新型城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更的法律規(guī)制

尚海龍 伊士國

【摘要】由行政規(guī)劃的動態(tài)性特征所決定，行政規(guī)劃的變更在所難免。行政規(guī)劃及其變更能否受到法律規(guī)制，就關(guān)系到我國新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)能否最終實(shí)現(xiàn)。但目前我國城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更比較隨意，存在缺乏法定依據(jù)、公眾參與、有效救濟(jì)等問題。對此，我們必須從實(shí)體、程序、救濟(jì)等方面對其進(jìn)行法律規(guī)制，為實(shí)現(xiàn)我國的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)提供法律保障。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 行政規(guī)劃變更 法律規(guī)制

【中圖分類號】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

問題的提出

隨著改革開放不斷深入和我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化的速度不斷加快，農(nóng)村人口及農(nóng)村大量減少，城鎮(zhèn)人口及城鎮(zhèn)不斷增加，“1978～2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%;城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個(gè)增加到20113個(gè)?！雹龠@表明我國的社會結(jié)構(gòu)已發(fā)生了劇烈的變化。在可以預(yù)期的將來，我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程會進(jìn)一步加快。

基于此，中央提出了“新型城鎮(zhèn)化”概念并制定了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，對我國新時(shí)期的城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署，這就指明了我國新時(shí)期城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)和方向。

但是，我國新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)能否真正實(shí)現(xiàn)，在很大程度上取決于我國城鎮(zhèn)化過程中的行政規(guī)劃及其變更能否受到法律規(guī)制。這是因?yàn)?，與歐美國家以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的自發(fā)演進(jìn)型的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式相比，我國的城鎮(zhèn)化并不完全是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展自發(fā)演進(jìn)的結(jié)果，而在很大程度上是一種以政府主導(dǎo)為基礎(chǔ)的自上而下的強(qiáng)力推進(jìn)模式。

因而，我國城鎮(zhèn)化的方案實(shí)際上就是我國各級行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)劃方案，我國城鎮(zhèn)化的過程實(shí)際上就是我國各級行政機(jī)關(guān)行政規(guī)劃方案實(shí)施的過程。所以，行政規(guī)劃及其變更能否受到法律規(guī)制，就關(guān)系到我國新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)能否最終實(shí)現(xiàn)。且“法律的進(jìn)步作用之一乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府權(quán)力。在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事?！雹谖覈擎?zhèn)化過程中出現(xiàn)的種種問題，大都與我國各級行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)劃及其變更缺少法律規(guī)制有關(guān)。

我國城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更出現(xiàn)的問題

“行政規(guī)劃是基于對現(xiàn)實(shí)情況的全面、準(zhǔn)確的把握而對未來的一種謀劃、安排、部署或者展望?！雹圻@就要求，我國城鎮(zhèn)化過程中的行政規(guī)劃必須盡量保持穩(wěn)定，以保護(hù)公共利益及公民合理的信賴?yán)?。然而，行政?guī)劃畢竟是對未來的一種謀劃，而未來又是多變的，因而，適應(yīng)未來情況的變化，行政規(guī)劃也必須隨之變更，這就需要對行政規(guī)劃變更進(jìn)行法律規(guī)制。但是，由于我國行政規(guī)劃變更的法律規(guī)制嚴(yán)重不足，導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更出現(xiàn)了許多問題，具體說來：

第一，行政規(guī)劃變更缺乏法定依據(jù)?；谝婪ㄐ姓瓌t，任何行政機(jī)關(guān)的職權(quán)必須來自憲法和法律的授權(quán)，其行使必須具有法定的依據(jù)，否則，其合法性和正當(dāng)性將受到質(zhì)疑。但是，由于我國行政規(guī)劃方面立法的嚴(yán)重不足，致使行政機(jī)關(guān)在行使行政規(guī)劃變更職權(quán)時(shí)，往往缺乏法定依據(jù)。一是缺乏實(shí)體法依據(jù)。由于我國行政機(jī)關(guān)行政規(guī)劃的職權(quán)“一般是由行政機(jī)關(guān)依據(jù)其行政職權(quán)或職能推斷出來的”④，致使行政機(jī)關(guān)在行使行政規(guī)劃變更權(quán)時(shí)，要么缺乏組織法依據(jù)，要么缺乏作用法依據(jù)，要么兼而有之。

二是缺乏程序法依據(jù)。盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等對我國行政規(guī)劃的變更問題作了明確規(guī)定，但是其對行政規(guī)劃變更的程序規(guī)定的比較原則，缺乏可操作性，致使我國行政規(guī)劃變更往往缺乏明確的程序性依據(jù)。正如郭慶珠指出：“在行政規(guī)劃的立法上，以分散立法為主，缺少統(tǒng)一的行政規(guī)劃基本法的指引，行政規(guī)劃的程序、基準(zhǔn)等繁多而且不一致，使利害關(guān)系人及實(shí)務(wù)部門難以把握?！雹葸@就導(dǎo)致，在我國城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更比較隨意，往往是“一屆領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)規(guī)劃”，甚至因領(lǐng)導(dǎo)人一句話或個(gè)人好惡、私利而導(dǎo)致行政規(guī)劃變更的例子也比比皆是。

第二，行政規(guī)劃變更缺乏公眾參與。基于服務(wù)行政的目的和要求，行政機(jī)關(guān)制定、變更行政規(guī)劃的目的只能是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。因而，行政機(jī)關(guān)在制定、變更行政規(guī)劃的過程中，必須要廣開渠道、廣開言路，充分吸收公眾參與，認(rèn)真聽取、反映和采納他們的意見、建議，使行政規(guī)劃最終方案能夠最大限度的體現(xiàn)和反映他們的意志和利益。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定和體現(xiàn)了公眾參與原則，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時(shí)間不得少于30日。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報(bào)送審批的材料中附具意見采納情況及理由?！?/p>

但是，由于我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只是籠統(tǒng)規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”，而沒有建立一個(gè)完善的公眾參與機(jī)制，致使我國城鎮(zhèn)化過程中的行政規(guī)劃變更往往缺乏公眾參與，公眾參與往往被作為城鄉(xiāng)規(guī)劃決策“民主”的裝飾，在城鄉(xiāng)規(guī)劃決策中發(fā)揮的影響力十分有限，甚至有時(shí)被完全忽視，行政規(guī)劃變更基本上完全由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)。

這就導(dǎo)致，一方面，公眾難以真正參與到行政規(guī)劃的變更過程中去，公眾的利益和訴求自然難以被行政機(jī)關(guān)充分考量和吸收，這就使得行政規(guī)劃變更的民主性和科學(xué)性大打折扣。另一方面，公眾參與的缺乏，也使得公眾難以對行政機(jī)關(guān)行使行政規(guī)劃變更權(quán)的過程進(jìn)行監(jiān)督，為行政機(jī)關(guān)濫用行政規(guī)劃變更權(quán)提供了空間和可能。結(jié)果導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)規(guī)劃決策往往是政府意志和利益的產(chǎn)物，而忽視了公眾特別是行政規(guī)劃利害關(guān)系人的意志和利益，使得公眾往往感到“被城鎮(zhèn)化”，從而對城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)舉措產(chǎn)生抵觸心理。這也正是我國城鎮(zhèn)化過程中“強(qiáng)拆”、“強(qiáng)征”現(xiàn)象屢禁不止的重要原因。

第三，行政規(guī)劃變更缺乏有效救濟(jì)?；诠駲?quán)利保障原則，對于任何行政機(jī)關(guān)侵犯公民權(quán)利的行為都必須予以問責(zé)，對公民受損的權(quán)利都必須予以救濟(jì)。否則，“無救濟(jì)則無權(quán)利”。而行政規(guī)劃的變更必然會影響不特定多數(shù)人的利益，特別是會對行政規(guī)劃利害關(guān)系人造成更大的影響。因而，必須要對公民因行政規(guī)劃變更而受損的權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，以彌補(bǔ)其損失。然而，在我國城鎮(zhèn)化過程中，行政規(guī)劃變更經(jīng)常發(fā)生，但卻缺乏相配套的救濟(jì)途徑，難以對公民受損的權(quán)益進(jìn)行有效救濟(jì)。主要表現(xiàn)在：

一是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部救濟(jì)乏力。雖然我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等規(guī)定了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)途徑，但由于缺乏有效的問責(zé)機(jī)制作為保障，再加上行政機(jī)關(guān)往往就是行政規(guī)劃變更的主導(dǎo)者，因而，由其內(nèi)部進(jìn)行救濟(jì)的效果自然大打折扣。二是缺乏司法救濟(jì)途徑。由于行政規(guī)劃一般被視為抽象行政行為，而根據(jù)我國現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，我國行政訴訟的受案范圍只限于具體行政行為，尚不包括抽象行政行為，因而，目前我國法院既無法對變更行政規(guī)劃的行為進(jìn)行合法性審查，也無法對公民因行政規(guī)劃變更而受損的合法權(quán)益進(jìn)行司法救濟(jì)。

我國城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更的法律規(guī)制

為了實(shí)現(xiàn)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)，保證我國新型城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃的穩(wěn)定性、連續(xù)性和可持續(xù)性，避免行政規(guī)劃的隨意變更，更好地保護(hù)行政規(guī)劃利害關(guān)系人的信賴?yán)妫覀儽仨殞π姓?guī)劃變更進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)制。具體說來：

第一，行政規(guī)劃變更的實(shí)體規(guī)制。行政規(guī)劃變更的實(shí)體規(guī)制，主要包括：一要健全行政規(guī)劃方面的立法，使行政規(guī)劃變更具有組織法和作用法上的依據(jù)，使行政規(guī)劃變更能夠有法可循、依法進(jìn)行，從而將行政規(guī)劃變更納入法定的軌道。但是，考慮到“行政規(guī)劃中，有一部分在法律上具有一定的根據(jù)，而不具有作用法上根據(jù)的行政規(guī)劃也大量存在，這幾乎不存在由法律明確規(guī)定規(guī)劃具體內(nèi)容的情形?！雹尬覀冊诮∪姓?guī)劃方面立法時(shí)，就不能像對其他行政行為的法定性要求一樣，使行政規(guī)劃變更同時(shí)具有組織法和作用法上的依據(jù)，而應(yīng)該使其必須具有組織法上的依據(jù)，因?yàn)椤皬慕M織法的角度來看，無論是行政規(guī)劃還是行政主體的其他什么職能，都必須有相應(yīng)的根據(jù)。”⑦并盡量使其具有作用法上的依據(jù)。

二要實(shí)現(xiàn)“公共利益”界定的法定化。一般說來，除了一些不可抗力的因素外，行政規(guī)劃的變更只能是基于公共利益的需要。因而，如何準(zhǔn)確界定公共利益，就成為了行政規(guī)劃變更的前提條件。但是，目前我國公共利益的界定比較隨意、混亂，缺乏法定化，一般由行政機(jī)關(guān)通過行政內(nèi)部程序界定，但行政機(jī)關(guān)并不等于公共利益的代表，且往往是行政規(guī)劃變更的利益攸關(guān)者，這就使得行政機(jī)關(guān)往往存在“既是運(yùn)動員，又是裁判員”的嫌疑。對此，要解決上述問題，我們就應(yīng)修改相關(guān)法律，明確規(guī)定由人大及其常委會來對公共利益進(jìn)行界定，并規(guī)定具體的操作程序，以實(shí)現(xiàn)公共利益界定的法定化。這是因?yàn)椋捎诠怖嫔婕暗讲惶囟ǘ鄶?shù)人利益，如何對其準(zhǔn)確界定，應(yīng)屬于本行政區(qū)域的重大事項(xiàng)，理應(yīng)由作為“民意機(jī)關(guān)”的本級人大及其常委會通過法定程序來界定。

三要實(shí)現(xiàn)信賴?yán)姹Ｗo(hù)的法定化。根據(jù)信賴保護(hù)原則，行政規(guī)劃應(yīng)具有確定力和公定力，不得隨意變更，如果基于公共利益的需要，必須要對行政規(guī)劃進(jìn)行變更的，則要對行政規(guī)劃利害關(guān)系人受損的信賴?yán)孢M(jìn)行補(bǔ)償。但是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等并沒有賦予行政規(guī)劃利害關(guān)系人信賴?yán)姹Ｗo(hù)方面的權(quán)利，只是籠統(tǒng)規(guī)定“因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！倍鴮τ谌绾窝a(bǔ)償卻缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中要么難以補(bǔ)償，要么補(bǔ)償不到位。對此，我們應(yīng)修改相關(guān)法律，賦予行政規(guī)劃利害關(guān)系人規(guī)劃存續(xù)請求權(quán)、規(guī)劃執(zhí)行請求權(quán)、補(bǔ)償請求權(quán)等，使其能夠?qū)剐姓C(jī)關(guān)的行政規(guī)劃變更權(quán)，并建立具有可操作性的補(bǔ)償制度，使行政規(guī)劃利害關(guān)系人受損的信賴?yán)娴玫角袑?shí)彌補(bǔ)。

第二，行政規(guī)劃變更的程序規(guī)制。行政規(guī)劃變更的程序規(guī)制，主要包括：一要對行政規(guī)劃變更的程序進(jìn)行完善。目前，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等對行政規(guī)劃的制定、變更程序作了不同的規(guī)定，行政規(guī)劃變更程序相較而言比較簡單、不夠嚴(yán)密，且缺乏可操作性。而實(shí)際上，行政規(guī)劃的變更無異于行政規(guī)劃的重新制定，必須從程序法上對其嚴(yán)格規(guī)制，以防行政機(jī)關(guān)以“行政規(guī)劃變更之名”行“行政規(guī)劃重新制定之實(shí)”。對此，我們應(yīng)借鑒德國的做法，明確規(guī)定行政規(guī)劃變更必須履行新的行政規(guī)劃制定程序，并規(guī)定例外情形即“如果規(guī)劃的變更無關(guān)緊要，且未損及他人利益，或當(dāng)事人已對變更表示贊同?！雹?/p>

二要健全行政規(guī)劃變更公開制度。基于行政公開原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將行政規(guī)劃變更方面的有關(guān)情況予以公開，以保障公眾的知情權(quán)，并接受公眾的監(jiān)督。但根據(jù)我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條、四十八條等的規(guī)定，目前我國行政規(guī)劃變更公開的范圍較小，且沒有明確的時(shí)間界限，不利于保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對此，我們應(yīng)修改相關(guān)法律，明確規(guī)定行政規(guī)劃變更的草案及其他有關(guān)情況必須在預(yù)計(jì)受其影響的范圍內(nèi)予以公告，且公告的時(shí)間不得少于30日，以供人查閱。

三要建立健全行政規(guī)劃變更聽證制度。由于我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等并未明確規(guī)定行政規(guī)劃變更是否適用聽證制度，導(dǎo)致實(shí)踐中行政規(guī)劃變更是否適用聽證制度，完全由行政機(jī)關(guān)說了算。這既不利于吸收公眾參與，聽取他們的意見和建議，也不利于保護(hù)行政規(guī)劃利害關(guān)系人的信賴?yán)?。考慮到行政規(guī)劃變更無異于行政規(guī)劃重新制定，且涉及到不特定多數(shù)人利益，必須要通過聽證制度等形式保障公眾的充分參與，使公眾的意見和建議得以充分反映和采納。對此，我們應(yīng)修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定行政規(guī)劃變更必須要適用聽證制度，除非“如果規(guī)劃的變更無關(guān)緊要，且未損及他人利益，或當(dāng)事人已對變更表示贊同。”⑨且可以借鑒德國“確定與聽證機(jī)關(guān)相分離模式”，將行政規(guī)劃變更的確定機(jī)關(guān)與聽證機(jī)關(guān)分開，使其相互制約、相互監(jiān)督，以保證行政規(guī)劃變更聽證的民主性、科學(xué)性。

第三，行政規(guī)劃變更的救濟(jì)。行政規(guī)劃變更的救濟(jì)，主要包括：一要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部救濟(jì)。如前所述，我國行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部救濟(jì)比較乏力，其原因主要就在于缺乏有效問責(zé)機(jī)制的保障。因?yàn)闆]有問責(zé)，沒有對行政機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人法律責(zé)任的切實(shí)追究，行政規(guī)劃的違法變更便會經(jīng)常發(fā)生，行政規(guī)劃利害關(guān)系人受損權(quán)益的救濟(jì)就缺乏保障，就不可能真正得到救濟(jì)。但從實(shí)踐來看，很少有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人因違法變更行政規(guī)劃而被追究法律責(zé)任，而這正是我國行政規(guī)劃違法變更屢禁不止的主要原因之一。對此，我們應(yīng)在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等規(guī)定的基礎(chǔ)上，健全問責(zé)機(jī)制，加大問責(zé)力度，切實(shí)追究行政機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上對行政規(guī)劃利害關(guān)系人受損的權(quán)益進(jìn)行有效救濟(jì)。

二要通過司法途徑進(jìn)行救濟(jì)?！耙?yàn)樾姓葷?jì)需要通過審查行政行為合法性，改變或者撤銷行政決定才能實(shí)現(xiàn)”⑩，因而，只有通過司法的途徑，對行政規(guī)劃變更行為進(jìn)行合法性審查，并做出相應(yīng)決定，才能使行政規(guī)劃利害關(guān)系人受損的權(quán)益得到有效救濟(jì)。所以，我們可以考慮借鑒德國的一般處分概念，以突破我國傳統(tǒng)行政訴訟理論的局限，并據(jù)此修改我國《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，將行政規(guī)劃制定、變更等行為納入我國行政訴訟范圍，以對行政規(guī)劃變更利害關(guān)系人受損的權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)。

（作者均為河北大學(xué)政法學(xué)院副教授;本文系河北省軟科學(xué)基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃的法律規(guī)制研究”和河北省保定市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃的法律規(guī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號分別為：13456129、20140718）

【注釋】

①數(shù)據(jù)來源《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》。

②[美]博登海默：《法理學(xué)—法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年，第358頁。

③⑥⑦姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2007年，第297頁。

④云鳳飛：“試論行政規(guī)劃的法律規(guī)制”，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版），2012年第4期。

⑤郭慶珠：“論行政規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)利保障和法律救濟(jì)”，《法學(xué)論壇》，2006年第3期。

⑧⑨應(yīng)松年主編：《外國行政程序法匯編》，北京：中國法制出版社，2004年，第114頁。

⑩姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2007年，第404頁。

責(zé)編 /張曉