破戶籍改革難題：均等化非戶籍福利

鄒一南

加快戶籍制度改革是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項重大措施，是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。十八屆三中全會對戶籍制度改革做出了總體部署，提出要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。2014年7月30日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，明確提出到2020年努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)?？傮w部署和具體目標(biāo)的提出，為深化戶籍制度改革，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化指明了方向。然而，在實踐中，戶籍改革處于兩難的困境：特大城市和大城市的戶籍控制十分嚴(yán)格，卻不斷吸引大量外來人口涌入;中小城市和小城鎮(zhèn)的落戶已經(jīng)基本全面放開，但其城市戶口卻出現(xiàn)無人問津的現(xiàn)象。戶籍改革兩難困境出現(xiàn)的原因在于城市福利分配的失衡，不僅體現(xiàn)在城市內(nèi)部戶籍居民和非戶籍居民之間，還體現(xiàn)在不同規(guī)模的城市之間。

對城市福利的劃分：戶籍福利與非戶籍福利

戶籍制度改革的關(guān)鍵在于剝離戶籍背后附著的一系列福利差異，改革的最終目的就是要實現(xiàn)城市常住居民對城市福利的均等化享有。而在戶籍改革的討論中，人們往往只關(guān)注那些與戶籍掛鉤的福利，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)保護(hù)、社會保障、住房保障等，卻忽視了另一類城市福利，如城市的基礎(chǔ)設(shè)施、文化氛圍、社會秩序、信息服務(wù)、非正式就業(yè)機(jī)會等。我們稱前者為戶籍福利，后者為非戶籍福利，這兩類福利均能給城市居民帶來一定的效用，兩者之和構(gòu)成城市居民的總效用。

戶籍福利和非戶籍福利在性質(zhì)、獲取方式和決定因素等方面有著明顯的區(qū)別。戶籍福利帶有準(zhǔn)公共品性質(zhì)，在使用上具有一定的競爭性和排他性。戶籍福利的獲取依賴于城市本地戶籍身份，取決于城市政府的戶籍控制政策，如放松戶籍指標(biāo)控制、降低積分落戶門檻或?qū)嵭衅占靶缘木幼∽C制度等。非戶籍福利帶有純公共品性質(zhì)，在使用上是非競爭和非排他的。非戶籍福利的獲取不依賴戶籍身份，而是只要來到一座城市就能獲得這座城市提供的非戶籍福利。其規(guī)模取決于城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的高低，特大城市和大城市往往因其較高的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，能夠為居民提供較多的非戶籍福利。

非戶籍福利差距影響農(nóng)民工流動方向

當(dāng)前，我國不同規(guī)模的城市之間在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平上存在巨大的差異，特大城市和大城市的人均收入水平、人均道路面積、每萬人擁有公交車和出租車數(shù)量、每萬人擁有影劇院和公共圖書館藏書數(shù)、互聯(lián)網(wǎng)普及率、三甲醫(yī)院和重點高校數(shù)量等指標(biāo)，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中小城市和小城鎮(zhèn)。這決定了二者在非戶籍福利水平上的差距。生活在規(guī)模較大的城市中的居民，可以獲得更多的發(fā)展機(jī)會、更高的收入，享受更完善的基礎(chǔ)設(shè)施、更豐富的文化生活、更規(guī)范的社會秩序以及更便捷的信息服務(wù)。當(dāng)不同規(guī)模城市之間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差距足夠大時，特大城市和一部分大城市的非戶籍福利量，將超過中小城市和小城鎮(zhèn)戶籍福利量和非戶籍福利量之和。

假設(shè)農(nóng)民工在城鄉(xiāng)遷移中的理性行為，表現(xiàn)為選擇能夠給自身帶來最大福利水平的城市作為遷入地，那么在不考慮遷移成本等其他因素的條件下，農(nóng)民工將會毫無疑問地選擇遷入特大城市和大城市，因為即使作為特大城市和大城市的非戶籍居民，其福利水平也要高于中小城市和小城鎮(zhèn)戶籍居民所能得到的福利水平。第五次和第六次人口普查顯示，從2000年到2010年，4個直轄市市轄區(qū)常住人口增長59.7%，31個省會城市和計劃單列市市轄區(qū)常住人口增長28.3%，236個地級市市轄區(qū)常住人口增長13.0%，359個縣級市常住人口僅增長6.1%。同時，常住城鎮(zhèn)人口和戶籍城鎮(zhèn)人口的差額也從2000年的1.54億增長到2010年的2.85億。大量農(nóng)民工選擇了向特大城市和大城市非戶籍性流動，而沒有選擇在中小城市和小城鎮(zhèn)落戶。這說明，當(dāng)前中國特大城市和一部分大城市的非戶籍福利量，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中小城市和小城鎮(zhèn)戶籍福利量和非戶籍福利量之和。

加強(qiáng)戶籍控制并未縮小非戶籍福利差距

外來農(nóng)民工遷入將對城市產(chǎn)生兩個方面的外部性：一是正外部性，它源于城市規(guī)模擴(kuò)大產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，將促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使政府獲得財政收入的增長。二是負(fù)外部性，它源于城市規(guī)模擴(kuò)大的擁擠效應(yīng)，將使城市政府的管理成本上升，增加政府的財政開支。

政府的城市管理成本包括對應(yīng)于戶籍福利的準(zhǔn)公共品支出和對應(yīng)于非戶籍福利的純公共品支出，純公共品支出是無法避免的成本，而準(zhǔn)公共品支出則可以通過加強(qiáng)戶籍控制加以規(guī)避。也就是說，城市政府通過加強(qiáng)戶籍控制可以通過排除一部分城市居民對戶籍福利的享有而減少準(zhǔn)公共品支出，從而降低外來人口增多的負(fù)外部性。但是，在特大城市和大城市的非戶籍福利足夠吸引農(nóng)民工遷入的情況下，即使城市政府嚴(yán)控戶籍，也仍然可以獲得城市規(guī)模增大的正外部性，因而加強(qiáng)戶籍控制對特大城市和大城市政府來說，就是合意的政策選擇。

由此可見，在城市政府和外來農(nóng)民工雙方的合意選擇下，特大城市和大城市的戶籍改革進(jìn)入了一個陷阱：外來農(nóng)民工非戶籍性地大量涌入特大城市和大城市，城市政府通過加強(qiáng)戶籍控制減少了一部分城市規(guī)模增大的負(fù)外部性，但同時保留了全部的正外部性，使得財政收入提高并可以更好地提供城市基礎(chǔ)設(shè)施、文化建設(shè)、秩序維護(hù)等公共品供給，這將進(jìn)一步拉大特大城市和大城市非戶籍福利水平與中小城市戶籍福利與非戶籍福利之和的差距，進(jìn)而對農(nóng)民工產(chǎn)生更大的吸引力，導(dǎo)致大城市非戶籍人口進(jìn)一步增多。

破解戶籍改革難題：非戶籍福利的均等化

當(dāng)前，在特大城市和一部分大城市戶籍改革的一個重要舉措是，通過建立居住證制度來擴(kuò)大戶籍福利的覆蓋范圍，這種政策不失為一種短期內(nèi)使非戶籍居民逐步獲得戶籍福利待遇的方法。但是，這種政策的推行會導(dǎo)致農(nóng)民工進(jìn)一步向大城市遷移，從而使大城市中的非戶籍居民存量增大，徹底的戶籍改革越發(fā)難以實現(xiàn)。

同時，在特大城市和大城市戶籍含金量很高、外來人口不斷增多的情況下，居住證的獲得門檻往往也水漲船高，能最后獲得居住證的，多為外來市民而非農(nóng)民工，制度設(shè)計的結(jié)果并沒有惠及制度設(shè)計的目標(biāo)受惠對象，農(nóng)民工仍然會被排除在戶籍福利之外。

綜上所述，當(dāng)前戶籍改革的兩難困境根源在于不同規(guī)模城市之間的非戶籍福利差距過大，導(dǎo)致農(nóng)民工寧愿流動到特大城市和大城市做非戶籍居民，也不愿意在中小城市和小城鎮(zhèn)落戶為戶籍居民。戶籍改革不僅要推進(jìn)城市內(nèi)部不同戶籍身份居民在戶籍福利分享上的均等化，更重要的是實現(xiàn)不同規(guī)模城市之間非戶籍福利的均等化，使農(nóng)民工不至于為了獲得非戶籍福利就流動到特大城市和大城市，而放棄在中小城市和小城鎮(zhèn)落戶的機(jī)會。因此，未來的戶籍改革應(yīng)注重提高中小城市和小城鎮(zhèn)對應(yīng)著非戶籍福利的純公共品供給水平，加強(qiáng)這些城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化、社會秩序、信息化和市場化等方面的建設(shè)，縮小它們與大城市非戶籍福利水平的差距。同時，特大城市和大城市應(yīng)采取一些相應(yīng)的措施，比如提高地鐵公交的價格、清理廉價的非正規(guī)住房等，以降低自身的非戶籍福利，從而避免外來人口“理性”地遷入。當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合理有序地在不同規(guī)模城市分布時，大城市的外來人口壓力將大為減輕，徹底的戶籍改革也將更加容易實現(xiàn)。

（作者單位：中共中央黨校）