政府在P2P網(wǎng)絡(luò)借貸中的角色定位與制度回應(yīng)

康玉梅

內(nèi)容摘要：P2P網(wǎng)絡(luò)借貸在中國方興未艾，但其發(fā)展基本上處于失范狀態(tài)。法律制度供給嚴(yán)重不足，政府實際監(jiān)管缺位，未能起到有效的規(guī)范和引導(dǎo)作用。其主要原因在于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的自身演化特質(zhì)和中國政府一貫奉行的金融抑制政策。準(zhǔn)確定位中國政府在P2P網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展中的角色，應(yīng)當(dāng)立足于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的特性，考慮如何協(xié)調(diào)和平衡中國當(dāng)下金融法治肩負(fù)的安全、效率和公平三大價值，尤其要重視金融公平價值。有鑒于此，同時參考國外先進(jìn)經(jīng)驗，解決之道在于實行包容性兼管、柔性兼管和激勵性規(guī)制，起到規(guī)范、約束、控制與引導(dǎo)、激勵、扶持并舉的作用。在具體制度設(shè)計上，應(yīng)當(dāng)通過明確P2P網(wǎng)絡(luò)借貸法律性質(zhì)、市場準(zhǔn)入制度、經(jīng)營范圍、風(fēng)險控制機(jī)制、退出機(jī)制和相關(guān)配套制度來進(jìn)行回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：P2P網(wǎng)絡(luò)借貸 政府監(jiān)管 金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù) 金融公平 金融監(jiān)管體制改革

金融安全與金融效率向來是傳統(tǒng)金融法治價值觀的核心所在。近年來，隨著中國金融發(fā)展日益呈現(xiàn)出不均衡的態(tài)勢，金融資源分配嚴(yán)重失衡，廣大中低收入者越來越被排斥在正規(guī)金融體系之外，傳統(tǒng)金融法治價值觀不斷受到質(zhì)疑和反思，金融公平價值引起了學(xué)界的重視和探討，并逐漸成為引領(lǐng)金融領(lǐng)域革新的價值基石。〔1 〕而作為微型金融和小額信貸形式的新銳代表，發(fā)韌于歐美、隨后席卷全球的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸，〔2 〕一經(jīng)引入便在中國異軍突起，發(fā)展迅猛，受到了社會中低收入者和小微企業(yè)主的廣泛青睞和熱烈追捧，〔3 〕被視為實現(xiàn)普惠金融和金融公平價值的有力工具。〔4 〕它融合了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢和小微金融理念，以網(wǎng)絡(luò)平臺為依托，將資金富余并且有投資意愿的個人，與信用良好但資金短缺的中小微企業(yè)主、大學(xué)生、工薪階層等傳統(tǒng)金融體制下的弱勢群體撮合在一起，從而實現(xiàn)資金雙方的互助共贏。在整個借貸過程中，P2P網(wǎng)絡(luò)平臺本身并非借貸合同的一方，而是為雙方提供交易機(jī)會，促成交易達(dá)成，依靠收取服務(wù)費(fèi)來維持平臺運(yùn)轉(zhuǎn)，帶有明顯的中介服務(wù)性質(zhì)，實際上是傳統(tǒng)民間借貸在網(wǎng)絡(luò)時代的新形式。這種無抵押、無擔(dān)保、方便快捷、直接透明、依靠信用的小額借貸方式，很大程度上緩解了長期以來傳統(tǒng)金融弱勢群體融資難的問題，打破了傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的壟斷地位，改變了目前資本市場供需結(jié)構(gòu)失衡的困境，為中國金融體制的革新和普惠金融的實現(xiàn)作出了有益的探索和卓越貢獻(xiàn)。

然而，由于存在相關(guān)立法缺失、信用體系不健全、風(fēng)險控制機(jī)制不完善、監(jiān)管缺乏等因素，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸在中國基本上處于野蠻瘋長的狀態(tài)，暗藏了極大的金融風(fēng)險和社會隱患，對金融安全和秩序價值帶來了巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。盡管P2P行業(yè)自律已陸續(xù)展開，但收效甚微，無法從根本上扭轉(zhuǎn)整個行業(yè)的混亂局面?！? 〕因而，政府的適度作為和必要的外部制度規(guī)范已成為當(dāng)下治理P2P行業(yè)“市場失靈”困境、確保行業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵。而厘清政府在P2P網(wǎng)絡(luò)借貸中的職責(zé)權(quán)限，從制度上進(jìn)行回應(yīng)和構(gòu)建則是目前亟待解決的難題。頗為遺憾的是，目前學(xué)界對這一問題的研究基本上是從P2P網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險防控、法律監(jiān)管或者規(guī)制的角度側(cè)面涉及政府的作為，〔6 〕而鮮有正面探討政府角色難題，并且主要集中于簡單粗疏的規(guī)范、約束和管控，更多強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管安全價值的實現(xiàn)，而忽視了其背后的金融效率和金融公平價值的達(dá)成，孤立了具體的監(jiān)管體制與政府角色之間內(nèi)在統(tǒng)一、相互影響和相互制約的有機(jī)聯(lián)系。有鑒于此，筆者將從現(xiàn)行制度規(guī)范和政府監(jiān)管存在的問題出發(fā)，剖析其原因，探尋政府在P2P網(wǎng)絡(luò)借貸中應(yīng)有的角色定位和背后機(jī)理，并通過域外P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管實踐的比較分析，提出政府在P2P網(wǎng)絡(luò)借貸中對制度需求的回應(yīng)之策。

一、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸制度現(xiàn)狀與政府角色問題審視

準(zhǔn)確定位政府在中國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸中的角色，需要立足于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的運(yùn)行現(xiàn)狀，從現(xiàn)行法律制度規(guī)范和政府實際作為兩個角度出發(fā)，考察其是否解決了P2P網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展中涉及的基本問題，并檢討可能的原因。

（一）制度層面：基本法律規(guī)范薄弱

從具體業(yè)務(wù)性質(zhì)來看，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸屬于小額信貸和民間借貸在網(wǎng)絡(luò)時代的金融創(chuàng)新，理論上規(guī)范小額信貸和民間借貸的制度都可以適用于它，但中國目前既沒有處于基礎(chǔ)性地位的民間借貸立法，也無全面系統(tǒng)的小額信貸法律體系，制度供給嚴(yán)重匱乏。不僅民間借貸一直未取得正式的金融機(jī)構(gòu)身份，合法與否的界限爭論不休，〔7 〕而且自P2P網(wǎng)絡(luò)借貸在中國興起以來，現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范、政府文件對其合法與否更是未置一詞，因而P2P網(wǎng)絡(luò)借貸事實上一直游走于法律的灰色地帶，法律地位模糊不清。

從現(xiàn)行法律規(guī)定和司法解釋來看，勉強(qiáng)支撐P2P行業(yè)運(yùn)行、被業(yè)界引用最多的《民法通則》、《合同法》、《物權(quán)法》中關(guān)于意思自治、居間合同、借款合同等基本民事法律規(guī)范，以及最高法院關(guān)于四倍利率上限的司法解釋規(guī)定，均不足以論證P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的合法身份，更無法涵蓋P2P網(wǎng)絡(luò)借貸最基本的法律規(guī)范需求。這不僅因為網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺經(jīng)營的是貨幣，涉及對風(fēng)險管控有著特殊要求的金融領(lǐng)域，而且在于民間借貸采納了網(wǎng)絡(luò)這種新型媒介之后，因其虛擬性、超越時空性、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)依賴性等特征帶來的一系列需要重新規(guī)范的問題都無法在現(xiàn)行法律中得到解答。例如關(guān)于服務(wù)平臺主體的準(zhǔn)入條件、業(yè)務(wù)范圍、運(yùn)營要求、風(fēng)險控制、退出機(jī)制、客戶權(quán)益保護(hù)等等一系列法律問題?！? 〕甚至嚴(yán)格地說，如果依據(jù)1996年中國人民銀行制定的《貸款通則》或者1998年國務(wù)院通過的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》的相關(guān)規(guī)定，〔9 〕作為民間借貸創(chuàng)新形式的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為非法。相應(yīng)地，《公司法》、《證券法》和《刑法》中關(guān)于非法集資、非法吸收公眾存款、集資詐騙的相關(guān)規(guī)定也就成為判斷和處理P2P網(wǎng)絡(luò)借貸涉嫌違法或犯罪的主要法律依據(jù)。

盡管面對日益高漲的民間融資需求，近年來國務(wù)院、中國人民銀行等相關(guān)機(jī)構(gòu)都頻頻表態(tài)，不斷釋放出松綁民間借貸、建議給予民間借貸合法地位的政策信號，但都僅僅停留在政策層面，沒有具體的實施細(xì)則和操作辦法，更沒有直接針對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的政策方針。〔10 〕即使少數(shù)緊隨時代脈搏的地方政府出臺了地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，對民間借貸和小額信貸予以規(guī)范引導(dǎo)，甚至鼓勵和支持民間借貸信息網(wǎng)絡(luò)化平臺運(yùn)作，但對平臺運(yùn)營的實際問題并無具體涉及?！?1 〕到目前為止，唯一可以算得上針對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險的官方文件是2011年8月21日中國銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于人人貸有關(guān)風(fēng)險提示的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2011]254號）。《通知》明確指出了人人貸存在影響宏觀調(diào)控效果、容易演變?yōu)榉欠ń鹑跈C(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)風(fēng)險難以控制、監(jiān)管職責(zé)不清和法律性質(zhì)不明等七大問題和風(fēng)險，同時要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)建立與人人貸中介公司之間的“防火墻”、加強(qiáng)銀行業(yè)從業(yè)人員管理、加強(qiáng)與工商管理部門的溝通等三個方面來作好風(fēng)險防范。遺憾的是，這項通知只是提出了防止P2P網(wǎng)絡(luò)借貸潛在風(fēng)險向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)蔓延的監(jiān)管措施，并未具體規(guī)定如何控制P2P網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險，沒有正面解決P2P網(wǎng)絡(luò)借貸存在的制度規(guī)范問題。

更糟糕的是，這些勉強(qiáng)支撐P2P網(wǎng)絡(luò)借貸運(yùn)轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)范和政策性文件之間還存在協(xié)調(diào)性差、相互沖突的問題。這就為實踐中政府在P2P網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展中的角色定位和職責(zé)履行增添了混亂因素。首先，法律與司法解釋間的沖突。典型地表現(xiàn)在《最高人民法院關(guān)于審理借貸案件的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）與《合同法》中關(guān)于利率規(guī)定的沖突。《若干意見》第8條規(guī)定：借貸雙方對有無約定利息發(fā)生爭議又不能證明的，由各地人民法院根據(jù)本地區(qū)的實際情況掌握，但最高不能超過銀行同類貸款利率的4倍。而《合同法》第211條規(guī)定：支付利息約定不明的，視為不支付利息。其次，法律與行政法規(guī)之間的沖突。比如依上文所列法律和司法解釋相關(guān)規(guī)定，公民與非金融企業(yè)之間的借貸只要是雙方意思表示真實，借貸的利率低于銀行同期貸款利率4倍，就屬于合法的民事行為，但是依據(jù)《貸款通則》或者《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)取締辦法》則為非法吸收公眾存款的違法行為。此外，由于政策的歷時性和應(yīng)急性，現(xiàn)行法律規(guī)范與政策文件之間的多處矛盾和張力，就更加不勝枚舉。〔12 〕

（二）政府角色：監(jiān)管缺位

不僅與P2P網(wǎng)絡(luò)借貸相關(guān)的現(xiàn)行法律規(guī)范未能從制度上明確界定政府的職責(zé)權(quán)限，而且從實踐中來看，政府面對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展中暴露出來的種種“市場失靈”問題亦未能積極處理，履行必要的監(jiān)管、規(guī)范和引導(dǎo)作用，基本上處于缺位狀態(tài)。

首先，政府對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的監(jiān)管職責(zé)不清，各部門相互推諉。盡管中國銀監(jiān)會是目前為止唯一就P2P網(wǎng)絡(luò)借貸業(yè)務(wù)風(fēng)險發(fā)布官方指示的機(jī)構(gòu)，但從上文的分析可知，《風(fēng)險提示》并未涉及任何針對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的監(jiān)管措施，也未提及監(jiān)管主體，甚至直指P2P網(wǎng)絡(luò)借貸目前存在“監(jiān)管職責(zé)不清，法律性質(zhì)不明”的客觀現(xiàn)實。實踐中P2P網(wǎng)絡(luò)借貸到底由中國銀監(jiān)會、中國人民銀行、工商、公安、網(wǎng)監(jiān)和信息產(chǎn)業(yè)等哪個部門監(jiān)管或者協(xié)調(diào)監(jiān)管、如何監(jiān)管也無確定的做法。曾有記者就深圳本地網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的監(jiān)管問題，分別致電深圳銀監(jiān)局和深圳市工商局，上述部門均表示“目前對該網(wǎng)站沒有明確的監(jiān)管責(zé)任”。深圳銀監(jiān)局認(rèn)為，借貸網(wǎng)站不屬于金融機(jī)構(gòu)，且網(wǎng)站的設(shè)立并非他們的審批范圍，故目前并沒有納入銀監(jiān)局的監(jiān)管范圍。深圳工商部門表示，如果網(wǎng)站涉及從事其他金融服務(wù)，一定要經(jīng)過銀監(jiān)部門審批后，工商部門才會予以審批。而網(wǎng)絡(luò)信貸業(yè)務(wù)范圍是否已超過網(wǎng)站經(jīng)營范圍，或涉嫌其他金融業(yè)務(wù)，則需經(jīng)過詳細(xì)調(diào)查并與銀監(jiān)部門協(xié)調(diào)?！?3 〕

其次，政府有限的監(jiān)管流于形式，未能觸及到P2P網(wǎng)絡(luò)借貸運(yùn)營的實質(zhì)問題。從P2P網(wǎng)絡(luò)借貸實際準(zhǔn)入程序來看，只有通信管理部門和工商行政管理部門是平臺主體的審批機(jī)關(guān)。成立P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺，首先需要網(wǎng)站經(jīng)營者擁有工商行政管理部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，然后向通信管理部門申請頒發(fā)《電信與信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》，即《ICP許可證》。在取得《ICP許可證》后再向工商行政管理部門申請增加“互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)”的經(jīng)營范圍，在當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T辦理經(jīng)營性網(wǎng)站備案即可進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營?！?4 〕在實際審批中，工商行政管理部門對經(jīng)營性網(wǎng)站備案一般只需要提交網(wǎng)站基本情況、網(wǎng)站聯(lián)系辦法、網(wǎng)站所有者的基本登記情況、網(wǎng)站所有者聯(lián)系辦法等材料，對網(wǎng)站的形式監(jiān)管遠(yuǎn)高于實質(zhì)監(jiān)管，而通信管理部門對網(wǎng)站的審查則更偏重于對非法言論和內(nèi)容的屏蔽。相對于網(wǎng)絡(luò)平臺經(jīng)營的金融業(yè)務(wù)所具有天然高風(fēng)險性來說，兩個部門都毫無涉及，也無力涉及，更談不上具體的監(jiān)管原則和措施。實踐中，絕大多數(shù)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸并未取得正規(guī)金融信息服務(wù)牌照，在工商行政管理部門注冊的是投資咨詢類公司或者網(wǎng)絡(luò)技術(shù)類的電子商務(wù)公司，而在網(wǎng)站平臺上發(fā)揮的是金融中介公司，其實質(zhì)是金融脫媒，規(guī)避中國金融業(yè)務(wù)牌照管制，〔15 〕事實上處于政府各部門的監(jiān)管真空中。至于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸運(yùn)營中出現(xiàn)的各種卷款逃跑、非法吸儲、涉嫌高利貸等“東窗事發(fā)”現(xiàn)象，也只能依賴于事后的民事、刑事司法懲罰或者行政查處。此外，與P2P網(wǎng)絡(luò)借貸具體業(yè)務(wù)聯(lián)系密切的還有中國人民銀行負(fù)責(zé)的征信系統(tǒng)服務(wù)平臺。盡管《征信管理條例》已于2013年3月15日正式實施，但中國人民銀行并未將網(wǎng)貸行業(yè)納入征信系統(tǒng)的建設(shè)范疇，這就意味著P2P網(wǎng)絡(luò)借貸公司無法直接調(diào)取用戶央行征信信息進(jìn)行信用評級，增添了P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的信用風(fēng)險控制成本和平臺客戶征信信息造假的機(jī)會?！?6 〕

（三）原因：行業(yè)演化特質(zhì)與金融抑制政策

P2P網(wǎng)絡(luò)借貸制度供給極度羸弱的窘境與政府在其中監(jiān)管缺位、作用虛空的現(xiàn)狀實際上是相互影響、相互制約的關(guān)系。但這僅僅是表象。深究其原因，既與P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)特征和發(fā)展歷程直接相關(guān)，也與長久以來，中國政府在金融領(lǐng)域的一貫政策和態(tài)度以及中國金融法治的整體狀況密不可分。

一方面，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)發(fā)展歷程短、底子薄、特性復(fù)雜。從時間上看，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸最先起源于2005年的英國Zopa公司，2006年引入中國，到現(xiàn)在也不過八九個年頭，正處于疾速發(fā)展階段，而且具體運(yùn)營模式不斷推陳出新、精彩紛呈，甚至較之P2P網(wǎng)絡(luò)借貸初衷有異化的現(xiàn)象，〔17 〕行業(yè)特性遠(yuǎn)未發(fā)展成熟。行業(yè)自身風(fēng)險特質(zhì)的暴露有一個自然過程，社會對該行業(yè)的了解認(rèn)識和深入研究也需要時間的累積。并且，作為金融領(lǐng)域的創(chuàng)新模式，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸在傳統(tǒng)民間借貸和小額信貸的基礎(chǔ)上融合了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)這一特性，橫跨了IT行業(yè)和金融行業(yè)，這就更增添了行業(yè)演化的復(fù)雜性、不確定性和高風(fēng)險性，給政府的適當(dāng)作為和制度供給帶來了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。尤其是在中國民間借貸整體立法薄弱、嚴(yán)重滯后的背景下，現(xiàn)有的法律規(guī)范根本無力將其納入到相應(yīng)的調(diào)整范圍中來，而實踐中又確實超出了政府現(xiàn)有各部門的監(jiān)管范圍，導(dǎo)致了P2P網(wǎng)絡(luò)借貸實際運(yùn)營中政府角色缺位和制度供給虛空。

另一方面，中國金融業(yè)長期由國家金融壟斷，政府對民間金融向來采取否定排斥和歧視打壓態(tài)度，奉行金融抑制政策?！?8 〕民間金融一直被排除在正規(guī)金融體系之外，得不到必要的承認(rèn)、規(guī)范和引導(dǎo)。從金融法治供給角度來看，中國金融立法主要針對正規(guī)金融立法，如《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》等等，而關(guān)于民間金融的專門立法幾乎空白?，F(xiàn)行調(diào)整民間金融的法律制度主要散見于《民法通則》、《合同法》等民事法律規(guī)范和強(qiáng)調(diào)事后嚴(yán)苛懲戒的刑事法律體系中。它既沒有確立民間金融的監(jiān)管主體，也沒有科學(xué)合理的監(jiān)管機(jī)制，實踐中規(guī)制不足和監(jiān)管過度并存，監(jiān)管措施完全淪為簡單粗暴和消極單一的取締和禁止，根本談不上規(guī)范和引導(dǎo)。在中國金融供需市場嚴(yán)重不平衡，大量信貸需求無法滿足的情況下，那些潛生暗長的地下錢莊、合會、私募集資等民間金融機(jī)構(gòu)則主要放任于市場自由調(diào)節(jié)，依賴鄉(xiāng)規(guī)民約和私力救濟(jì)，而等到嚴(yán)重事故發(fā)生時則只有政府取締和事后的司法處置。盡管近年來迫于信貸緊縮、民間借貸愈演愈烈的客觀情勢，政府對民間金融的態(tài)度已漸趨緩和，從最初的“嚴(yán)格限制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆聦嵞S”再到“逐漸承認(rèn)”，但這僅僅停留在效力層級較低的政府規(guī)范性文件或者原則性政策階段，主要法律制度并未作出及時的更新和回應(yīng)，依然沒有明確其合法地位，也沒有清晰細(xì)化的可操作性規(guī)則。在民間金融發(fā)展的這種傳統(tǒng)路徑和宏觀背景下，作為民間借貸創(chuàng)新形式的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸，政府就更加無暇顧及，表現(xiàn)得相對消極和淡漠也就不足為奇了。因而，政府當(dāng)前在P2P網(wǎng)絡(luò)借貸中的作用基本形同虛設(shè)，既沒有達(dá)到促進(jìn)其規(guī)范運(yùn)作、防范風(fēng)險的基本作用，實現(xiàn)金融法治的安全和秩序價值，更談不上對這種新型的民間金融和小額信貸形式進(jìn)行必要的引導(dǎo)和扶持，以促進(jìn)其健康快速地發(fā)展。

二、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸中政府角色如何定位？

從以上論述可以看到，面對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸市場的失靈，政府應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的民間金融監(jiān)管理念和規(guī)制路徑，確立科學(xué)有效的政府職責(zé)權(quán)限。這就不能僅僅要求政府對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸進(jìn)行簡單粗疏的規(guī)范、約束和控制，而應(yīng)當(dāng)在規(guī)范的背后加強(qiáng)引導(dǎo)、在約束的同時實行激勵、在控制的側(cè)面進(jìn)行扶持，實行包容性監(jiān)管、柔性監(jiān)管和激勵性規(guī)制，〔19 〕在確保P2P網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險安全的同時促進(jìn)其健康快速地發(fā)展，為P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的良性發(fā)展提供相對寬松、安全有序和充滿活力的市場環(huán)境。而政府的這種角色定位，則是由P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的自身特性和中國金融法治肩負(fù)的價值綜合決定的。

首先，政府應(yīng)當(dāng)對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸進(jìn)行必要的規(guī)范、約束和控制，以確保金融安全價值的實現(xiàn)。金融安全在金融法治價值體系中居于核心地位?！?0 〕由于金融業(yè)的信用脆弱性、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)在脆弱性以及金融資產(chǎn)價格的內(nèi)在波動性，〔21 〕金融業(yè)不僅成為傳統(tǒng)的高風(fēng)險行業(yè)，而且其風(fēng)險發(fā)生具有連鎖效應(yīng)，會危及到整個社會的秩序和穩(wěn)定。因而，防范金融風(fēng)險、維護(hù)金融業(yè)的安全和穩(wěn)定，也就成為了金融監(jiān)管當(dāng)局的重要目標(biāo)和各國金融法治的共同價值追求?！?2 〕而P2P網(wǎng)絡(luò)借貸，較之傳統(tǒng)的金融服務(wù)，由于現(xiàn)行法律規(guī)范的不完備、信用體系的不健全、內(nèi)部治理欠規(guī)范、外部監(jiān)督虛空、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的特殊性等因素而更加成了高風(fēng)險的集聚地。幾乎從借款人到貸款人、網(wǎng)絡(luò)平臺運(yùn)營方，再到中間擔(dān)保方和保險方，無不隱藏著隨時都可能爆發(fā)的風(fēng)險和社會隱患。例如，就借款人而言，可能因為借款人的信用風(fēng)險而危及出借人的資金回收，甚至惡劣情況下出現(xiàn)合同詐騙或者集資詐騙;貸款人可能利用網(wǎng)絡(luò)的虛擬性、隱蔽性和單筆貸款的小額性而進(jìn)行洗錢犯罪;網(wǎng)絡(luò)平臺可能利用平臺非法集資，或者在業(yè)務(wù)管理和運(yùn)營中出現(xiàn)操作風(fēng)險和道德風(fēng)險，泄露、違法利用借貸主體的個人信息;中間擔(dān)保方和保險方因資金斷裂引發(fā)的風(fēng)險等等。事實上，一旦P2P網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險爆發(fā)，不僅直接危及到借貸雙方的利益，影響到平臺的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且還會引起整個行業(yè)的動蕩和社會秩序的穩(wěn)定。例如，震驚業(yè)內(nèi)外的哈哈貸宣布關(guān)閉、南通貝爾創(chuàng)投被調(diào)查、〔23 〕淘金貸負(fù)責(zé)人攜款潛逃、〔24 〕眾貸網(wǎng)滿月即破產(chǎn) 〔25 〕等事件無不一次又一次地向社會發(fā)出了嚴(yán)重的風(fēng)險警告。因而，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)亟待政府加強(qiáng)規(guī)范，以約束業(yè)內(nèi)行為，控制行業(yè)風(fēng)險，從而保障網(wǎng)絡(luò)借貸市場秩序價值的實現(xiàn)。

其次，政府在控制P2P網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險的同時還應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)和適度激勵，以促進(jìn)金融效率價值的實現(xiàn)。隨著金融全球化趨勢日益明顯和市場競爭的日趨激烈，效率已成為金融業(yè)生存和發(fā)展的靈魂，而不斷的金融創(chuàng)新則是提高金融效率的不竭動力。因而，規(guī)范金融市場交易活動，促進(jìn)金融創(chuàng)新，實現(xiàn)金融市場資源配置的帕累托最優(yōu)和金融效率的最大化，也是金融法治的題中應(yīng)有之義。〔26 〕政府監(jiān)管在實現(xiàn)金融安全價值的同時也不應(yīng)當(dāng)忽視金融效率價值的提升。尤其作為小微金融和民間借貸創(chuàng)新形式的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸，其程序便捷、直接透明、小額低廉等高效率特征正是該行業(yè)誕生的內(nèi)在奧秘和疾速擴(kuò)展的活力之源。較之銀行復(fù)雜的貸款審批程序和種種嚴(yán)苛貸款條件，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸手續(xù)簡便、條件相對寬松，借貸雙方通過網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行信息發(fā)布、身份驗證和資料審核后即可實現(xiàn)轉(zhuǎn)賬借款，迅速滿足小額投資理財和信貸資金需求。而與傳統(tǒng)民間借貸的高利率和高風(fēng)險相比，網(wǎng)絡(luò)平臺的公平透明和競標(biāo)參與方式，不僅可以使利率維持在一個相對合理的范圍，而且通過資金打散的方式組成多筆小額貸款，有效地降低了還款風(fēng)險，這就從側(cè)面抑制了高利貸、地下錢莊、高息攬儲等非法金融行為，引導(dǎo)民間資金的合理流動和規(guī)范化、陽光化發(fā)展。因此，盡管P2P網(wǎng)絡(luò)借貸表現(xiàn)的種種市場失靈，亟待政府的監(jiān)管和規(guī)制，但政府規(guī)范和約束P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的同時，也應(yīng)當(dāng)注意措施的選擇和尺度的把握，并且輔以積極的引導(dǎo)和必要的激勵，而不能以犧牲P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的獨(dú)特高效為代價，從而遏殺了P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的成長和發(fā)展機(jī)會。

最后，不可忽視的是，政府在防范P2P網(wǎng)絡(luò)借貸金融風(fēng)險、保障金融創(chuàng)新效率的同時，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的扶持，以推動其金融公平價值的最大實現(xiàn)。金融不僅具有經(jīng)濟(jì)屬性，而且內(nèi)在地包含社會屬性，金融資源應(yīng)當(dāng)成為社會各階層共同參與利用的工具，讓社會全體成員分享金融發(fā)展的成果，實現(xiàn)包容性增長。〔27 〕然而，由于中國長期的國家金融壟斷制和金融資本的逐利性，金融資源在不同所有制、城鄉(xiāng)之間配置失衡，金融日益成為少數(shù)富貴階層的專利，廣大低收入階層和窮人長期得不到正規(guī)金融服務(wù)，金融排斥現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，金融公平價值逐漸引起社會的重視和探討。〔28 〕盡管學(xué)界對金融公平的界定尚未形成統(tǒng)一的說法，但一般認(rèn)為，金融公平是指在金融活動中各類主體不因自身經(jīng)濟(jì)實力、所有權(quán)性質(zhì)、地域和行業(yè)等因素而受到差別對待，能夠公平地參與金融活動，機(jī)會均等地分享金融資源，分享金融福利，實現(xiàn)社會利益的最大化?！?9 〕而P2P網(wǎng)絡(luò)借貸，從誕生起便將客戶目標(biāo)定位于中低收入者和廣大窮人，不僅有眾多的中小微企業(yè)，而且存在大量生活貧困者、處于社會底層和邊緣地帶的弱勢群體。它不以吸取利差為盈利方式，更多的是希望連接有借貸需求的雙方，滿足傳統(tǒng)金融體制下得不到金融服務(wù)群體的需求。因而，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸具有先天的公益性，很大程度上是對傳統(tǒng)金融體制的矯正和調(diào)整，是促進(jìn)金融公平價值實現(xiàn)和發(fā)揮金融社會功能的有利工具。更加不可忽視的是，不少P2P網(wǎng)絡(luò)借貸本身就專注于社會扶貧事業(yè)和公益項目，而且已展開了卓有成效的實踐。無論是針對發(fā)展中國家貧困人群進(jìn)行零利率貸款的Kiva，還是專門面向?qū)W生群體發(fā)放小額助學(xué)貸款、提供培訓(xùn)實習(xí)機(jī)會的齊放網(wǎng)，或者提供給農(nóng)戶和大學(xué)生低額服務(wù)費(fèi)的宜信平臺，都是通過金融服務(wù)實現(xiàn)鼓勵創(chuàng)業(yè)、消除貧困、扶助弱勢群體的典范?！?0 〕從這個意義上說，政府更應(yīng)當(dāng)在約束和控制P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行為的同時，進(jìn)行必要的扶持和鼓勵，促進(jìn)金融公平價值的最大實現(xiàn)，推動普惠金融的發(fā)展。

需要進(jìn)一步討論的是，金融安全價值、金融效率價值和金融公平價值之間是對立統(tǒng)一的關(guān)系，〔31 〕三者之間既存在某種程度的矛盾沖突，也有內(nèi)在的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性。就金融安全和金融效率價值而言，秩序的強(qiáng)調(diào)和過度的監(jiān)管必然有損金融創(chuàng)新和活力，影響金融效率的實現(xiàn)，而放松管制、一味追求金融自由則會因為道德風(fēng)險和逆向選擇，導(dǎo)致金融失序和風(fēng)險的極度增加，金融問題治亂循環(huán)的發(fā)展歷史就是金融安全和金融效率之間內(nèi)在緊張關(guān)系最好的注腳?！?2 〕而金融公平價值的忽視和金融排斥現(xiàn)象的加劇，正是傳統(tǒng)金融法治僅局限于金融安全和金融效率的結(jié)果。反之，金融安全價值的實現(xiàn)是金融效率價值提升的前提，金融效率的最大化實現(xiàn)才有金融市場的生存和安全可言，而達(dá)到金融公平才有真正持久的金融安全與金融效率?？傊?，金融安全、金融效率和金融公平三者之間既非相互孤立，亦非簡單組合，而是內(nèi)在地統(tǒng)一于穩(wěn)定健康的金融市場發(fā)展中。相應(yīng)地，政府在履行P2P網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展中的職責(zé)過程中，也存在著張力與統(tǒng)一，如何做到規(guī)范與約束、控制與引導(dǎo)、激勵與扶持并舉，需要協(xié)調(diào)和平衡，但又確實統(tǒng)一于監(jiān)管和規(guī)制P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的實踐中，這就給制度的供給和建構(gòu)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三、英美國家監(jiān)管實踐及啟示

作為新興的金融模式，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸在絕大多數(shù)國家并沒有形成具體的監(jiān)管模式，但其較之傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的高風(fēng)險性早已引起了各國金融監(jiān)管層的高度重視和警惕。即使是在自由主義盛行、監(jiān)管環(huán)境相對寬松、信息技術(shù)發(fā)達(dá)、征信體系完善的發(fā)達(dá)國家，也對這個行業(yè)進(jìn)行了諸多限制。而作為P2P網(wǎng)絡(luò)借貸鼻祖的英國和目前交易最為活躍、影響最為深廣的美國，已經(jīng)展開了相應(yīng)的監(jiān)管實踐，并且逐漸形成了較為明晰的監(jiān)管思路，分別代表了兩種各具特色的監(jiān)管路徑和演化歷程，為其他國家的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管提供了借鑒。因而，在中國當(dāng)下國家本位主義依然盛行、民間金融抑制與事實監(jiān)管缺位并存的背景下，如何合理地確立中國政府對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的監(jiān)管體制和適當(dāng)?shù)穆氊?zé)權(quán)限，確有必要了解英美兩國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的監(jiān)管探索和實踐歷程。尤其是其中關(guān)于監(jiān)管體制構(gòu)建的探討、監(jiān)管路徑的形成和監(jiān)管尺度的爭議，值得我們反思和琢磨。

（一）英國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管路徑

英國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)經(jīng)歷了從以行業(yè)自律為主到政府正式介入行業(yè)監(jiān)管的演化歷程。2005年，全球第一家P2P網(wǎng)絡(luò)借貸公司Zopa在英國誕生并迅速壯大，漸成行業(yè)規(guī)模，但當(dāng)時英國金融市場的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融服務(wù)管理局（Financial Service Authority， FSA）并沒有將P2P網(wǎng)絡(luò)借貸納入監(jiān)管范圍。依據(jù)2000年《金融服務(wù)的市場法》的相關(guān)規(guī)定，F(xiàn)SA的主要監(jiān)管對象是傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)，而P2P網(wǎng)絡(luò)借貸代表的是一種新興的業(yè)務(wù)，并不屬于現(xiàn)行監(jiān)管范圍?！?3 〕但是，英國政府根據(jù)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸中涉及到的民間借貸性質(zhì)成分，將其劃分在消費(fèi)者信貸市場，賦予英國公平交易辦公室（Office of Fair Trading， OFT）監(jiān)管。OFT的主要職責(zé)是加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)與維持商業(yè)交易公平競爭，主要監(jiān)管消費(fèi)者信貸、反洗錢、房地產(chǎn)機(jī)構(gòu)等?！?4 〕因而，盡管P2P網(wǎng)絡(luò)借貸公司必須遵守1974年的《消費(fèi)者信貸法》，并且依照規(guī)定從OFT處獲得消費(fèi)者信貸許可證，但較之P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的行業(yè)特征和風(fēng)險要求，這些措施顯然遠(yuǎn)未觸及行業(yè)監(jiān)管實質(zhì)。

盡管如此，以Zopa為代表的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸公司為了獲得公眾信任、維護(hù)行業(yè)秩序，聯(lián)合業(yè)內(nèi)其他公司，如RateSetter、Funding Circle等主動成立行業(yè)自律協(xié)會（Peer-to -Peer Finance Association， P2PFA），并制定了有針對性的行業(yè)規(guī)則和經(jīng)營基本原則。〔35 〕它宣稱致力于提升商業(yè)行為準(zhǔn)則和消費(fèi)者保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，并且要求成員遵守協(xié)會規(guī)則和經(jīng)營基本原則。〔36 〕這些行業(yè)規(guī)范既包括會員準(zhǔn)入資格、申請程序，也包括會員內(nèi)部運(yùn)營的基本要求，如公司架構(gòu)、規(guī)模、風(fēng)險控制、平臺建設(shè)、反洗錢和欺詐措施、公司退出市場、消費(fèi)者保護(hù)等十項內(nèi)容，〔37 〕基本上涵蓋了P2P行業(yè)發(fā)展的主要方面。同時，P2PFA還主動與政府展開溝通，申請成為合法組織，積極推動政府進(jìn)行P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的行業(yè)監(jiān)管。〔38 〕顯然，在政府專門監(jiān)管缺失的情況下，P2PFA的行業(yè)自律和積極作為，很大程度上保障了英國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展，也為政府正式監(jiān)管規(guī)則的出臺奠定了良好的根基。

2014年4月，英國金融市場行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA） 〔39 〕正式介入P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)監(jiān)管，并早在2014年3月6日發(fā)布了《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)眾籌和通過其他方式發(fā)行不易變現(xiàn)證券的監(jiān)管規(guī)則》，宣布將于2014年4月1日起正式施行。FCA充分肯定了眾籌這一新型融資方式，認(rèn)為它為公司融資提供了除銀行、風(fēng)險投資之外的更多選擇發(fā)揮了積極作用，并且計劃于2016年評估眾籌市場和監(jiān)管構(gòu)架以確認(rèn)是否需要進(jìn)一步變化?！?0 〕

該監(jiān)管規(guī)則適用于網(wǎng)絡(luò)借貸型眾籌（包括P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺）和股權(quán)投資型眾籌，并確立了不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，但從事以上兩類業(yè)務(wù)的公司都需要取得FCA的授權(quán)。其中，關(guān)于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸，《監(jiān)管規(guī)則》主要從平臺最低資本要求、退出機(jī)制、爭議解決和補(bǔ)償、信息披露、業(yè)務(wù)報告等方面進(jìn)行了規(guī)制?！?1 〕由于該規(guī)則是在2013年10月24日FCA發(fā)布的《關(guān)于眾籌平臺和其他相似活動的規(guī)范行為征求意見報告》的基礎(chǔ)上根據(jù)各方反饋意見進(jìn)一步修改而成，因而受到了英國業(yè)界的普遍認(rèn)可和廣泛支持?！?2 〕但是，畢竟新規(guī)則剛剛施行，具體的監(jiān)管效果還有待實踐的檢驗。

（二）美國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管歷程與爭議

與英國“姍姍來遲”的監(jiān)管路徑不一樣，美國早在2008年金融危機(jī)后就開始將P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)納入正式的監(jiān)管框架，但后來又經(jīng)歷了重新調(diào)研和反復(fù)爭議。

2008年前，盡管沒有專門針對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的監(jiān)管，但由于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺通過銀行安排貸款給借款人并簽發(fā)票據(jù)、出售給貸款人的方式介入其中，因而一系列傳統(tǒng)的聯(lián)邦金融法律都可以直接或間接地適用到借貸活動中來，以保障網(wǎng)絡(luò)借貸平臺規(guī)范運(yùn)行和借貸雙方的基本權(quán)益。這些法律包括《銀行保密法》、《電子資金轉(zhuǎn)賬法》、《全球和國內(nèi)商務(wù)電子簽名法》、《平等信用機(jī)會法》、《公平信用報告法》、《公平債務(wù)催收法》、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》、《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》、《現(xiàn)役軍人民事救濟(jì)法》和《誠信借貸法》。〔43 〕

2008年11月，美國證券交易委員會（Securities and Exchange Commission， SEC）對美國當(dāng)時最大的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺Prosper公司簽發(fā)了一項停止運(yùn)營命令，認(rèn)為Prosper發(fā)行了未登記的證券，違反了1933年《證券法》第五節(jié)的（a）和（c）部分的規(guī)定?！?4 〕SEC通過援引最高法院“SEC v. W.J. Howey Co”.關(guān)于投資合同和“Reves v. Ernst & Young”關(guān)于票據(jù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定Prosper發(fā)行的票據(jù)是證券。在Howey案中，依據(jù)《證券法》一項投資合同被定義為“錢投資于共同企業(yè)，并且期待其他人的努力來獲得利潤”?！?5 〕SEC通過列舉一系列事實，其中最主要的是貸款人依賴網(wǎng)絡(luò)借貸平臺Prosper貸款和貸款人、Prosper從事了一個共同企業(yè)獲取利潤的事實，以此認(rèn)定Prosper滿足了《證券法》關(guān)于投資合同的規(guī)定。在Reves案中，最高法院認(rèn)為票據(jù)被推定為證券，除非屬于排除列舉的范圍，并且應(yīng)用家族相似性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測試。家族相似性測試標(biāo)準(zhǔn)包括四個要素：（1）買賣雙方的動機(jī);（2）發(fā)行計劃;（3）投資公眾的合理期待;（4）存在替代監(jiān)管體制。〔46 〕SEC認(rèn)為Prosper票據(jù)買賣包含了對利潤的期待，并且向公眾廣泛發(fā)行，被市場認(rèn)為是一種投資，但并沒有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施，符合上述標(biāo)準(zhǔn)，因而屬于證券。由此，美國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺開始正式納入SEC的監(jiān)管范圍。Prosper在停業(yè)九個月后，獲得了SEC登記注冊的批準(zhǔn)，于2009年7月再度開始運(yùn)營。

2010年7月，美國頒布《多德-佛蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，試圖進(jìn)一步調(diào)整監(jiān)管體制。該法第10章新設(shè)了金融消費(fèi)者保護(hù)局（Consumer Financial Protection Bureau， CFPB），負(fù)責(zé)監(jiān)管金融消費(fèi)者交易。關(guān)于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸，《多德-佛蘭克法》第989（F）節(jié)委托美國審計總署和政府審計辦公室研究該行業(yè)，并提供最優(yōu)監(jiān)管結(jié)構(gòu)的報告。〔47 〕2011年7月，經(jīng)過廣泛的調(diào)查和咨詢，政府審計辦公室發(fā)表了題為“P2P網(wǎng)絡(luò)借貸：新的監(jiān)管挑戰(zhàn)可能隨著行業(yè)發(fā)展而出現(xiàn)”的報告。該報告提供了兩套P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)監(jiān)管方案：其一是類似當(dāng)前的監(jiān)管格局，即貸款人主要通過證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)保護(hù)，而借款人主要通過金融服務(wù)監(jiān)管者保護(hù)，包括CFPB;其二是為借貸雙方提供統(tǒng)一的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)，最大可能是CFPB?！?8 〕但是，它并沒有給出確定的建議，因而以SEC為主的現(xiàn)行監(jiān)管體制仍將持續(xù)。

盡管SEC的介入使P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺違約率有所有降低，但嚴(yán)格的監(jiān)管制度極大地增加了平臺的運(yùn)營成本和時間成本，不少公司不堪重負(fù)。Prosper每年除了花費(fèi)500萬美元完成登記程序外，還要另行增加100萬美元以執(zhí)行SEC的監(jiān)管規(guī)則?！?9 〕2010年第二季度，Prosper報道凈損失260萬美元，而業(yè)內(nèi)另一領(lǐng)頭羊公司Lending Club凈損失250萬美元?！?0 〕因而，SEC的監(jiān)管招致了業(yè)界的廣泛質(zhì)疑和批評。有學(xué)者認(rèn)為SEC的監(jiān)管使P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)處境艱難，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺在積極調(diào)整自身的同時，SEC應(yīng)當(dāng)放松監(jiān)管要求并進(jìn)行監(jiān)管體制改革?！?1 〕還有學(xué)者認(rèn)為SEC的監(jiān)管是一種錯誤的監(jiān)管，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺發(fā)行的票據(jù)并不符合《證券法》上關(guān)于證券認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而且SEC的形式主義登記和廣泛信息披露要求并不是消費(fèi)者所需求的，無法提供他們關(guān)于資金安全、明確回報和隱私的要求，反而導(dǎo)致了平臺運(yùn)營成本和借貸風(fēng)險的增加以及進(jìn)入障礙，應(yīng)當(dāng)由CFPB進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管?！?2 〕當(dāng)然，也有人認(rèn)為由于P2P借貸平臺的不斷發(fā)展和模式更新，短期內(nèi)國會應(yīng)當(dāng)采取觀望的態(tài)度并利用現(xiàn)行法律制度進(jìn)行規(guī)制，長遠(yuǎn)看則傾向于比照傳統(tǒng)借貸建立多機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管體制。〔53 〕

（三）英美兩國監(jiān)管實踐之啟示

比較英美兩國不同的監(jiān)管路徑和演化歷程，可以看出，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的發(fā)展的確給各國現(xiàn)行監(jiān)管體制帶來了沖擊和挑戰(zhàn)。即便如此，英美兩國由于現(xiàn)行法律體系的完善和包容性，基本上能將P2P網(wǎng)絡(luò)借貸納入到傳統(tǒng)的法律框架中來，為P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的初步發(fā)展提供基本的制度供給。因此，在兩國早期欠缺政府對行業(yè)監(jiān)管和專門立法的情況下，依然能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時，兩國政府都對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的發(fā)展高度重視和充分肯定，并且秉持積極開放的態(tài)度，展開一系列的調(diào)研和咨詢，試圖尋求一種優(yōu)化的監(jiān)管體制，以促進(jìn)本國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的發(fā)展。但英美兩國現(xiàn)行監(jiān)管體制的形成，代表了兩種不同的演化路徑和調(diào)整思路。英國通過行業(yè)自律先行，積累了規(guī)制經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上出臺了專門的法律制度和政府監(jiān)管方案，相對平穩(wěn)地構(gòu)建了本國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的監(jiān)管體制和容易為行業(yè)接受的政府角色。而美國一開始就實行相對嚴(yán)格的監(jiān)管體制，造成了P2P網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展的艱難，盡管試圖調(diào)整，但短時間難有根本性改變，不利于本國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的發(fā)展壯大，過度地追求金融安全價值卻扼殺了金融創(chuàng)新的空間和發(fā)展機(jī)遇，忽視了金融效率、金融公平與金融安全價值之間的平衡。這一點(diǎn)，尤其值得我們深思和警惕。

四、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸制度回應(yīng)之策

回應(yīng)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸在中國發(fā)展的制度需求，明確界定政府在P2P網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展中的職責(zé)權(quán)限，構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)管體制，既要立足于中國現(xiàn)行突出的問題和背后因由，又要積極借鑒和反思英美國家P2P網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展中的政府角色和監(jiān)管體制的成敗得失，實行規(guī)范與引導(dǎo)、約束與激勵、控制與扶持并舉，協(xié)調(diào)好金融安全、金融效率與金融公平價值之間的關(guān)系。具體而言，中國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸制度供給應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從以下幾個方面努力：

（一）明確P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的法律性質(zhì)

縱觀國內(nèi)外，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的日益壯大和不斷創(chuàng)新已成為不爭的事實，因而，中國政府應(yīng)當(dāng)正視這一客觀現(xiàn)實，并且以包容開放的態(tài)度，充分肯定其正面作用，客觀公允地界定其法律性，這既是政府履行適當(dāng)角色的基本前提，也是構(gòu)建P2P網(wǎng)絡(luò)借貸制度的首要問題。盡管P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺都聲稱為借貸雙方之間的中介平臺，僅起居間作用，中國銀監(jiān)會在《風(fēng)險提示》中也將其定位為“信貸服務(wù)中介公司”，但從絕大多數(shù)網(wǎng)絡(luò)平臺的實際運(yùn)轉(zhuǎn)來看，已經(jīng)觸及到金融理財服務(wù)范疇。如很多借貸平臺為分散風(fēng)險提供配套系統(tǒng)，將投資者的資金打散同時借給多個借款人，或者將一筆較大的借款分成許多份由不同的投資者認(rèn)購，這種貸款組合類似于傳統(tǒng)的債券型理財產(chǎn)品，是傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的延伸。但是它畢竟不吸收存款，與借貸雙方無實際債權(quán)債務(wù)關(guān)系，在客戶群體、信貸模式、貸款用途、責(zé)任承擔(dān)等方面又與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)有很大的不同，〔54 〕因而可以認(rèn)為它是從事金融理財服務(wù)的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)?！?5 〕

（二）P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管的方向

1.明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸在中國模式的不斷發(fā)展創(chuàng)新和特征的復(fù)雜多樣性，因而目前很難確定單一的監(jiān)管主體，但我們可以借鑒美國目前綜合監(jiān)管格局的做法，從主要業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和輔助部門以及中央與地方相結(jié)合的思路來確立監(jiān)管體系。

中國目前的金融監(jiān)管體系實行的是“機(jī)構(gòu)監(jiān)管，分業(yè)監(jiān)管”的模式，即中國銀監(jiān)會負(fù)責(zé)存貸款類市場的監(jiān)管與管理，中國證監(jiān)會負(fù)責(zé)證券期貨市場的監(jiān)管與管理，中國保監(jiān)會負(fù)責(zé)保險市場的監(jiān)管與管理，各自分工明確，監(jiān)管效率高。〔56 〕結(jié)合P2P網(wǎng)絡(luò)借貸業(yè)務(wù)類型來看，屬于準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)，類似于銀行，與銀監(jiān)會的職責(zé)范疇更靠近。并且，中國銀監(jiān)會發(fā)布與P2P網(wǎng)絡(luò)借貸直接相關(guān)的《風(fēng)險提示》的客觀事實，也表明它較早地關(guān)注到了P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的發(fā)展動態(tài)和風(fēng)險防范。因而，從中央層面來看，可以將P2P網(wǎng)絡(luò)借貸納入銀監(jiān)會的監(jiān)管范圍，進(jìn)行統(tǒng)一的業(yè)務(wù)風(fēng)險預(yù)警、監(jiān)測，防止P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生。在具體監(jiān)管職責(zé)上，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照銀監(jiān)會的總體監(jiān)管要求，落實本地方P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的監(jiān)管。同時，業(yè)務(wù)主管部門還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同工商、稅務(wù)、工信等部門之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和監(jiān)測信息共享機(jī)制，形成全方位的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)監(jiān)測體系和風(fēng)險防控體系。

2.構(gòu)建監(jiān)管措施。首先，分類設(shè)立市場準(zhǔn)入制度。由于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸模式的多樣性和不斷更新，因而切忌“一刀切”的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸市場調(diào)研的情況嘗試分類許可，進(jìn)行差異化的市場準(zhǔn)入機(jī)制，為P2P網(wǎng)絡(luò)借貸模式的創(chuàng)新預(yù)留空間。根據(jù)不同的類別分別從注冊資本、人員資質(zhì)、技術(shù)條件、營業(yè)場所等方面進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定，但具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)注意尺度的把握，防止過嚴(yán)與不足，實現(xiàn)金融安全與效率的平衡。一方面，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)略低于銀行類金融機(jī)構(gòu)，否則會造成行業(yè)進(jìn)入壁壘，現(xiàn)有的大量P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺也會因為達(dá)不到準(zhǔn)入條件而面臨退出市場的結(jié)局;另一方面，條件也不能過于寬松，達(dá)不到基本的篩選作用和保護(hù)金融消費(fèi)者的目的。

其次，明確經(jīng)營范圍。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)尊重目前P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)已形成的關(guān)于其經(jīng)營范圍的普遍實踐和看法，即“為民間借貸雙方提供個人對個人小額信貸風(fēng)險管理、理財咨詢等一整套信貸風(fēng)險咨詢和管理服務(wù)”?！?7 〕但同時，明確規(guī)定P2P網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)不得高息攬儲、發(fā)放貸款，不得非法集資，不得涉嫌洗錢、金融詐騙等非法金融活動。

再次，確立風(fēng)險控制機(jī)制。應(yīng)當(dāng)吸取美國當(dāng)前P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管教訓(xùn)，警惕嚴(yán)格的金融管制做法，實行合規(guī)監(jiān)管和風(fēng)險監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式，體現(xiàn)柔性監(jiān)管思路，給P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的進(jìn)一步創(chuàng)新提供合理的空間。一方面，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸是否達(dá)到國家對其規(guī)定的各項標(biāo)準(zhǔn)、是否存在違法行為進(jìn)行監(jiān)管，如關(guān)于賬戶管理、資金來源和流向的規(guī)定等。同時，監(jiān)管部門還應(yīng)當(dāng)實行風(fēng)險監(jiān)管，適時了解P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的資產(chǎn)流動性、資本充足率、盈利狀況、借貸利率、風(fēng)險保障金等指標(biāo)的運(yùn)行情況來判斷平臺的風(fēng)險狀況，從而全面、系統(tǒng)、動態(tài)地掌握P2P網(wǎng)絡(luò)平臺的運(yùn)營風(fēng)險狀況，形成長效的風(fēng)險監(jiān)控和防范機(jī)制。

最后，完善退出機(jī)制。P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的退出應(yīng)當(dāng)符合一定的條件，并且履行必要的手續(xù)，以保障借貸雙方和網(wǎng)絡(luò)平臺的基本權(quán)益，將損失和風(fēng)險減少到最低限度。如區(qū)分自愿解散與被迫終止運(yùn)營的條件、通知程序、未履行完畢合同的處理、預(yù)留資金限額、特殊金融消費(fèi)者的保護(hù)等等。

3.完善配套制度。P2P網(wǎng)絡(luò)借貸制度供給方面，還應(yīng)當(dāng)注意相關(guān)配套制度的建設(shè)。在控制P2P網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險、規(guī)約和約束其行為的同時，通過適度的制度傾斜和扶持，以及必要輔助建設(shè)，推動P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的快速健康發(fā)展，更好地促進(jìn)金融公平價值的實現(xiàn)。

首先，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展可以與國家產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策相結(jié)合，積極引導(dǎo)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸資金流向，緩解不同產(chǎn)業(yè)和區(qū)域在信貸資金供給嚴(yán)重不平衡的金融配置狀況，同時注意嚴(yán)格控制P2P網(wǎng)絡(luò)借貸資金流向高風(fēng)險行業(yè)以及脫離實體經(jīng)濟(jì)的趨勢。

其次，實行P2P網(wǎng)絡(luò)借貸特別項目的稅收優(yōu)惠和減免制度。如涉及“三農(nóng)”、教育、環(huán)保等公益扶貧性質(zhì)項目，可以享受一定的稅收優(yōu)惠或者減免待遇。

最后，積極推動征信體系建設(shè)，盡快將P2P網(wǎng)絡(luò)借貸納入央行征信系統(tǒng)的建設(shè)范疇，允許共享央行征信信息。同時，修改現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》、《稅收征收管理法》等法律法規(guī)中關(guān)于金融機(jī)構(gòu)或政府部門保密義務(wù)的規(guī)定，明確可以開放的數(shù)據(jù)范圍、獲取開放數(shù)據(jù)的方式以及數(shù)據(jù)用途限制等問題，以及禁止公開數(shù)據(jù)的保密義務(wù)和違反責(zé)任。

此外，還應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)協(xié)會的自律作用，加強(qiáng)政府與行業(yè)協(xié)會的溝通和合作，補(bǔ)充和完善政府監(jiān)管體制的不足。

結(jié) ?語

目前，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸方興未艾，它的模式還在持續(xù)演化和更新之中。就中國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展環(huán)境來看，無論是基本制度供給還是政府的外部監(jiān)管，都處于嚴(yán)重不足的狀態(tài)，既未起到基本的規(guī)范、約束和控制作用，亦未實現(xiàn)必要的引導(dǎo)、激勵和扶持效果。從英美兩國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)不同的發(fā)展歷程和監(jiān)管實踐可以看出：一方面，完善的法律制度和必要的政府監(jiān)管對本國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的健康發(fā)展至關(guān)重要;另一方面，政府在P2P網(wǎng)絡(luò)借貸中的監(jiān)管體制、方式和尺度等具體角色履行因素極大地影響著該行業(yè)的興衰榮敗。因而，中國政府在處理P2P網(wǎng)絡(luò)借貸中的角色扮演問題時，應(yīng)當(dāng)秉持積極肯定、開放包容而又適度克制和謹(jǐn)慎從容的態(tài)度，在履行必要監(jiān)管職責(zé)的過程中實現(xiàn)行業(yè)的規(guī)范發(fā)展與快速成長的雙重目的，并通過具體的制度安排和建構(gòu)體現(xiàn)包容性監(jiān)管、柔性監(jiān)管和激勵性規(guī)制，促進(jìn)金融安全價值、金融效率價值與金融公平價值之間的融合和統(tǒng)一。盡管這種具體角色定位和相應(yīng)制度的形成并非短時間內(nèi)能完成，但是基于金融公平價值的考量將是其中不可或缺的因素。