xué)選官，是將少數(shù)政治精英變成世代的統(tǒng)治階層的需要；隋唐以科舉考察能力，則是要在大一統(tǒng)的皇權(quán)之下，拔擢人才為我所用，并且務(wù)使“野無(wú)遺才”，免為他人所用；革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的干部選拔，首重意識(shí)形態(tài)忠誠(chéng)；而現(xiàn)代國(guó)家治理體系下，干部選拔最需要的是制度保障與程序公正。

干部選任的長(zhǎng)效制度包括：崗位任職資格制度、提名和決策制度、推薦和選舉制度、公開(kāi)選拔干部制度、干部交流和退出制度、干部考核制度、監(jiān)督制約制度，等等。這些制度建設(shè)的要點(diǎn)均在于打破傳統(tǒng)體系的封閉性，拓寬干部選拔渠道，延攬海內(nèi)外精英進(jìn)入政治體系。而要做到這一點(diǎn)，在當(dāng)代中國(guó)，特別要發(fā)揮兩條渠道的作用：一是黨內(nèi)民主渠道；二是旋轉(zhuǎn)門渠道。兩者都有助于打破干部選任事實(shí)上的封閉性。

黨內(nèi)民主渠道的重點(diǎn)是改革和完善黨內(nèi)選舉制度。如，健全候選人提名方式，把組織提名與黨員推薦結(jié)合起來(lái)；增加黨內(nèi)選舉透明度，使黨員對(duì)候選人情況有比較充分的了解；適當(dāng)擴(kuò)大差額選舉比例；在基層黨組織擴(kuò)大直選范圍。以及完善干部選任中的民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查、個(gè)別談話、差額考察、正職實(shí)績(jī)考察評(píng)價(jià)等制度。如此才能破除干部選任制度的封閉性，充分體現(xiàn)黨員意愿，讓更多普通黨員加入到干部選拔的過(guò)程中來(lái)。

旋轉(zhuǎn)門渠道意指拓寬選人渠道、加強(qiáng)干部跨領(lǐng)域交流。在香港、新加坡等地，“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制為個(gè)人在公共部門和私人部門之間雙向轉(zhuǎn)換角色提供了渠道。企業(yè)干部進(jìn)入政府任職有助于削減官僚主義的危害，將企業(yè)創(chuàng)新精神帶入政府。在美國(guó)，旋轉(zhuǎn)門存在于智庫(kù)、大學(xué)與政府之間。如基辛格、謝淑麗、約瑟夫奈等人，都是從大學(xué)職位進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)，將其研究的先進(jìn)理論應(yīng)用于政治和外交實(shí)踐，之后再回到大學(xué)或智庫(kù)繼續(xù)新的研究。這被認(rèn)為是美國(guó)政府延攬人才、使政府戰(zhàn)略始終站在時(shí)代先鋒位置的重要舉措。

不過(guò)，話說(shuō)回來(lái)，現(xiàn)代國(guó)家治理體系其實(shí)并不太看重“什么人能當(dāng)官”的問(wèn)題。反而要求最大限度地去除那些主觀性的、模糊性的干部選任標(biāo)準(zhǔn)，而注重完善選任的制度和程序，即首要做到“程序公正”。在深化干部人事制度改革方面，《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》提出13項(xiàng)重點(diǎn)舉措，包括完善從嚴(yán)管理干部隊(duì)伍制度體系，加強(qiáng)干部管理監(jiān)督，開(kāi)展超職數(shù)配備干部、領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)違規(guī)兼職專項(xiàng)治理等，這為當(dāng)前干部選拔制度提出了基本的制度規(guī)約。這說(shuō)明，在依法治國(guó)和經(jīng)濟(jì)換擋的大背景下，干部選任制度化已提上日程。

“察勢(shì)者智，馭勢(shì)者贏”。治國(guó)者首要在于審時(shí)度勢(shì)。中國(guó)的傳統(tǒng)干部選拔機(jī)制之弊端，不完全是干部選拔制度本身的問(wèn)題，而是與外部環(huán)境的變化密切相關(guān)。在開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)家治理，要求專門的政治人才。而在封閉體系下培養(yǎng)出來(lái)的是一批職業(yè)官僚，雖有一定治國(guó)理政的能力，但很難成為這個(gè)領(lǐng)域的第一流政治人才，也無(wú)法適應(yīng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的要求。

十八大之后，中國(guó)的政治局勢(shì)和干部選拔制度的外在環(huán)境都發(fā)生了重大變化。在過(guò)去兩年集中反腐敗，打老虎的行動(dòng)已收到效果，且為避免邊際效益遞減，要轉(zhuǎn)入治本。與此同時(shí)，新的政治改革目標(biāo)體系已經(jīng)成形，在《黨的十八屆四中全會(huì)重要舉措實(shí)施規(guī)劃（2015～2020年）》中，全面深化改革已完成了“四個(gè)全面”的頂層設(shè)計(jì)。深改組也先后開(kāi)始部署司法和社會(huì)體制改革、財(cái)稅體制改革、央企薪酬制度改革、戶籍制度改革、城市公立醫(yī)院試點(diǎn)改革，甚至還有足球總體改革。這說(shuō)明執(zhí)政黨的工作重點(diǎn)將從反腐敗層面轉(zhuǎn)移到更大范圍的國(guó)家治理層面。而從人事的角度，如果說(shuō)反腐敗要解決的是“什么人不能當(dāng)官”的問(wèn)題，那么國(guó)家治理要解決的就是“什么人才能當(dāng)官”的問(wèn)題。

目前執(zhí)政黨在這個(gè)問(wèn)題上的思路非常清晰：突出政治理念的地位，但要與以往的泛意識(shí)形態(tài)化相區(qū)別。同時(shí)，由于改革必然會(huì)牽涉到利益關(guān)系調(diào)整，這就需要官員干部能勇挑重?fù)?dān)，不畏出招、不怕得罪人，甚至如習(xí)近平所言，做“改革促進(jìn)派”，成為有態(tài)度、有理念的官員；同時(shí)強(qiáng)調(diào)治理能力上的“新本領(lǐng)”，克服本領(lǐng)恐慌，在知識(shí)方面要求全面更新。任何改革靠的都是人，而不僅是制度機(jī)器自行運(yùn)轉(zhuǎn)。通過(guò)這些有態(tài)度、有本領(lǐng)的干部官員，形成改革生力軍，將那些庸官貪官“篩下去”，凝聚起全面深化改革的動(dòng)能，才能更好地突破各種形式梗阻。因此，強(qiáng)調(diào)政治理念和促進(jìn)改革，應(yīng)被視為對(duì)官員干部最新的德行和能力要求。

“不謀萬(wàn)世者，不足謀一時(shí)；不謀全局者，不足謀一域?！逼駷橹梗袊?guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)在中國(guó)穩(wěn)固執(zhí)政了66年，但仍要有危機(jī)感。之所以總要“居安思?！?，是中國(guó)政治體系下的治理邏輯所決定的。在西方民選官員體系中，民眾和官員共同承擔(dān)政治責(zé)任。做好了，是政治家的功勞，做得不好，選舉政治家的民眾也要負(fù)上一半責(zé)任。當(dāng)然，這種遴選機(jī)制的問(wèn)題是常常選出來(lái)的人不行，比如選出了小布什這樣的把一盤好棋下成爛棋的總統(tǒng)，盡管如此，美國(guó)人也只能認(rèn)命，期待下一個(gè)總統(tǒng)能做好點(diǎn)。而對(duì)于中國(guó)、新加坡這種自上而下選拔官員的精英政治體系來(lái)說(shuō)，“任人唯賢”，更可能選出更優(yōu)秀、有擔(dān)當(dāng)?shù)恼尉?，但政治精英要承?dān)更大責(zé)任，只能做好、不能做壞。一旦做壞，就會(huì)在民眾中積聚不滿，影響政治權(quán)威。

而要確保大部分政治精英都具有把事情做好的能力，用人必然是關(guān)鍵之關(guān)鍵。就目前來(lái)看，中國(guó)的人事調(diào)整已從“汰舊”轉(zhuǎn)為“立新”，從領(lǐng)導(dǎo)選人轉(zhuǎn)向制度選人，這都為那些具有現(xiàn)代政治理念和治理能力的干部官員提供了新的成長(zhǎng)機(jī)遇。