政治新邏輯下的用人之變

唐昊

十八大以來，從深改組、國安組成立，到全國性審批權(quán)下放，頂層設(shè)計的變動之大，令人目不暇接。而且，與以往有些運動式政策改革不同，這一輪的變動除要應(yīng)對現(xiàn)實的政治問題之外，尚具有整體布局的深意，每一步均涉及長久的制度安排。

但隨著全面深化改革進入最難的實施階段，頂層設(shè)計能否落地，尚需一個關(guān)鍵性的支撐：人事。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨不但掌握中樞權(quán)力，其組織分支更從國家主席層級，到各省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，乃至數(shù)百萬個村，都作為一把手或領(lǐng)導(dǎo)集體而存在。因此，中國政治的核心問題，就是執(zhí)政黨的組織人事問題。

“為政之要，莫先于用人”。說穿了，所謂政治改革，就是選什么人當官的問題。

相對于“官員”來說，“干部”這個詞是外來語，指的是黨的各級政治骨干。“黨管干部”，指的是當代中國的選官權(quán)力掌握在各級黨委手中。因此中國的官員選拔，核心在黨內(nèi)的組織人事制度。除傳統(tǒng)的“德、才、能”的標準外，干部選拔還有新的內(nèi)容，包括“革命意志”的標準、國家治理的要求。而在一些地方，干部選拔還與所謂官場“潛標準”的影響密切相關(guān)。這些標準分別適用于不同的場合，其相互間的權(quán)重也隨著時代的要求而在不斷變化之中。

雖然中國共產(chǎn)黨成功領(lǐng)導(dǎo)中國從革命年代進入和平建設(shè)年代，但執(zhí)政黨沒有忘記“革命意志”在新時期的重要作用。習(xí)近平說，理想信念是共產(chǎn)黨人精神上的“鈣”，沒有理想信念，理想信念不堅定，精神上就會缺“鈣”，就會得“軟骨病”。如其所言，好干部第一位的標準是“理想信念堅定”，要堅持原則、敢于擔當。當然，共產(chǎn)黨并非要求它的干部只會喊政治口號，還要具有扎實的政治工作能力。十八大提出的干部隊伍的核心標準除“政治堅定”外，還包括“能力過硬”、“作風(fēng)優(yōu)良”、“奮發(fā)有為”，這里強調(diào)的正是“革命意志”對調(diào)動人的主觀能動性的重要作用。

國家治理標準，指的是在政治、經(jīng)濟現(xiàn)代化的背景下，為治理現(xiàn)代國家而對官員隊伍的知識和能力要求，熟悉市場經(jīng)濟、掌握現(xiàn)代治理技能等等。改革開放初期提出的干部四化標準（革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化），即是從革命黨的要求向現(xiàn)代國家治理的需求轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。當然，相比現(xiàn)代國家治理的專精需求來說，“四化”標準仍然顯得較為粗糙。此后的公務(wù)員制度將治理能力通過考試的形式反映出來，是干部制度的一大進步。

而一些地方所謂的官場“潛標準”指的是，由于干部選拔是自上而下的，權(quán)力掌握在上級領(lǐng)導(dǎo)和組織部門手中，而上級領(lǐng)導(dǎo)人在決定下級干部時，有時不是根據(jù)組織人事政策、群眾呼聲和現(xiàn)實需要，而是根據(jù)自己的主觀印象和好惡，更容易選擇那些“聽話”的干部，卻使干部脫離了人民群眾的監(jiān)督。有的甚至有意培植親信，拉幫結(jié)派，提拔自己“線”上的人，很容易培育上下級干部之間的人身依附關(guān)系。這些拿不上臺面的“標準”，是造成黨內(nèi)拉幫結(jié)派、集團腐敗、官僚主義、庸官上位的重要動因。

從反腐中暴露出來的一些地方用人問題來看，官場“潛標準”導(dǎo)致的最大弊端就是一個地方選人用人的封閉性。這種封閉性導(dǎo)致普通官員對執(zhí)政黨的忠誠，在很大程度上又被扭曲為對上級領(lǐng)導(dǎo)的順從。官場的人身依附關(guān)系，使干部對上級領(lǐng)導(dǎo)言聽計從，不敢發(fā)揮主觀能動性的習(xí)慣。這不能不造成領(lǐng)導(dǎo)能力的退化。

在全面深化改革時期，必須打破選人用人的封閉性，必須警惕“革命意志”被庸俗化、形式化，警惕自上而下的選拔機制使得國家治理標準被所謂官場“潛標準”所排擠。

習(xí)近平在近期反復(fù)強調(diào)干部隊伍要具有擔當精神、敢于碰硬以及勇于改革、善于改革，當“改革促進派”，所流露的正是對用人問題封閉痼疾的不滿。

中國的改革開放之所以在取得重大成績的同時也面臨新挑戰(zhàn)，“摸著石頭過河”戰(zhàn)略提供了改革不可或缺的政治彈性，但我們不能永遠摸石頭，還必須探索出清晰明確的制度方向。制度設(shè)計不能只是應(yīng)對現(xiàn)實問題的短期行為，更要體現(xiàn)清晰的政治理念。

而欲建立某種“新常態(tài)”，則一些新的政治邏輯必須被確立，如：從形式上的“黨管干部”到內(nèi)涵上的“理想信念”更新；從模糊的“德才兼?zhèn)洹钡矫鞔_的資格能力標準的設(shè)置；從寬泛的法治原則到具體的黨內(nèi)制度的完善，等等。如此，才能確保頂層制度設(shè)計的落地。

新常態(tài)下的干部選任首重政治理念。即具有堅定理想信念的干部才能抵御誘惑、服務(wù)國家。習(xí)近平不止一次對此強調(diào)過，干部不能成為利益集團的工具和上級領(lǐng)導(dǎo)的“家臣”。而某些干部之所以那么容易被官場潛標準俘獲，將權(quán)力私有化，甚至成為集團腐敗的一分子，正是由于內(nèi)在信仰的喪失，讓干部太容易被腐蝕。

需要指出的是，政治理想不是空喊口號。十八大后揪出來的上百名“老虎”，在貪污腐敗的同時都在大講特講共產(chǎn)主義信念，甚至在被“雙規(guī)”的前一天還在開會布置學(xué)習(xí)文件，高調(diào)得很。看看這些年落馬的官員，越是在會議上喜歡喊大口號、在現(xiàn)實中喜歡給人扣大帽子的官員，其人品越是可能有問題。

即使在當下，那些喜歡空喊口號、給別人扣大帽子的少數(shù)官員，實際上并沒有對黨真正有多忠誠，不過是拿別人的頭顱供奉自己的政治前途罷了。過多任用這樣的干部，對黨的事業(yè)沒有好處—將本來嚴肅甚至神圣的政治理念庸俗化，是對真正的政治理想的謀殺。

加強政治理念的建設(shè)，真正要注意的是，發(fā)自內(nèi)心的政治理想只能出于自由意志。也就是說，“革命意志”必須與現(xiàn)實的心理需求結(jié)合起來，才能發(fā)揮其政治理念的作用。革命戰(zhàn)爭年代的干部不怕殺頭也要革命，源于他們面臨國家危亡而要救國救民的強烈意愿；部分干部子弟堅信他們繼承了國家功勛一代的志向，以主人翁的姿態(tài)治理國家，也是一種信念；平民官員最易被國家的需要所感召，多是民族主義的信奉者，認為服務(wù)國家是一種光榮的使命；很多非黨員官員則看重自己的修為，即首先要成為一個什么人，對自我價值觀的忠誠成為為官清廉的內(nèi)在動力；更有基層官員看過太多底層人民的苦難，激發(fā)其服務(wù)社會的正是一種偉大的同情心。

從這些樸素的自我政治認知中才能產(chǎn)生真正的政治理想。而對這些樸素認知的認可、激發(fā)、整合和內(nèi)化，才算得上是政治理念建設(shè)，才能培養(yǎng)出真正好的“人品”與“官德”。

資格能力邏輯指的是，干部隊伍的資格要求必須科學(xué)化和制度化，而不是想當然或應(yīng)付一時的政治需求。例如，改革開放初期提出干部年輕化的要求，是因應(yīng)當時要破除保守的意識形態(tài)阻力的需要，但隨著時代發(fā)展，這一標準在許多地方逐漸扭曲變形，越到基層越是加碼，在官場“潛標準”中，處級40歲，廳局50歲，都很難再向上升遷。年齡并不代表能力，卻毫無道理地成了干部升遷的硬指標。如果往深層挖掘，這種年齡要求的極端化實際上是默認將晉升作為當官的唯一追求。如果年齡超標、晉升困難，那么你的工作就毫無意義。這種惡劣的暗示極大地削弱了政治理想本身的驅(qū)動力。

根據(jù)人社部的推算，現(xiàn)在的公務(wù)員能上升到省部級的比例大約是萬分之四，大多數(shù)公務(wù)員一輩子就是基層科員。據(jù)統(tǒng)計，全國公務(wù)員隊伍約有60%在縣級以下，基層公務(wù)員由于行政層級限制，職務(wù)很難上去，影響了工作積極性。人民網(wǎng)針對105位基層黨政干部的一項調(diào)查結(jié)果顯示，認為“晉升渠道很窄，提拔無望”的占40%。這種令人沮喪的前景如何能夠激發(fā)大多數(shù)干部官員的工作熱情？

對于這個問題，合適的解決方案是：除通過政治理念的更新強調(diào)職業(yè)榮譽感、提升基層官員的成就感外，在制度上應(yīng)破除職位晉升指揮棒，將職位與職級分開，職級與工資掛鉤。讓不能晉升者有經(jīng)濟上的回報，以解決千軍萬馬過獨木橋的問題。中組部發(fā)出的《關(guān)于進一步加強縣（市、區(qū)、旗）黨政正職隊伍建設(shè)的意見》也明確表示，縣黨政正職隊伍以45歲左右的干部為主體，要注意使用其他年齡段和實踐經(jīng)驗豐富的干部，防止在年齡上搞“一刀切”，形成一支結(jié)構(gòu)合理的干部隊伍。這也是打破唯年齡論的信號。

除靜態(tài)的資格外，官員還需表現(xiàn)出與職位適應(yīng)的能力。在當官要有新本領(lǐng)，克服“本領(lǐng)恐慌”的認識下，不久前中央政治局提出了各級領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟工作的5個新本領(lǐng)，即掌握認識發(fā)展趨勢和準確分析經(jīng)濟形勢、營造良好市場環(huán)境、發(fā)現(xiàn)和使用經(jīng)濟人才、保護產(chǎn)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)、維護社會公平正義等。

此外，能力還產(chǎn)生于實際工作的鍛煉。習(xí)近平在2013年6月的全國組織工作會議等多種場合，用“宰相必起于州牧，猛將必發(fā)于卒伍”談基層工作的重要，是因為通過基層工作摔打的官員具有較為強大的內(nèi)心世界，敢于較真碰硬，直面問題、解決問題。這些信號都說明，衡量好官的具體的時代標準變化了。在改革進展困難的年代，誰能頂住壓力、推進改革，誰才能不負所托，成為一個合格的干部和官員。

官員選拔體系總是因應(yīng)時代發(fā)展的需求而不斷變化。一個時代的“好官”放到另外一個時代，也許就成了“庸官”。遠古以德行選官，是因為簡單社會中對能力要求不高，但注重公平分配社會資源；西漢以經(jīng)學(xué)選官，是將少數(shù)政治精英變成世代的統(tǒng)治階層的需要；隋唐以科舉考察能力，則是要在大一統(tǒng)的皇權(quán)之下，拔擢人才為我所用，并且務(wù)使“野無遺才”，免為他人所用；革命戰(zhàn)爭年代的干部選拔，首重意識形態(tài)忠誠；而現(xiàn)代國家治理體系下，干部選拔最需要的是制度保障與程序公正。

干部選任的長效制度包括：崗位任職資格制度、提名和決策制度、推薦和選舉制度、公開選拔干部制度、干部交流和退出制度、干部考核制度、監(jiān)督制約制度，等等。這些制度建設(shè)的要點均在于打破傳統(tǒng)體系的封閉性，拓寬干部選拔渠道，延攬海內(nèi)外精英進入政治體系。而要做到這一點，在當代中國，特別要發(fā)揮兩條渠道的作用：一是黨內(nèi)民主渠道；二是旋轉(zhuǎn)門渠道。兩者都有助于打破干部選任事實上的封閉性。

黨內(nèi)民主渠道的重點是改革和完善黨內(nèi)選舉制度。如，健全候選人提名方式，把組織提名與黨員推薦結(jié)合起來；增加黨內(nèi)選舉透明度，使黨員對候選人情況有比較充分的了解；適當擴大差額選舉比例；在基層黨組織擴大直選范圍。以及完善干部選任中的民主推薦、民主測評、民意調(diào)查、個別談話、差額考察、正職實績考察評價等制度。如此才能破除干部選任制度的封閉性，充分體現(xiàn)黨員意愿，讓更多普通黨員加入到干部選拔的過程中來。

旋轉(zhuǎn)門渠道意指拓寬選人渠道、加強干部跨領(lǐng)域交流。在香港、新加坡等地，“旋轉(zhuǎn)門”機制為個人在公共部門和私人部門之間雙向轉(zhuǎn)換角色提供了渠道。企業(yè)干部進入政府任職有助于削減官僚主義的危害，將企業(yè)創(chuàng)新精神帶入政府。在美國，旋轉(zhuǎn)門存在于智庫、大學(xué)與政府之間。如基辛格、謝淑麗、約瑟夫奈等人，都是從大學(xué)職位進入政府機構(gòu)，將其研究的先進理論應(yīng)用于政治和外交實踐，之后再回到大學(xué)或智庫繼續(xù)新的研究。這被認為是美國政府延攬人才、使政府戰(zhàn)略始終站在時代先鋒位置的重要舉措。

不過，話說回來，現(xiàn)代國家治理體系其實并不太看重“什么人能當官”的問題。反而要求最大限度地去除那些主觀性的、模糊性的干部選任標準，而注重完善選任的制度和程序，即首要做到“程序公正”。在深化干部人事制度改革方面，《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》提出13項重點舉措，包括完善從嚴管理干部隊伍制度體系，加強干部管理監(jiān)督，開展超職數(shù)配備干部、領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)違規(guī)兼職專項治理等，這為當前干部選拔制度提出了基本的制度規(guī)約。這說明，在依法治國和經(jīng)濟換擋的大背景下，干部選任制度化已提上日程。

“察勢者智，馭勢者贏”。治國者首要在于審時度勢。中國的傳統(tǒng)干部選拔機制之弊端，不完全是干部選拔制度本身的問題，而是與外部環(huán)境的變化密切相關(guān)。在開放的市場經(jīng)濟條件下的國家治理，要求專門的政治人才。而在封閉體系下培養(yǎng)出來的是一批職業(yè)官僚，雖有一定治國理政的能力，但很難成為這個領(lǐng)域的第一流政治人才，也無法適應(yīng)國家治理體系現(xiàn)代化的要求。

十八大之后，中國的政治局勢和干部選拔制度的外在環(huán)境都發(fā)生了重大變化。在過去兩年集中反腐敗，打老虎的行動已收到效果，且為避免邊際效益遞減，要轉(zhuǎn)入治本。與此同時，新的政治改革目標體系已經(jīng)成形，在《黨的十八屆四中全會重要舉措實施規(guī)劃（2015～2020年）》中，全面深化改革已完成了“四個全面”的頂層設(shè)計。深改組也先后開始部署司法和社會體制改革、財稅體制改革、央企薪酬制度改革、戶籍制度改革、城市公立醫(yī)院試點改革，甚至還有足球總體改革。這說明執(zhí)政黨的工作重點將從反腐敗層面轉(zhuǎn)移到更大范圍的國家治理層面。而從人事的角度，如果說反腐敗要解決的是“什么人不能當官”的問題，那么國家治理要解決的就是“什么人才能當官”的問題。

目前執(zhí)政黨在這個問題上的思路非常清晰：突出政治理念的地位，但要與以往的泛意識形態(tài)化相區(qū)別。同時，由于改革必然會牽涉到利益關(guān)系調(diào)整，這就需要官員干部能勇挑重擔，不畏出招、不怕得罪人，甚至如習(xí)近平所言，做“改革促進派”，成為有態(tài)度、有理念的官員；同時強調(diào)治理能力上的“新本領(lǐng)”，克服本領(lǐng)恐慌，在知識方面要求全面更新。任何改革靠的都是人，而不僅是制度機器自行運轉(zhuǎn)。通過這些有態(tài)度、有本領(lǐng)的干部官員，形成改革生力軍，將那些庸官貪官“篩下去”，凝聚起全面深化改革的動能，才能更好地突破各種形式梗阻。因此，強調(diào)政治理念和促進改革，應(yīng)被視為對官員干部最新的德行和能力要求。

“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。”迄今為止，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)在中國穩(wěn)固執(zhí)政了66年，但仍要有危機感。之所以總要“居安思?！?，是中國政治體系下的治理邏輯所決定的。在西方民選官員體系中，民眾和官員共同承擔政治責(zé)任。做好了，是政治家的功勞，做得不好，選舉政治家的民眾也要負上一半責(zé)任。當然，這種遴選機制的問題是常常選出來的人不行，比如選出了小布什這樣的把一盤好棋下成爛棋的總統(tǒng)，盡管如此，美國人也只能認命，期待下一個總統(tǒng)能做好點。而對于中國、新加坡這種自上而下選拔官員的精英政治體系來說，“任人唯賢”，更可能選出更優(yōu)秀、有擔當?shù)恼尉?，但政治精英要承擔更大?zé)任，只能做好、不能做壞。一旦做壞，就會在民眾中積聚不滿，影響政治權(quán)威。

而要確保大部分政治精英都具有把事情做好的能力，用人必然是關(guān)鍵之關(guān)鍵。就目前來看，中國的人事調(diào)整已從“汰舊”轉(zhuǎn)為“立新”，從領(lǐng)導(dǎo)選人轉(zhuǎn)向制度選人，這都為那些具有現(xiàn)代政治理念和治理能力的干部官員提供了新的成長機遇。