后危機(jī)時(shí)期的全球金融監(jiān)管新變化

王勝邦 俞靚

【摘要】 金融危機(jī)是金融體系脆弱性爆發(fā)的一種極端形式，歷次金融危機(jī)都推動(dòng)了金融監(jiān)管制度變革和技術(shù)進(jìn)步。全球金融危機(jī)以來(lái)，全球金融監(jiān)管治理架構(gòu)發(fā)生了幾個(gè)明顯的變化：一是G20主導(dǎo)了全球金融監(jiān)管改革的方向，二是FSB成為全球金融監(jiān)管改革的重要協(xié)調(diào)平臺(tái)，三是BCBS在全球金融監(jiān)管治理機(jī)構(gòu)中的地位顯著上升。金融監(jiān)管的理念、方式、體制機(jī)制也呈現(xiàn)出一些新趨勢(shì)，表現(xiàn)為金融監(jiān)管理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，金融機(jī)構(gòu)的“生死關(guān)”受到廣泛關(guān)注，金融監(jiān)管力度顯著強(qiáng)化，金融監(jiān)管權(quán)力重組等。隨著我國(guó)銀行的國(guó)際化程度越來(lái)越高，參與全球金融治理和監(jiān)管改革的外在壓力和內(nèi)生動(dòng)力也顯著增加，這需要我們對(duì)國(guó)際金融體系變革的艱巨性及復(fù)雜性有一個(gè)深刻認(rèn)識(shí)，并制定明確的策略，才能在未來(lái)的全球競(jìng)爭(zhēng)中獲得新的機(jī)遇。

【關(guān)鍵詞】后危機(jī)時(shí)期 金融危機(jī) 金融監(jiān)管 金融穩(wěn)定理事會(huì) 金融體制改革

【中圖分類(lèi)號(hào)】F83 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

最近這場(chǎng)肇始于最發(fā)達(dá)金融市場(chǎng)的全球金融危機(jī)反映出西方國(guó)家主導(dǎo)的全球金融治理體系已落后經(jīng)濟(jì)全球化的步伐。危機(jī)之后，二十國(guó)集團(tuán)（G20）取代七國(guó)集團(tuán)（G7）成為后危機(jī)時(shí)期全球金融體系治理的主導(dǎo)力量，中國(guó)等新興市場(chǎng)國(guó)家開(kāi)始全面參與全球金融治理。按照G20峰會(huì)確定的金融監(jiān)管改革方向，金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）、巴塞爾委員會(huì)（BCBS）等國(guó)際組織發(fā)布了一系列新的金融監(jiān)管?chē)?guó)際標(biāo)準(zhǔn)，全球主要經(jīng)濟(jì)體結(jié)合本國(guó)（地區(qū)）的實(shí)際陸續(xù)推進(jìn)新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。面對(duì)全球金融監(jiān)管治理體系的新變化，我國(guó)應(yīng)立足于自身的根本利益，積極參與國(guó)際金融監(jiān)管改革，提升影響力與話(huà)語(yǔ)權(quán)，在合作中尋找共同的利益訴求，在具體措施上保持足夠的靈活性。

上世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著中國(guó)改革開(kāi)放、蘇聯(lián)解體以及發(fā)展中國(guó)家加入全球化進(jìn)程，全球貿(mào)易、投資和金融市場(chǎng)一體化進(jìn)程明顯加快，全球治理（global governance）的重要性日趨凸顯。全球治理理論主要?jiǎng)?chuàng)始人James N. Rosenau（1992）將全球治理定義為“全球范圍內(nèi)一系列活動(dòng)領(lǐng)域的管理機(jī)制”。但是，2008年危機(jī)之前，在全球金融領(lǐng)域，G7借助于其主導(dǎo)的巴塞爾委員會(huì)、國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織（ISOCO）、國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（IAIS）等國(guó)際組織掌握著金融監(jiān)管?chē)?guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，并通過(guò)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）等國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)各國(guó)金融監(jiān)管有效性進(jìn)行評(píng)估等?？傮w而言，當(dāng)時(shí)的全球金融監(jiān)管治理呈現(xiàn)出“碎片化”的特征，一是不同金融領(lǐng)域（銀行、保險(xiǎn)、證券）的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；二是各國(guó)為維護(hù)本國(guó)金融機(jī)構(gòu)在全球市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，均傾向于采取較低標(biāo)準(zhǔn)（race to bottom）；三是缺乏嚴(yán)格的評(píng)估機(jī)制導(dǎo)致各國(guó)實(shí)施國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)展不一，金融監(jiān)管的強(qiáng)度差異很大，IMF和WB對(duì)各國(guó)金融穩(wěn)定性評(píng)估既缺乏權(quán)威性，所提出的建議對(duì)各國(guó)也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性約束力。

全球金融危機(jī)之后，全球金融監(jiān)管治理問(wèn)題受到各國(guó)政治領(lǐng)導(dǎo)人、監(jiān)管界和學(xué)術(shù)界的高度重視。其一，危機(jī)之前，全球范圍內(nèi)、特別是發(fā)達(dá)國(guó)家，普遍出現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)金融化”趨勢(shì)，金融資產(chǎn)占GDP的比例顯著上升，金融體系的脆弱性顯著上升，金融領(lǐng)域問(wèn)題的外溢效應(yīng)非常強(qiáng)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年底，美國(guó)、歐盟、日本和英國(guó)四大經(jīng)濟(jì)體的金融資產(chǎn)占GDP的比例分別高達(dá)476%、530%、417%和800%。其二，全球金融市場(chǎng)一體化的進(jìn)程顯著加快。1985～2005年，全球貿(mào)易占GDP的比例從15%緩慢上升到40%，而同期全球外部資產(chǎn)占GDP的比例卻從40%急劇上升到180%，全球金融變成了一個(gè)相互聯(lián)系、緊密交織同時(shí)又亂成一團(tuán)的網(wǎng)絡(luò)、一個(gè)真正的系統(tǒng)（Haldane， 2014）。據(jù)IMF統(tǒng)計(jì)（2010），歐美二十家左右的國(guó)際化大銀行在全球跨境貸款、銀團(tuán)貸款、并購(gòu)市場(chǎng)和衍生品交易等領(lǐng)域處于支配地位，實(shí)際上承擔(dān)了全球信貸中介的功能，但這些銀行卻僅受制于母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管，導(dǎo)致所謂的“長(zhǎng)在全球，死在本國(guó)”的問(wèn)題，由于缺乏全球統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和處置框架，這些銀行無(wú)序破產(chǎn)對(duì)全球金融體系和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生巨大的負(fù)外部性。其三，新興市場(chǎng)崛起，這些新興市場(chǎng)在全球經(jīng)濟(jì)中逐步占據(jù)了半壁江山，參與國(guó)際金融監(jiān)管治理的熱情和能力明顯上升，發(fā)端于發(fā)達(dá)國(guó)家的全球金融危機(jī)也為新興市場(chǎng)參與國(guó)際金融監(jiān)管治理提供了歷史性機(jī)遇；發(fā)達(dá)國(guó)家也意識(shí)到其實(shí)力的逐漸式微，同時(shí)也試圖將新興市場(chǎng)納入他們所主導(dǎo)的國(guó)際金融秩序。新興市場(chǎng)就這樣“半推半就”地搭上了后危機(jī)時(shí)期國(guó)際金融監(jiān)管改革的列車(chē)。危機(jī)以來(lái)，全球金融監(jiān)管治理架構(gòu)發(fā)生了以下幾個(gè)方面的明顯變化：

一是G20主導(dǎo)了全球金融監(jiān)管改革的方向。正如法國(guó)前總統(tǒng)薩科齊所言，G20峰會(huì)取代G7預(yù)示著21世紀(jì)全球金融體系進(jìn)入行星式治理（planetary governance）階段。2009年4月2日召開(kāi)的G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)確立了雄心勃勃的全球金融監(jiān)管改革方案，涉及領(lǐng)域包括傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管、影子銀行監(jiān)管、衍生品市場(chǎng)改革、應(yīng)對(duì)金融體系的順周期性（procyclicality）、緩解“太大不宜倒”潛在的道德風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、改革國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等諸多方面，其目標(biāo)是徹底修復(fù)引發(fā)危機(jī)的金融體系“斷層線(xiàn)”，從各個(gè)角度強(qiáng)化“全面無(wú)縫隙”的金融監(jiān)管，以增強(qiáng)全球金融體系的安全及穩(wěn)健性。在之后的歷次G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，全球金融監(jiān)管改革都是重點(diǎn)議題。

二是FSB成為全球金融監(jiān)管改革的重要協(xié)調(diào)平臺(tái)。根據(jù)G20領(lǐng)導(dǎo)人倫敦峰會(huì)的決議，將之前由G7主導(dǎo)的金融穩(wěn)定論壇（FSF）改組為G20主導(dǎo)的金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）。FSB成員包括所有G20成員國(guó)的財(cái)政部、央行和金融監(jiān)管當(dāng)局，IMF、WB和國(guó)際清算銀行（BIS）等國(guó)際機(jī)構(gòu)，以及BCBS、ISOCO和IAIS等金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定組織。FSB的職能包括監(jiān)控全球金融體系的發(fā)展、評(píng)估全球金融體系的脆弱性、協(xié)調(diào)不同金融部門(mén)的監(jiān)管政策、監(jiān)督并評(píng)估所有成員國(guó)實(shí)施金融監(jiān)管?chē)?guó)際標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)展。由于獲得了G20的授權(quán)，F(xiàn)SB自身也發(fā)布了一批金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，要求成員國(guó)實(shí)施。為履行其職能，F(xiàn)SB還在全球范圍內(nèi)成立6個(gè)區(qū)域性組織，加強(qiáng)與非FSB成員國(guó)的聯(lián)系，以擴(kuò)大其在全球金融市場(chǎng)上的影響力。FSB在某種程度上承接了危機(jī)之前IMF承擔(dān)的監(jiān)控全球金融市場(chǎng)和評(píng)估各國(guó)金融監(jiān)管有效性的功能。目前，F(xiàn)SB已通過(guò)了章程，完成了相應(yīng)的注冊(cè)程序，正在謀求獨(dú)立的財(cái)務(wù)資源和人力資源，以期成為真正意義上的國(guó)際機(jī)構(gòu)。未來(lái)，F(xiàn)SB可能演變?yōu)榕c國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、國(guó)際清算銀行并駕齊驅(qū)的國(guó)際組織，將在全球金融治理中扮演更重要的角色。

三是BCBS在全球金融監(jiān)管治理架構(gòu)中的地位顯著上升。1975年BCBS成立初期只是發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部搭建的銀行監(jiān)管信息交流平臺(tái)，隨著《巴塞爾資本協(xié)議》被越來(lái)越多的國(guó)家采納，BCBS逐漸演變?yōu)殂y行監(jiān)管?chē)?guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定者。危機(jī)之后，為擴(kuò)大其影響力和代表性，BCBS分別于2009年4月和5月、2014年7月三次擴(kuò)大成員，其成員由G20成員國(guó)的中央銀行和銀行監(jiān)管當(dāng)局，香港、新加坡等國(guó)際金融中心以及西班牙、瑞典、荷蘭等非G20成員重要經(jīng)濟(jì)體的中央銀行和銀行監(jiān)管當(dāng)局，以及IMF、WB、BIS、歐洲央行的高級(jí)代表組成。BCBS基于全球金融危機(jī)的教訓(xùn)，對(duì)銀行監(jiān)管?chē)?guó)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了大刀闊斧的改革，經(jīng)2010年11月召開(kāi)的G20領(lǐng)導(dǎo)人首爾峰會(huì)批準(zhǔn)，發(fā)布了《第三版巴塞爾協(xié)議》（巴塞爾III），受到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，其公信力大為增強(qiáng)。除承擔(dān)銀行監(jiān)管?chē)?guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定外，BCBS還承擔(dān)推動(dòng)銀行監(jiān)管?chē)?guó)際標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的職能，建立了一整套評(píng)估程序，以評(píng)估各成員國(guó)執(zhí)行銀行監(jiān)管?chē)?guó)際規(guī)則的進(jìn)程和程度。目前已完成了包括中國(guó)、美國(guó)、歐盟、日本等主要經(jīng)濟(jì)體的巴塞爾III實(shí)施評(píng)估工作，并向G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)報(bào)告各國(guó)評(píng)估結(jié)果。

金融危機(jī)是金融體系脆弱性爆發(fā)的一種極端形式。歷次金融危機(jī)都推動(dòng)了金融監(jiān)管制度變革和技術(shù)進(jìn)步。全球金融危機(jī)之后，以全球范圍來(lái)看，金融監(jiān)管（特別是銀行監(jiān)管）的監(jiān)管理念、監(jiān)管的方式方法、監(jiān)管體制機(jī)制呈現(xiàn)出一些新趨勢(shì)，可以概括為以下四個(gè)方面：

金融監(jiān)管理念發(fā)生轉(zhuǎn)變。第一，宏觀(guān)審慎與微觀(guān)審慎相結(jié)合。以往的金融監(jiān)管更多地側(cè)重于微觀(guān)監(jiān)管，認(rèn)為個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)傳染至整個(gè)金融體系，因此如果單家金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，就能保證整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。全球金融危機(jī)表明，單個(gè)銀行的安全既不是維持金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的必要條件，也不是充分條件。不必要是因?yàn)樵谝粋€(gè)穩(wěn)健運(yùn)行的系統(tǒng)中單家銀行可能而且應(yīng)當(dāng)?shù)归]；不充分是因?yàn)樵诮鹑诰W(wǎng)絡(luò)中鏈條整體的強(qiáng)度恰恰取決于最脆弱的環(huán)節(jié)（Haldane， 2014）。因此，僅憑微觀(guān)層面的努力難以實(shí)現(xiàn)金融體系穩(wěn)定，監(jiān)管當(dāng)局有必要從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)間相互關(guān)聯(lián)，乃至金融周期性的角度，從整體上評(píng)估金融體系的風(fēng)險(xiǎn)，并在此基礎(chǔ)上健全金融體系的制度設(shè)計(jì)，即加強(qiáng)宏觀(guān)審慎監(jiān)管。具體而言，從注重單體機(jī)構(gòu)的監(jiān)管逐步過(guò)渡到系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為：（1）監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)堅(jiān)持“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合，兼顧單家機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性與其對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的貢獻(xiàn)；（2）注重傳統(tǒng)銀行體系內(nèi)部的相互聯(lián)系以及銀行體系與其他金融部門(mén)乃至實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間的互動(dòng)；（3）擴(kuò)展金融監(jiān)管的范圍，將游離于審慎監(jiān)管之外的金融活動(dòng)（影子銀行業(yè)務(wù)）納入金融監(jiān)管的范圍。值得特別指出的是，雖然以系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為本的宏觀(guān)審慎監(jiān)管理念得到了廣泛認(rèn)同，但宏觀(guān)審慎監(jiān)管很大程度上是微觀(guān)審慎監(jiān)管的延伸和擴(kuò)展，用于抑制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的工具絕大多數(shù)可歸入傳統(tǒng)監(jiān)管工具的范疇，核心要素是建立相對(duì)穩(wěn)定的跨部門(mén)工作機(jī)制和信息共享安排，以及時(shí)識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

第二，審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管并重。傳統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，商業(yè)銀行的脆弱性源于財(cái)務(wù)上的高杠桿，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)以審慎監(jiān)管為主，主要手段是設(shè)定和實(shí)施資本充足率等審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，目的是增強(qiáng)其財(cái)務(wù)穩(wěn)健性；而投資銀行等經(jīng)紀(jì)類(lèi)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)杠桿率較低，且提供復(fù)雜的金融產(chǎn)品，為防止利益沖突以及通過(guò)信息不對(duì)稱(chēng)獲取超額收益，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)以行為監(jiān)管為主，主要手段是信息披露，目的是保護(hù)投資者和消費(fèi)者利益。危機(jī)之前，伴隨著金融市場(chǎng)發(fā)展，各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)相互融合滲透，職能邊界更加模糊，商業(yè)銀行提供越來(lái)越多的金融產(chǎn)品，而投資銀行通過(guò)證券借貸等手段積累了高杠桿。金融交易中的信息不對(duì)稱(chēng)、消費(fèi)者的信息偏差以及金融機(jī)構(gòu)的不規(guī)范行為對(duì)金融穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效發(fā)揮。增強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，不僅有利于提高市場(chǎng)信息透明度，規(guī)范金融市場(chǎng)秩序和行為，減輕風(fēng)險(xiǎn)傳遞和擴(kuò)散的危害，也有助于增強(qiáng)公眾對(duì)金融體系的信心，從而提高金融體系的穩(wěn)健性。危機(jī)以來(lái)，行為監(jiān)管得到了前所未有的重視，許多國(guó)家都設(shè)立了專(zhuān)業(yè)化的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)（部門(mén)）。如美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《多德—弗蘭克法案》提出設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局（CFPA）；歐盟則在歐洲金融監(jiān)管體系（ESFS）中，將金融消費(fèi)者保護(hù)列為核心工作任務(wù)。

金融機(jī)構(gòu)的“生死關(guān)”受到廣泛關(guān)注。按照傳統(tǒng)的監(jiān)管理論，歐美監(jiān)管當(dāng)局通常不對(duì)金融機(jī)構(gòu)所從事的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行限制（市場(chǎng)準(zhǔn)入限制較少），主要通過(guò)資本充足率、流動(dòng)性等事后的監(jiān)管要求，約束商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)行為，并提高金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償能力。危機(jī)以來(lái)，西方國(guó)家開(kāi)始重視商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)模式，監(jiān)管當(dāng)局開(kāi)始采取結(jié)構(gòu)化監(jiān)管措施，如美國(guó)多德—弗蘭克法案采納了沃爾克法則（Volker Rules），英國(guó)維克斯報(bào)告（Vickers Report）提出柵欄原則（Ring-fencing），歐盟的利卡寧報(bào)告（Liikanen Report）對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)從事跨市場(chǎng)業(yè)務(wù)的規(guī)模和展業(yè)方式進(jìn)行了不同程度的限制，降低跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)傳遞，并推動(dòng)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)回歸主業(yè)。實(shí)證分析結(jié)果也表明，金融機(jī)構(gòu)的范圍經(jīng)濟(jì)只能在一定范圍內(nèi)存在，全能業(yè)務(wù)模式并非最優(yōu)模式。

與此同時(shí)，為抑制“太大不宜倒”潛在的道德風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)SB致力于構(gòu)建全球統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)的處置框架，發(fā)布了《有效處置框架的關(guān)鍵屬性》，為各國(guó)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和市場(chǎng)退出方面的立法提供范本。其核心要素是提升金融機(jī)構(gòu)的自我恢復(fù)和處置的能力，規(guī)范失敗金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的權(quán)力分配和流程，特別是明確要求全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）必須事前指定清晰的、可信的恢復(fù)和處置計(jì)劃（Recovery and Resolution Plan），一旦發(fā)生事前確定的危機(jī)事件，立即啟動(dòng)RRP，最大限度維護(hù)其核心經(jīng)濟(jì)功能，緩解其經(jīng)營(yíng)失敗的負(fù)外部性，降低納稅人救助成本。處置框架可以理解為廣義宏觀(guān)審慎框架的組成部分。

金融監(jiān)管力度顯著強(qiáng)化。隨著金融市場(chǎng)的不斷演化，金融風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源更復(fù)雜，突發(fā)性更強(qiáng)，波及的范圍和影響程度也更大，金融監(jiān)管必須增強(qiáng)適應(yīng)性。危機(jī)以來(lái)，金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)監(jiān)管方式和金融執(zhí)法力度都發(fā)生重大變化，金融機(jī)構(gòu)的自我約束、監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管約束和市場(chǎng)參與者的外部約束均明顯強(qiáng)化。

首先，大幅度提高金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。突出表現(xiàn)在巴塞爾III框架下的資本充足率監(jiān)管要求大幅度提升，以及首次在全球范圍內(nèi)建立商業(yè)銀行流動(dòng)性和杠桿率的量化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。另外，金融穩(wěn)定理事會(huì)正在研究的全球系統(tǒng)重要性銀行的總吸收損失能力（TLAC）要求。除此之外，金融穩(wěn)定理事會(huì)和巴塞爾委員會(huì)還發(fā)布了一系列有關(guān)公司治理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、數(shù)據(jù)加總、薪酬安排和信息披露等方面定性監(jiān)管要求。

其次，采取更具介入性的持續(xù)監(jiān)督。危機(jī)以來(lái)，監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管控能力的信任度顯著降低，不再簡(jiǎn)單地觀(guān)察商業(yè)銀行是否達(dá)到量化的監(jiān)管指標(biāo)，而是側(cè)重于銀行風(fēng)險(xiǎn)治理有效性的評(píng)估，內(nèi)容涉及風(fēng)險(xiǎn)管理組織架構(gòu)的完備程度，風(fēng)險(xiǎn)偏好框架及其傳導(dǎo)，風(fēng)險(xiǎn)管理政策、流程、工具、方法與銀行業(yè)務(wù)規(guī)模、復(fù)雜程度之間的適應(yīng)性，信息系統(tǒng)的支持能力，并采用壓力測(cè)試等手段評(píng)估銀行應(yīng)對(duì)尾部事件的能力等。

第三，實(shí)施更加嚴(yán)厲的監(jiān)管處罰。近年來(lái)，歐美監(jiān)管當(dāng)局和司法部門(mén)對(duì)國(guó)際知名的大型金融機(jī)構(gòu)紛紛開(kāi)出巨額罰單，最大單筆達(dá)到90億美元，對(duì)金融機(jī)構(gòu)濫用市場(chǎng)權(quán)力、誤導(dǎo)投資者和消費(fèi)者行為處以重罰，并且將相關(guān)責(zé)任人訴諸刑罰。在此背景下，金融機(jī)構(gòu)通過(guò)收縮相關(guān)業(yè)務(wù)條線(xiàn)、重組內(nèi)控合規(guī)部門(mén)等手段進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

第四，重視市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的作用。危機(jī)以來(lái)，為提升信息透明度，及時(shí)識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)累積程度和傳播渠道，各國(guó)都高度重視金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括中央交易對(duì)手、交易平臺(tái)、托管機(jī)構(gòu)、登記備案機(jī)構(gòu)和信息儲(chǔ)存機(jī)構(gòu)等。這些市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的信息與監(jiān)管當(dāng)局收集的單家機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)信息相結(jié)合，能更有效地識(shí)別金融體系中最脆弱的環(huán)節(jié)，及時(shí)預(yù)警并采取監(jiān)管措施應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

金融監(jiān)管權(quán)力的重組。為提高金融監(jiān)管強(qiáng)度，有效應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，危機(jī)之中遭到重創(chuàng)的歐美國(guó)家對(duì)金融監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行了重新配置，但亞洲國(guó)家和新興市場(chǎng)卻基本保持不變。

首先，財(cái)政部門(mén)走上前臺(tái)。歷史上任何一次大危機(jī)的結(jié)果均是國(guó)家成為金融風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。本次危機(jī)也不例外，伴隨著金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的去杠桿，歐美國(guó)家政府部門(mén)的杠桿率大幅度攀升。在后危機(jī)時(shí)期的金融監(jiān)管改革中，財(cái)政部門(mén)的發(fā)言權(quán)明顯增加，金融穩(wěn)定理事會(huì)的各國(guó)成員絕大多數(shù)都有財(cái)政部門(mén)的代表，直接參與國(guó)際監(jiān)管規(guī)則的起草。美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)等國(guó)家的財(cái)政部門(mén)不僅負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管改革進(jìn)程，提出立法動(dòng)議，而且在國(guó)際交往中代表國(guó)家主導(dǎo)雙邊金融對(duì)話(huà)機(jī)制，央行的獨(dú)立性明顯下降；美國(guó)財(cái)政部還直接承擔(dān)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的職能。

其次，歐美國(guó)家央行權(quán)力有所擴(kuò)大（構(gòu)建超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)）。雖然貨幣政策失誤是導(dǎo)致危機(jī)的重要原因，但危機(jī)之后歐美國(guó)家央行借助于貨幣發(fā)行權(quán)，在公共財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的情況下，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的“唯一英雄”，相應(yīng)地在新一輪金融監(jiān)管權(quán)力重新分配中獲得了優(yōu)先權(quán)。美國(guó)在維持現(xiàn)行“雙線(xiàn)多頭監(jiān)管體制”的同時(shí)，賦予了美聯(lián)儲(chǔ)更大的監(jiān)管職能。將金融衍生品及對(duì)沖基金納入監(jiān)管范疇，其監(jiān)管權(quán)限從銀行控股公司擴(kuò)展到了非銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)及其附屬機(jī)構(gòu)，并增加了消費(fèi)者金融保護(hù)和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能；英國(guó)撤銷(xiāo)了金融服務(wù)局，由英格蘭銀行通過(guò)相對(duì)獨(dú)立的審慎監(jiān)管局（PRA）和行為監(jiān)管局（FCA）分別行使審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管職能；歐洲央行通過(guò)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的單一監(jiān)管機(jī)制（SSM），負(fù)責(zé)歐元區(qū)內(nèi)130家大型銀行的監(jiān)管。

再次，主要亞洲國(guó)家和新興市場(chǎng)仍維持獨(dú)立運(yùn)作的金融監(jiān)管體制。危機(jī)之后亞洲國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體并未效仿歐美國(guó)家進(jìn)行監(jiān)管體系重組，甚至出現(xiàn)與歐美國(guó)家相反的改革方向。在亞洲五大經(jīng)濟(jì)體中，危機(jī)之前日本、韓國(guó)和中國(guó)的銀行監(jiān)管當(dāng)局均獨(dú)立于央行，2014年印度尼西亞新成立了金融監(jiān)管署，承擔(dān)之前由央行履行的銀行監(jiān)管職能。澳大利亞也直接將宏觀(guān)審慎監(jiān)管的決策和監(jiān)督制定職責(zé)交給了其審慎監(jiān)管當(dāng)局APRA。墨西哥、土耳其等新興經(jīng)濟(jì)體的銀行監(jiān)管職能仍由獨(dú)立于央行的金融監(jiān)管委員會(huì)承擔(dān)。相關(guān)理論研究表明，銀行監(jiān)管職能與貨幣政策目標(biāo)并不完全一致，貨幣政策更注重調(diào)控短期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而銀行監(jiān)管目標(biāo)是維護(hù)銀行體系長(zhǎng)期穩(wěn)健運(yùn)行，若由央行同時(shí)承擔(dān)兩種職能，可能導(dǎo)致銀行監(jiān)管目標(biāo)屈從于貨幣政策目標(biāo)，即央行為追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能會(huì)犧牲銀行業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)健運(yùn)行。從實(shí)踐角度來(lái)看，亞洲國(guó)家和主要新興經(jīng)濟(jì)體的金融體系在本輪危機(jī)中表現(xiàn)穩(wěn)健，通過(guò)建立專(zhuān)業(yè)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，逐步完善相關(guān)監(jiān)管制度，保證金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2008年我國(guó)正式成為G20成員，2009年中國(guó)監(jiān)管當(dāng)局代表中國(guó)加入FSB、BCBS，全面參與了后危機(jī)時(shí)期的國(guó)際金融監(jiān)管改革工作，在資本充足率、流動(dòng)性、杠桿率、系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管等國(guó)際規(guī)則的制定中發(fā)揮了建設(shè)性的作用，維護(hù)了我國(guó)銀行業(yè)的核心利益。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)銀行業(yè)的規(guī)模日益壯大，走出去的步伐也日益加快，面臨的內(nèi)外部環(huán)境更為復(fù)雜。在2014年英國(guó)《銀行家》雜志公布的全球前1000家大銀行排名中，中國(guó)有105家銀行上榜，創(chuàng)造的利潤(rùn)占1000家大銀行總利潤(rùn)的三分之一，工商銀行、建設(shè)銀行、中國(guó)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、交通銀行分別位列第1名、第2名、第7名、第9名和第19名。巴塞爾委員會(huì)確定的75家全球系統(tǒng)重要性銀行備選名單中，我國(guó)有12家，超過(guò)美國(guó)位列第一，其中工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行已經(jīng)成為全球系統(tǒng)重要性銀行。隨著我國(guó)銀行的國(guó)際化程度越來(lái)越高，參與全球金融治理和監(jiān)管改革的外在壓力和內(nèi)生動(dòng)力也顯著增加。這需要我們對(duì)國(guó)際金融體系變革艱巨性及復(fù)雜性有一個(gè)深刻認(rèn)識(shí)，并制定明確的策略，才能在未來(lái)的全球競(jìng)爭(zhēng)中獲得新的機(jī)遇。

深入?yún)⑴c國(guó)際監(jiān)管規(guī)則改革，維護(hù)我國(guó)金融業(yè)核心利益。雖然金融危機(jī)之后金融全球化的步伐有所放緩，但金融一體化的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。更深程度地參與國(guó)際金融監(jiān)管治理，對(duì)于國(guó)際影響力日益增強(qiáng)的中國(guó)金融業(yè)具有特殊意義。在廣泛參與全球金融治理規(guī)則制定的過(guò)程中，我國(guó)加深與發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家的協(xié)調(diào)程度，為我國(guó)金融體系國(guó)際化爭(zhēng)取有利的外部環(huán)境與國(guó)際相容性。與此同時(shí)，參與全球金融治理也是我國(guó)金融體制改革的重要組成部分。通過(guò)建立一整套科學(xué)的審慎監(jiān)管規(guī)則，通過(guò)完善風(fēng)險(xiǎn)為本的制度安排，通過(guò)提高市場(chǎng)透明度和公平性，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立并不斷加強(qiáng)合理的激勵(lì)約束機(jī)制，完善市場(chǎng)的自我治理機(jī)制與監(jiān)管有效性，從而維護(hù)有序的創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)和金融穩(wěn)定。目前，參與全球治理和國(guó)際金融監(jiān)管改革還基本停留在監(jiān)管當(dāng)局層面。未來(lái)，除銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、人民銀行直接參與國(guó)際金融監(jiān)管改革之外，業(yè)界和學(xué)術(shù)界的作用變得更為重要。通過(guò)建立溝通、培訓(xùn)、研討等交流平臺(tái)，有助于在國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則制定初期階段就及時(shí)反映我國(guó)的利益訴求，并在規(guī)則制定和實(shí)施過(guò)程中通過(guò)監(jiān)管、業(yè)界、學(xué)術(shù)界對(duì)外發(fā)出一致的聲音，增強(qiáng)我國(guó)在我國(guó)金融治理中的影響力。

穩(wěn)妥實(shí)施國(guó)際金融監(jiān)管新標(biāo)準(zhǔn)，提升我國(guó)金融體系穩(wěn)健性。實(shí)施新的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)一步提升我國(guó)在國(guó)際金融監(jiān)管改革中發(fā)言權(quán)的基礎(chǔ)，但新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)內(nèi)落地實(shí)施，必須充分考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的新特征以及我國(guó)金融業(yè)的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，秉持“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，兼顧統(tǒng)一性與靈活性。穩(wěn)妥實(shí)施國(guó)際金融監(jiān)管新標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵在于實(shí)施具有差異化的分類(lèi)監(jiān)管。差異化的分類(lèi)監(jiān)管可以有幾個(gè)依據(jù)：一是金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性及國(guó)際活躍程度。對(duì)于廣泛參與國(guó)際業(yè)務(wù)的大型國(guó)際化金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施高水平、更密集的監(jiān)管，這一方面有助于降低大型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的門(mén)檻，另一方面能增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)復(fù)雜性潛在風(fēng)險(xiǎn)的能力；而對(duì)于業(yè)務(wù)集中于國(guó)內(nèi)、主要從事傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的中小金融機(jī)構(gòu)，則適宜采用簡(jiǎn)單、有效的監(jiān)管規(guī)則，降低金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)成本。二是金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管控能力與自我約束能力。對(duì)于已經(jīng)建立了較為完善的公司治理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理能力強(qiáng)的金融機(jī)構(gòu)，可以減少監(jiān)管干預(yù)或限制；而對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)偏好激進(jìn)、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理較弱的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查甚至提高監(jiān)管要求，限制其非理性擴(kuò)張。三是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)。對(duì)于小微企業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等需要政策扶持的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)業(yè)務(wù)，金融監(jiān)管應(yīng)在規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)上，在制度上給予支持。而對(duì)于產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)，或者運(yùn)作鏈條長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的業(yè)務(wù)，應(yīng)采取更加審慎的監(jiān)管態(tài)度，通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管要求，抑制那些為追逐短期回報(bào)而脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)需求的自我金融創(chuàng)新、自我循環(huán)和自我膨脹行為。

不斷完善金融監(jiān)管體制，增強(qiáng)金融監(jiān)管有效性。金融發(fā)展史表明，金融監(jiān)管的有效性不取決于“誰(shuí)來(lái)監(jiān)管”，而取決于“如何監(jiān)管”。單純的監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)改變并不能代替深層次的改革。監(jiān)管理念、監(jiān)管制度、監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管模式的變革才是深層次的根本性改革。歐美國(guó)家金融監(jiān)管權(quán)力重新配置的最終效果還有待于檢驗(yàn)。在金融監(jiān)管體制改革的問(wèn)題上，核心是監(jiān)管模式與金融業(yè)發(fā)展?fàn)顩r相匹配。本次金融危機(jī)打破了金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的大趨勢(shì)，暴露了綜合經(jīng)營(yíng)的各種弊端?；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致各類(lèi)金融之間的風(fēng)險(xiǎn)相互滲透，擴(kuò)大了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，增加了監(jiān)管的難度，可能并非金融業(yè)發(fā)展的最優(yōu)模式。現(xiàn)階段“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管模式總體上符合我國(guó)國(guó)情，有利于金融監(jiān)管專(zhuān)業(yè)化，有利于防止不同政策目標(biāo)的沖突。根據(jù)目前國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)發(fā)育水平，應(yīng)在分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)不同監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，比較合理的模式是在國(guó)務(wù)院層面建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，填補(bǔ)監(jiān)管真空，防止監(jiān)管套利；不同政府部門(mén)之間建立信息分享機(jī)制，及早識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)宏觀(guān)審慎監(jiān)管，保證監(jiān)管政策、財(cái)政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)配合，防范區(qū)域性和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

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責(zé) 編/樊保玲

Abstract： The financial crisis is an extreme form of the financial system's vulnerability， and all previous financial crises have helped to promote the reform of the financial regulation system and relevant technological progress. Since the global financial crisis in 2008， the global financial regulatory framework has undergone a few significant changes： first， G20 steers the global financial regulatory reform； second， FSB becomes an important coordination platform for the global financial regulatory reform； and third， the position of BCBS in the global financial regulatory agencies has been greatly improved. There have also appeared some new trends concerning the concept， mode and mechanism of financial regulation， including the changes in the financial supervision ideas， the widespread attention paid to the "life and death" of financial institutions， the significantly tightened financial regulation， and the power reorganization concerning financial regulation. With the improved internationalization of Chinese banks， China also faces higher external pressure and has stronger internal motivation for participating in global financial governance and regulatory reform， which requires us to have a profound understanding of the difficulties and complexity of the international financial system and develop a clear strategy， so as to gain new opportunities in the future global competition.

Keywords： post-crisis era， financial crisis， financial regulation， the Financial Stability Board （FSB）， financial system reform